王峰　錢(qián)彬彬

摘 要：近年來(lái)，由于受土地、資金、政策、規(guī)劃等的限制，群眾要求建房的呼聲很高，已成為當(dāng)前影響農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的重要問(wèn)題之一。雖然，秀洲區(qū)通過(guò)“兩新”工程、農(nóng)村危舊房改造和農(nóng)村土地整治等工作，解決了一部分農(nóng)戶(hù)建房問(wèn)題，但是農(nóng)民建房難問(wèn)題還是沒(méi)有得到有效破解。

關(guān)鍵詞：村莊布點(diǎn)；規(guī)劃；優(yōu)化

1 我區(qū)農(nóng)民建房基本情況

2005年開(kāi)始，農(nóng)民建房政策發(fā)生了重大變化，農(nóng)民建房從不需要使用土地指標(biāo)，變成需要占用新增建設(shè)用地指標(biāo)，我區(qū)開(kāi)始停批農(nóng)民建房。2006年，我區(qū)制定了《秀洲區(qū)新農(nóng)村規(guī)劃編制導(dǎo)則》，明確居民點(diǎn)的布局原則上按規(guī)劃建設(shè)區(qū)、整理過(guò)渡區(qū)和撤并控制區(qū)來(lái)進(jìn)行規(guī)劃，全區(qū)規(guī)劃編制101個(gè)新農(nóng)村，將原有的1868個(gè)居民點(diǎn)縮減為556個(gè)居民點(diǎn)。2009年，在市委、市政府大力推進(jìn)“兩新”工程的要求下，我區(qū)開(kāi)展了“1+X”兩新社區(qū)布點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃的編制，初步形成了“28+18”的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)格局，并出臺(tái)了相關(guān)的配套政策。到目前為止，已啟動(dòng)21個(gè)新市鎮(zhèn)社區(qū)和10個(gè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，初步建成10個(gè)新市鎮(zhèn)社區(qū)和3個(gè)城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，其中4個(gè)通過(guò)市級(jí)驗(yàn)收。但“兩新”工程因規(guī)劃點(diǎn)過(guò)少、用地指標(biāo)不足、資金成本過(guò)高等多方面因素只搬遷了少數(shù)農(nóng)戶(hù)。

2011年，針對(duì)“1+X”規(guī)劃點(diǎn)建設(shè)用地空間不足、農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)緊張、面上分散的危舊房改造難于安排進(jìn)點(diǎn)建房等實(shí)際問(wèn)題，出臺(tái)了《秀洲區(qū)農(nóng)村危舊房改造實(shí)施意見(jiàn)（試行）》、《秀洲區(qū)農(nóng)村危舊房改造實(shí)施細(xì)則（試行）》等政策文件，主要解決農(nóng)村土地整治外危舊房的翻修問(wèn)題，但在實(shí)際操作過(guò)程中，部分鎮(zhèn)突破了該規(guī)定，大多翻修沒(méi)有按照原地、原面積、原高度進(jìn)行。因此，2013年出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)農(nóng)村危舊房改造管理的抄告單》，明確了農(nóng)村危舊房改造計(jì)劃由各鎮(zhèn)上報(bào)區(qū)住建局匯總復(fù)查，區(qū)政府審議，統(tǒng)籌確定農(nóng)村危舊房改造年度總量目標(biāo)和當(dāng)次各鎮(zhèn)戶(hù)數(shù)指標(biāo)，嚴(yán)格控制原地翻建的規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)民向規(guī)劃點(diǎn)集聚。然而在操作中，農(nóng)戶(hù)都要求原地翻建并突破面積和高度的規(guī)定，要求進(jìn)集聚點(diǎn)的幾乎沒(méi)有，因此一戶(hù)也沒(méi)有批過(guò)。2012年、2013年，通過(guò)對(duì)2009年、2010年立項(xiàng)的17個(gè)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的推進(jìn)，搬遷集聚農(nóng)戶(hù)4000多戶(hù)。

2013年開(kāi)始，為解決農(nóng)民建房需求壓力和原先“1+X”規(guī)劃實(shí)施難的問(wèn)題，決定對(duì)原有“1+X”規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化完善。通過(guò)突出“1”、增加“X”、完善“N”、保留“M”的方式，初步形成了“28+18+13+6”規(guī)劃布局。

2 實(shí)際存在問(wèn)題

2.1 規(guī)劃難以實(shí)施

2009年，我區(qū)編制的“1+X”布點(diǎn)規(guī)劃形成了“28+18”的格局，2013年初步調(diào)整為“28+18+13+6”共65個(gè)規(guī)劃點(diǎn)，相對(duì)于全區(qū)1868個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)而言過(guò)于集聚、安置點(diǎn)數(shù)量偏少。目前亦工亦農(nóng)家庭還比較多，從事家庭工業(yè)的還比較多，我區(qū)原先“28+18”城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的布局方式，過(guò)于強(qiáng)調(diào)集聚，使農(nóng)戶(hù)離原來(lái)的生產(chǎn)生活地較遠(yuǎn)。我區(qū)聯(lián)排、多層的安置模式，與農(nóng)戶(hù)當(dāng)前的思想接受程度還有差距，大多數(shù)農(nóng)戶(hù)還是喜歡原地和獨(dú)棟的安置模式并可以附帶生產(chǎn)用房，導(dǎo)致集聚困難和農(nóng)戶(hù)不愿搬遷。同時(shí)，規(guī)劃點(diǎn)安置區(qū)大部分位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域，部分被征地農(nóng)民不愿意被征遷或要價(jià)不切實(shí)際，從而使安置地塊長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法征掉，導(dǎo)致原先的“1+X”布點(diǎn)規(guī)劃落地難。

2.2 土地難以保障

土地空間結(jié)構(gòu)不合理，我區(qū)二輪土地規(guī)劃中，5個(gè)鎮(zhèn)21000畝空間指標(biāo)中只安排了10%（2100畝）的指標(biāo)用于農(nóng)房建設(shè)，而2008年以來(lái)，我區(qū)開(kāi)展“兩新”工程建設(shè)，已占用了空間指標(biāo)3700畝，已嚴(yán)重倒掛。原先空間指標(biāo)安排的不合理，導(dǎo)致了規(guī)劃的集聚點(diǎn)規(guī)模不能滿(mǎn)足農(nóng)民集聚需求。同時(shí)，計(jì)劃指標(biāo)缺少，我區(qū)近年來(lái)每年計(jì)劃指標(biāo)只有1000畝左右，主要還是用于城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，用有限的計(jì)劃指標(biāo)來(lái)安排農(nóng)民建房并不現(xiàn)實(shí)。

2.3 資金難以平衡

征地成本高和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入多，以目前區(qū)片綜合價(jià)和參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的安置方式，每征用1畝土地的價(jià)格在20萬(wàn)元左右。在安置區(qū)建設(shè)過(guò)程中，在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入平均每戶(hù)就要達(dá)到7-10萬(wàn)元，而一般性對(duì)于進(jìn)入安置小區(qū)的農(nóng)戶(hù)往往在基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)上面收取的費(fèi)用在2-5萬(wàn)元。同時(shí)，我區(qū)農(nóng)村戶(hù)均宅基地占地面積較小只有1畝左右，而北片王江涇、油車(chē)港戶(hù)均宅基地占地只有0.7畝左右，導(dǎo)致節(jié)余一畝土地的成本在50萬(wàn)元以上，北部王江涇、油車(chē)港的費(fèi)用更高，有些達(dá)到了每畝80萬(wàn)元以上，節(jié)余的指標(biāo)必須拍賣(mài)至每畝100萬(wàn)元以上才能實(shí)現(xiàn)資金平衡。

3 解決措施

今年以來(lái)，根據(jù)上級(jí)和區(qū)委、區(qū)政府的要求，由區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，研究制定農(nóng)民建房的政策思路，通過(guò)赴海鹽學(xué)習(xí)農(nóng)民建房經(jīng)驗(yàn)和到基層調(diào)研，并以新塍鎮(zhèn)為試點(diǎn)，逐步理清了農(nóng)民建房思路。下一步，主要是按照因地制宜、實(shí)事求是的原則，堅(jiān)持集約節(jié)約、適度集聚的發(fā)展方向，根據(jù)建設(shè)新型城市化的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，逐步破解當(dāng)前農(nóng)民建房難問(wèn)題。同時(shí)，力爭(zhēng)利用3-5年的時(shí)間，解決全區(qū)農(nóng)村無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)等的建房問(wèn)題。

3.1 優(yōu)化布點(diǎn)規(guī)劃

全區(qū)農(nóng)民建房規(guī)劃點(diǎn)分為新市鎮(zhèn)社區(qū)、新農(nóng)村社區(qū)和美麗鄉(xiāng)村點(diǎn)三類(lèi)。具體設(shè)置要求如下：

新市鎮(zhèn)社區(qū)是位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，主要依托已建成或在建的新市鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行設(shè)置。

新農(nóng)村社區(qū)是位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，在選址上結(jié)合已建或在建的原城鄉(xiāng)一體新社區(qū)、原撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的小集鎮(zhèn)、已經(jīng)完成下征的土地、以及線(xiàn)型工程拆遷形成的安置點(diǎn)等進(jìn)行設(shè)置。新農(nóng)村社區(qū)可以根據(jù)土地下征、農(nóng)民搬遷愿意等因素，結(jié)合原有規(guī)劃，適當(dāng)增加布點(diǎn)數(shù)量，并調(diào)整完善位置和用地規(guī)模。

美麗鄉(xiāng)村點(diǎn)是位于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外，根據(jù)實(shí)際情況可以設(shè)置適宜數(shù)量的美麗鄉(xiāng)村點(diǎn)，也可以不設(shè)置美麗鄉(xiāng)村點(diǎn)，全部進(jìn)新市鎮(zhèn)社區(qū)和新農(nóng)村社區(qū)。

美麗鄉(xiāng)村點(diǎn)的設(shè)置原則是：（1）已經(jīng)列入或申報(bào)全省農(nóng)房改造建設(shè)示范村的9個(gè)自然村落；（2）已經(jīng)列入“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建的精品、特色村中的10個(gè)自然村落；（3）已經(jīng)特色村落調(diào)查確定的41個(gè)江南水鄉(xiāng)文化特色村落；（4）相對(duì)集中成點(diǎn)連片，原則上集聚規(guī)模達(dá)到50戶(hù)以上的自然村落；（5）戶(hù)均宅基地較小，占地面積在0.8畝以下的自然村落；（6）位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的自然村落；（7）其他符合要求情形的。

位于布點(diǎn)規(guī)劃以外的現(xiàn)有農(nóng)村自然村落，屬于撤并控制區(qū)，結(jié)合農(nóng)村土地整治等方式，引導(dǎo)農(nóng)村居民有序進(jìn)入規(guī)劃點(diǎn)建房。

3.2 強(qiáng)化用地保障

3.2.1 落實(shí)“四個(gè)一批”，破解規(guī)劃空間。一是簡(jiǎn)化報(bào)批手續(xù)解決一批，符合農(nóng)民建房規(guī)劃的，允許400平方米以下零星的農(nóng)民建房項(xiàng)目，暫借區(qū)級(jí)預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)，在建設(shè)用地報(bào)批時(shí)附清單實(shí)行臺(tái)賬管理，在年底統(tǒng)一更新入庫(kù)。二是各鎮(zhèn)置換解決一批，對(duì)建房地塊位于有條件建設(shè)區(qū)的，原則通過(guò)與本鎮(zhèn)范圍內(nèi)允許建設(shè)區(qū)等面積置換來(lái)解決。三是區(qū)級(jí)預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)暫借一批，對(duì)建房地塊位于限制建設(shè)區(qū)的，允許暫借區(qū)級(jí)規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)進(jìn)行安排。四是規(guī)劃修改保障一批，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃中期評(píng)估修改，在各鎮(zhèn)范圍自求平衡的前提下，優(yōu)先調(diào)整安排5年內(nèi)農(nóng)民建房所需規(guī)劃空間。

3.2.2 統(tǒng)籌“三項(xiàng)指標(biāo)”，落實(shí)用地指標(biāo)。一是省、市每年的農(nóng)民建房單列計(jì)劃指標(biāo)，重點(diǎn)保障列入年度鎮(zhèn)“無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)”用地。二是存量用地指標(biāo)，將優(yōu)先用于農(nóng)民建房用地。三是增減掛鉤指標(biāo)，結(jié)合農(nóng)村土地整治工作，增減掛鉤指標(biāo)將優(yōu)先安排異地搬遷農(nóng)民建房。

3.3 強(qiáng)化過(guò)程管理

下一步，在實(shí)施中，還將嚴(yán)格控制建房的面積，高度等，簡(jiǎn)化報(bào)手續(xù)，落實(shí)“四到場(chǎng)”制度等，確保農(nóng)民建房有序?qū)嵤?。同時(shí)，加強(qiáng)未批先建行為的打擊，強(qiáng)化“兩網(wǎng)化”監(jiān)管，開(kāi)展“一戶(hù)多宅”專(zhuān)項(xiàng)清理。