李拓

【摘要】如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的理念和口號(hào)，而是一個(gè)需要全方位監(jiān)督、制約、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，并為權(quán)力編織制度之“籠”的實(shí)踐問題。同時(shí)，對(duì)權(quán)力限制得過死，現(xiàn)實(shí)中又出現(xiàn)了權(quán)力行使者不作為的情形。因此一方面要嚴(yán)格限制權(quán)力，另一方面還要讓權(quán)力充分發(fā)揮為公眾服務(wù)的功能，為其留出發(fā)揮正能量的空間。這就需要從制定合適的制度、激活已有的制度、樹立制度絕對(duì)權(quán)威和加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力執(zhí)行等方面作深入研究和有益探索。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力 腐敗 制度 監(jiān)督 【中圖分類號(hào)】D263 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

為什么把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子這么難？為什么總有權(quán)力凌駕于制度之上的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)？這些問題需要深入思考、研究和探討。

習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上的講話中嚴(yán)肅指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”，并提出把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。然而，黨政機(jī)關(guān)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”并不是一件容易的事情。

權(quán)力是公共的，又叫公共權(quán)力，應(yīng)該為公眾服務(wù)并謀取福利。但是現(xiàn)實(shí)生活中卻出現(xiàn)了行使者拿公共權(quán)力為個(gè)人謀取私利的反公共性質(zhì)的腐敗行為，輕則行賄受賄、營(yíng)私舞弊，重則橫行鄉(xiāng)里、禍害百姓。因此，如何管住權(quán)力就成為民眾政治生活和執(zhí)政行為中的大事。若不加大制約和懲罰力度，任其泛濫，將嚴(yán)重危害政治穩(wěn)定和國(guó)家安全。

為權(quán)力定制合適的制度

公共權(quán)力是指處于政治系統(tǒng)的某些人或某個(gè)人將自己的意志強(qiáng)加于他人的一種力量體現(xiàn)或能力。它的核心要素是能力或力量，強(qiáng)制性是其最顯著的特征。由于政治權(quán)力是一種公權(quán)力，具有巨大的影響力，如果缺乏制度的約束，這種公權(quán)就變成私權(quán)，出現(xiàn)權(quán)力家族化、近親化，從而導(dǎo)致以權(quán)謀私、貪污腐敗的問題，因此，需要為權(quán)力定制合適的制度。

第一，全方位明確權(quán)力界限。目前我國(guó)已經(jīng)開始了一場(chǎng)深得民心的反腐斗爭(zhēng)，但是反腐敗不僅僅是一場(chǎng)廉政風(fēng)暴，長(zhǎng)遠(yuǎn)看必須是一項(xiàng)常抓不懈的工作，而且必須常態(tài)化、制度化、法制化。為了從根本上降低腐敗出現(xiàn)的可能性，必須建立起防止權(quán)力濫用的制度。這就要求在為權(quán)力定制制度的過程中，對(duì)權(quán)力的內(nèi)容、適用范圍、適用對(duì)象、適用程序和權(quán)力邊界，以及權(quán)力使用不當(dāng)應(yīng)受到的處罰等作出明確的規(guī)定，不允許有任何半點(diǎn)越權(quán)出界現(xiàn)象出現(xiàn)。這樣，權(quán)力就有了明確的界限，進(jìn)而從源頭上起到約束和監(jiān)督權(quán)力的作用。

第二，讓人民參與制度的制定。必須給人民參與制定制度的權(quán)利，放活人民的權(quán)利是制約權(quán)力的根本之策。制度或政策在形成過程中，如果沒有人民的參與，只是少數(shù)人制定，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強(qiáng)，都不可避免會(huì)出現(xiàn)局限性。一是利益的局限性，參與者總會(huì)從自己的利益立場(chǎng)出發(fā)，考慮自身利益的最大化，而多數(shù)沒有參與制度制定的人利益受損；二是知識(shí)能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識(shí)，而每個(gè)參與制定制度的人都受到自身知識(shí)和能力的限制，制度缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，任何一項(xiàng)政策的實(shí)際需求總是來自社會(huì)的實(shí)際需要，代表公眾實(shí)際利益和要求的政策總是從民間社會(huì)首先萌發(fā)。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的。只有讓人民參與進(jìn)來，才能最大限度地避免上述局限性。

第三，為權(quán)力定制的制度要適當(dāng)。為權(quán)力定制的制度也要寬松得當(dāng)。如果制度太寬，把權(quán)力關(guān)進(jìn)去意義也不大，因?yàn)榘褭?quán)力關(guān)進(jìn)去的目的是限制權(quán)力，如果關(guān)進(jìn)去以后權(quán)力仍然可以肆無忌憚地“自由”活動(dòng)，就和沒關(guān)進(jìn)去區(qū)別不大；如果制度太嚴(yán)或太窄，權(quán)力不能很好地發(fā)揮作用，消極怠工，無所事事，或者干脆不作為，權(quán)力的積極性又被限制住了。

激活已有的制度并形成制約權(quán)力的制度之“籠”

為權(quán)力制定合適的制度很重要，但是激活已有的制度更重要。目前我國(guó)防治腐敗的法律法規(guī)種類繁多，各種法律、規(guī)章制度多達(dá)1200余件，但是為什么就沒有遏制住肆虐的權(quán)力？

第一，激活已有的制度。如此之多的制度卻始終難以困住權(quán)力這頭猛獸，問題在于制度是死的，沒有被真正激活。讓制度活起來指的是讓制度富有生命力的“活”，而不是靈活易變的“活”。靈活易變的“活”隱含著一種意思，就是不同情況下，看執(zhí)行制度的人的意思是什么，管制度的人的意思怎么樣，制度也就跟著怎么樣。在這個(gè)意義上，制度是“活”的，但是這種“活”法是必須要抵制的。讓制度活起來是指制度真正履行自身的功能，執(zhí)行制度要嚴(yán)格按規(guī)定的程序，不能摻雜領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的因素，無論什么人在制度面前必須平等，嚴(yán)格執(zhí)行制度，維護(hù)制度。

要讓制度真正活起來，首先，讓人民參與制度的制定是基礎(chǔ)。因?yàn)槿嗣袷巧鐣?huì)發(fā)展的主體，是創(chuàng)造歷史的根本動(dòng)力。制度要活起來，應(yīng)要求在制度的形成過程中，有人民的參與，如果只有少數(shù)人制定制度，無論制定制度的人多么高尚，能力多么強(qiáng)，都會(huì)不可避免地出現(xiàn)局限性。其次，全方位監(jiān)督制度的執(zhí)行是讓制度活起來的保證。很多情況下，制度活不起來是由于為了小集團(tuán)利益而敷衍制度；或因分工不清，難以追求責(zé)任；或因領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人好惡代替了制度等等。所以制度要活起來，不僅需要人民參與制度的制定，還需要人民監(jiān)督制度的執(zhí)行。

第二，編織制度之“籠”。同時(shí)，要編織制度之“籠”。制度不是單數(shù)，而是復(fù)數(shù)，是一個(gè)體系，只有形成制度體系，才能形成真正的制度之“籠”，因?yàn)閱螖?shù)的制度是關(guān)不住權(quán)力的。

制度，不是某一種或者某一類制度，強(qiáng)調(diào)的是整個(gè)制度體系，是包括大到國(guó)家制度，小到一個(gè)單位或部門規(guī)章制度的整個(gè)制度體系。通過民主法治程序不斷制定以民主法制為核心、體現(xiàn)以人為本、代表最廣大人民根本利益的制度，當(dāng)這些大大小小的制度形成一個(gè)完整體系，才能形成制度之“籠”。

樹立制度的絕對(duì)權(quán)威

是權(quán)力大還是制度大？必須讓權(quán)力小于制度，讓權(quán)力服從制度。如果制度服從于權(quán)力，那就不可能把權(quán)力限制住，也難以把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里。要建立制度的絕對(duì)權(quán)威，就必須使制度具有公正性，不公正的制度是沒有權(quán)威可言的，公正是制度權(quán)威的前提。同時(shí)制度還必須具有神圣性，誰也不能凌駕于制度之上，超越制度之上的權(quán)力就是對(duì)制度神圣性的挑戰(zhàn)，制度神圣性絕不允許挑戰(zhàn)。樹立制度的絕對(duì)權(quán)威，可從以下方面著手。endprint

第一，捍衛(wèi)制度的硬權(quán)力不容侵犯。制度的硬權(quán)力是指在制度面前誰也不能越雷池一步，不管是什么樣級(jí)別的官員，也不管是地位多么草根的黎民百姓，誰違反了制度都要收到懲罰。

捍衛(wèi)制度的硬權(quán)力在中國(guó)社會(huì)具有不可或缺的作用。因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)的文化基礎(chǔ)是人情社會(huì)，即以家族血緣關(guān)系為核心，逐步外擴(kuò)，形成鄉(xiāng)情、同學(xué)之情和同事之情，并且奉行親疏遠(yuǎn)近，區(qū)別對(duì)待的交往原則。這導(dǎo)致制度執(zhí)行的結(jié)果因人而異，制度已成為了擺設(shè)。為了革除因人情而導(dǎo)致制度執(zhí)行不力的問題，唯一的辦法就是捍衛(wèi)制度的硬權(quán)力。

第二，把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子里。相比于新中國(guó)成立初期，近些年腐敗案件數(shù)量和涉案金額增幅驚人。正如朱元璋當(dāng)皇帝到了十八個(gè)年頭感慨道：“我效法古人任命官員，將他們派往全國(guó)各地。沒想到剛剛提拔任用的時(shí)候，這些人既忠誠又堅(jiān)持原則，可是讓他當(dāng)官當(dāng)久了，就變得又奸又貪 ”?？梢妰H僅依靠自律是難以管住官員的，這就需要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。制度的籠子就要執(zhí)政黨、政府和法院等一切權(quán)力機(jī)構(gòu)具有明確的權(quán)力邊界。讓任何人、任何政黨都沒有總攬一切的特權(quán)，各守各的邊界，互相制衡。

第三，讓領(lǐng)導(dǎo)者服從制度。在現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)干部一般都是規(guī)章制度的指導(dǎo)者、操作者、拍板者，而一些人常常又是規(guī)章制度的破壞者、逾越者、規(guī)避者。為了讓領(lǐng)導(dǎo)者服從制度，需要從以下三點(diǎn)著手。一是根據(jù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離的原則推行分權(quán)制度，讓領(lǐng)導(dǎo)干部接受監(jiān)督。二是完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，增強(qiáng)公眾和輿論對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的實(shí)際效果。三是用制度約束執(zhí)法者必須嚴(yán)格執(zhí)法，否則執(zhí)法者將承擔(dān)責(zé)任，從而做到“越規(guī)者，規(guī)必懲之；逾矩者，矩必匡之”。

用權(quán)力監(jiān)督制度的執(zhí)行

誰來監(jiān)督制度的執(zhí)行？制度制定好以后，如果不嚴(yán)格執(zhí)行制度，那把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠還是一句空話，讓權(quán)力自身來執(zhí)行制度容易導(dǎo)致制度的規(guī)定被曲解甚至扭曲，掌權(quán)者的自覺顯然靠不住。這就要求對(duì)權(quán)力進(jìn)行充分的監(jiān)督。

（一）強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行

為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，近年來陸續(xù)出臺(tái)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《四項(xiàng)監(jiān)督制度》等多項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督條例、準(zhǔn)則。盡管頒布了黨內(nèi)監(jiān)督制度，但是要將這些制度貫徹執(zhí)行卻并不容易。

若要保證黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行，一方面要在全黨范圍內(nèi)進(jìn)行教育宣傳，讓掌握權(quán)力的干部知道，自己是在監(jiān)督之下運(yùn)用手中的權(quán)力。一旦權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)就可能遭到查處。另一方面監(jiān)督部門要把責(zé)任落實(shí)到人，并終身追責(zé)。讓權(quán)力監(jiān)督者從內(nèi)心認(rèn)識(shí)到對(duì)濫用權(quán)力者仁慈就是對(duì)自己殘忍的觀念。

（二）賦予公眾監(jiān)督權(quán)力的權(quán)利

除了黨內(nèi)監(jiān)督制度的執(zhí)行，還要充分發(fā)揮公眾對(duì)權(quán)力監(jiān)督的功能。權(quán)為民所賦，公眾對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督自然是理所當(dāng)然。但就目前的實(shí)際來看，公眾并沒有太多的動(dòng)力去監(jiān)督權(quán)力的應(yīng)用。其原因是多方面的，但根本在于監(jiān)督權(quán)力應(yīng)用的成本和收益不成正比。因此，要發(fā)揮公眾監(jiān)督權(quán)力的功能，就要減少公眾可能付出的成本。

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，公眾監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行需要付出的直接成本應(yīng)該是不高的，但是公眾作為權(quán)力監(jiān)督者可能會(huì)付出較高的心理成本，比如擔(dān)心遭打擊或報(bào)復(fù)。這就要求黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)建立與公眾進(jìn)行保密溝通的通道，減輕公眾可能承擔(dān)的心理成本。

總之，在用制度管住權(quán)力的道路上不可能一帆風(fēng)順，這既需要智慧，更需要魄力。用制度管住權(quán)力的思路和方法仍需進(jìn)一步探討和完善。但現(xiàn)階段更重要的是，在執(zhí)行管理權(quán)力制度的過程中去探討和完善制度，再把更成熟、完善的制度應(yīng)用于執(zhí)行之中。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心副主任、教授）endprint