摘要：作為完善住房保障體系的重要載體，上海先后規(guī)劃了31個大型保障性住房社區(qū)。通過對五個已經啟用的社區(qū)展開調研，了解到總體入住率為52.96%，出租率為27.4%，入住居民以中低收入家庭為主，老年人比重較高，外省市戶籍家庭比重為17.54%，其中超過半數(shù)是租住。入住居民對社區(qū)環(huán)境等較為滿意，對養(yǎng)老設施等滿意度較低，對社區(qū)物業(yè)服務評價不高。對于運行中存在的突出矛盾，應在管理體制、財政投入、社區(qū)融合、配套設施等方面采取措施加以緩解。

關鍵詞：保障房社區(qū)；上海；運行；滿意度

大型保障性住房社區(qū)（“保障房社區(qū)”）的集中涌現(xiàn)是上海近幾年城市建設和發(fā)展過程中值得關注的現(xiàn)象。自2003年至今，上海共選址31處保障房社區(qū)，規(guī)劃用地面積141平方公里，規(guī)劃新增住宅建筑量8 537萬平方米，其中保障性住房面積約5 690萬平方米，規(guī)劃導入人口規(guī)模約296萬人。自2005年以來，這些保障房社區(qū)陸續(xù)啟用，其中有5個社區(qū)已初具規(guī)模，具體包括寶山顧村基地、嘉定江橋基地、松江泗涇基地、浦東周浦基地和閔行浦江基地。

為了更加全面地了解保障房社區(qū)的運行情況，尤其是入住居民的真實感受，在5個保障房社區(qū)已經辦理入住手續(xù)的3.3萬戶居民中，隨機抽取10%開展問卷調查。在發(fā)出的3 300份問卷中，共回收有效問卷2 921份，總有效率為88.5%。

一、 保障房社區(qū)的運行現(xiàn)狀

1. 保障房社區(qū)入住情況。這5個保障房社區(qū)從2005年陸續(xù)啟用，目前已簽約購房的居民為4.98萬戶，入住戶數(shù)為3.27萬戶；總體入住率（入住數(shù)/已建成套數(shù)）的平均值為52.96%；簽約入住率（入住戶數(shù)/簽約戶數(shù)）的平均值為69.36%；入住的出租率（租賃戶數(shù)/入住戶數(shù)）為27.4%。

（1）總體入住率。影響總體入住率的因素主要有建設進度、配售進度、居民選房意愿、簽約入住手續(xù)辦理的周期等。由于配售進度和手續(xù)辦理周期都依照相對固定的流程，而且在政府統(tǒng)一規(guī)劃的安排下，居民的選擇空間也較為有限，因而建設進度成為形成各個保障房社區(qū)總體入住率有所差異的最主要原因。從建設進度指標（已建住房面積/規(guī)劃住宅面積）來看，比率最高的是松江泗涇社區(qū)（100%），其后依次是周浦、江橋、浦江和顧村（62.75%），而總體入住率的高低次序與之完全相同。另一方面，總體入住率也能反映某個時段各個保障房社區(qū)的住房空置率。入住率越高，空置率越低，反則反之。由此可見，五個保障房社區(qū)的平均空置率在47%左右。這個數(shù)據(jù)足以提醒相關職能部門要加快保障性住房的配給效率，使有限的住房資源盡快用于解決居民的住房困難問題。

（2）簽約入住率。從簽約到最后入住，需要完成貸款、搬遷等程序。其中，辦理銀行貸款是一個主要的環(huán)節(jié)。在上海所構建的“四位一體”、租售并舉的住房保障體系中，購買經濟適用房的住房保障對象必然需要辦理貸款（包括商業(yè)貸款和公積金貸款）。由于住房保障對象兼具住房困難和收入不高兩個特征，因而其較為有限的支付能力在申請銀行貸款審批時會面臨較大考驗。另外，有些急于改善住房狀況的保障對象在申請階段刻意瞞報或低報收入和資產狀況，而在申請銀行貸款時又補上被瞞報或低報的收入和資產，使得銀行對保障對象的誠信產生懷疑，從而影響貸款手續(xù)的辦理。在調研中發(fā)現(xiàn)，有不少家庭因為收入過低而被銀行拒絕貸款，以至于不得不放棄已經選好并簽約的保障性住房。因此，非常有必要在經濟適用房的申請階段開展貸款預評估，使保障主管機構和保障對象都有相對明確的預期，從而一方面可以節(jié)約行政成本，另一方面也能提高保障性住房的使用效率。

（3）住房出租率。在調研中發(fā)現(xiàn)，住房出租的原因主要有兩個方面。首先，將閑置的動遷安置房用于出租。由于這幾個保障房社區(qū)在規(guī)劃之初都是以動遷安置房為主，后來雖然增加了經濟適用房等其他類型的保障性住房，但動遷安置房所占比重仍然在60%左右。在現(xiàn)行政策體系中，接受實物補償?shù)膭舆w居民大多可以獲得多套動遷安置房。因而，在解決自住問題后，許多居民選擇將閑置的動遷安置房用于出租。這種做法既符合現(xiàn)行的政策規(guī)定，又能增加出租人的經濟收入，還能增加租賃市場上的可用房源。其次，將配售獲得的經濟適用房用于出租。一些居民在購買經濟適用房之后，出于種種原因考慮（比如認為經濟適用房所在地與工作所在地距離較遠，或覺得經濟適用房所在區(qū)域配套不完善，等等），選擇將配售獲得的經濟適用房用于出租。按照《上海市經濟適用住房管理試行辦法》（滬府發(fā)〔2009〕29號）的規(guī)定，“經濟適用住房的房地產權利人、同住人不得將經濟適用住房擅自轉讓、出租、出借、贈與或者改變房屋使用性質”。因而，這種出租行為是違背相關政策規(guī)定的，必須加以禁止。

2. 保障房社區(qū)入住居民的特征。入住居民以中低收入家庭為主體，老年人較多，另外，人口結構也隨著社區(qū)逐步成熟和房源使用限制條件的放開而有所變化。

（1）家庭結構比較簡單。家庭人口以2人～3人為主，4人以上的占17%左右；1、2代家庭各占45%左右，3代及以上家庭約占8%。

（2）老齡化程度較高。60歲以上居民占26.17%，高于上海市23.4%的整體水平，同時雙老家庭和孤老家庭占被調查家庭總數(shù)的30%以上。

（3）家庭可支配收入較低。按居民自報數(shù)據(jù)，家庭平均年收入為3.96萬元，不到2010年上海市城鎮(zhèn)居民戶均年可支配收入的一半。

（4）外來人口所占比重較高。外省市戶籍家庭比重為17.54%，其中，通過租賃方式入住的外省市戶籍家庭占50.09%，購買由動遷安置房轉化的商品房占30.12%，購買二手動遷安置房（滿三年可上市交易）的占17.9%。

3. 入住居民對公建配套設施的滿意度。調查問卷分別了解了各保障房社區(qū)居民認為近幾年有較大改善的方面和急需改進的方面。將兩組數(shù)據(jù)進行綜合，得到入住居民對各類公建配套設施的滿意度水平。

（1）對社區(qū)（居?。┉h(huán)境、教育硬件設施配套方面的滿意度較高。由于一直比較重視新建保障房社區(qū)的硬件設施配套，因而相比原有居住環(huán)境，入住居民對包括社區(qū)環(huán)境和教育設施等方面較為滿意，平均滿意率超過了40%。

（2）對商業(yè)和養(yǎng)老設施等方面的滿意度不高。5個保障房社區(qū)的入住居民普遍對商業(yè)和養(yǎng)老設施的滿意度不高，平均滿意率沒有超過10%。

（3）對交通的滿意度有較大差異。由于各個保障房社區(qū)的交通配套設施不僅在布局上有差異，而且在建設進度上也有差異，使得各個社區(qū)入住居民對該方面的滿意度差異較大，平均滿意率較高的超過了50%，而較低的只有12%。

（4）對治安服務改善的呼聲較高。不少入住居民在調研中反映，由于存在一定的出租現(xiàn)象，而且保障房社區(qū)所在地的警力配備有限，使得治安狀況堪憂，甚至在個別社區(qū)出現(xiàn)了較為嚴重的治安問題。

4. 入住居民對社區(qū)物業(yè)管理的滿意度。這5個保障房社區(qū)都是由住宅建設單位委托的物業(yè)服務企業(yè)進行管理，服務內容覆蓋了保安、保潔、綠化養(yǎng)護和報修等基本項目。按照五分制的滿意度測評方法，調查了入住居民對物業(yè)管理的滿意程度，滿分為5分。

（1）物業(yè)服務企業(yè)以國有物業(yè)公司為主。5個保障房社區(qū)都是由國有物業(yè)公司進行日常維護和管理，這些企業(yè)在全市物業(yè)行業(yè)均具有一定的影響力。

（2）入住居民普遍對所在社區(qū)的物業(yè)管理和服務水平不夠滿意。各個社區(qū)的物業(yè)服務得分都低于3分，其中泗涇社區(qū)只有2.1分。集中反映的問題包括社區(qū)治安巡邏少、報修周期長、小區(qū)地下停車設施缺乏管理以及入室盜竊時有發(fā)生等。

（3）入住居民參與社區(qū)管理的積極性不夠高。在調研中，不了解社區(qū)物業(yè)服務的比例占到40%，僅有2%的居民表示參與了業(yè)主委員會的選舉工作，另外超過40%的居民不知道所在社區(qū)有業(yè)主委員會。

二、 保障房社區(qū)運行中的主要矛盾

保障房社區(qū)在運行過程中，既遇到當前所有居住區(qū)都存在的一些共性問題，也面臨一些特殊的問題。在此，重點分析后者。

1. 社區(qū)規(guī)劃建設與后續(xù)管理存在脫節(jié)現(xiàn)象。由于土地資源緊張，上海的保障房社區(qū)都選址于郊區(qū)，管理基礎較為薄弱，而一些規(guī)劃和配套建設方面存在的不足，進一步加大了后續(xù)管理的難度。比如，浦江社區(qū)跨閔行區(qū)和浦東新區(qū)兩個不同的行政區(qū)，給后續(xù)管理留下了較多隱患。再比如，大多數(shù)公建配套設施的規(guī)劃都采用以人口規(guī)模為依據(jù)、主要適用于商品住房小區(qū)的標準，沒有考慮到以保障性住房為主的大型居住社區(qū)的特征，使得設施配置與居民需求不相匹配。另外，一些按規(guī)定應由當?shù)卣顿Y建設的敬老院、托老所等養(yǎng)老服務設施和文體活動中心普遍缺配。還有一些配套設施，雖然已經建成，但遲遲沒有啟用，使得先期入住的居民在生活便利性方面受到不少影響。

2. 物業(yè)服務的供給與需求存在較大落差。如前所述，調研中反映出居民對所在小區(qū)物業(yè)服務的滿意度較低。但與此同時，物業(yè)公司也叫苦不迭，由于被調查的幾個大型社區(qū)中動遷安置房占很大比重，對動遷家庭收取的物業(yè)費要遠低于普通商品房的標準。按照實際收取的物業(yè)費標準，往往只能維持一級物業(yè)服務，而調查結果顯示，居民普遍希望小區(qū)物業(yè)達到三級服務水平，這中間巨大的落差就造成了居民對物業(yè)服務的不滿意，繳納物業(yè)費的積極性受到影響。隨著物業(yè)費收繳率的降低，物業(yè)公司的服務質量也逐漸下降，以致形成了一種“惡性”循環(huán)。

3. 社區(qū)管理與服務的行政資源相對緊張。幾個保障房社區(qū)的管理體制已初步形成，主要采取了兩類鎮(zhèn)管社區(qū)的模式，即鎮(zhèn)直管模式（在鎮(zhèn)級層面設立“社區(qū)辦”，直接管理居委會，如泗涇社區(qū)），和鎮(zhèn)間接管社區(qū)模式（在鎮(zhèn)政府和居委會之間設立一個或多個社區(qū)管理機構，如顧村社區(qū)設立的社區(qū)管理中心）。但目前的社區(qū)管理和服務半徑偏大，平均每個居委會下轄約1 500戶居民，行政資源相對不足使得管理工作的難度大大增加。

4. 人口導入區(qū)域政府的財政壓力較大。面對大批量增加的導入人口，各種建設、管理和服務支出對人口導入區(qū)域政府的財政帶來了巨大的壓力。由于“權隨責走”、“費隨事轉”尚未落到實處，雖然有一次性的財政轉移支付，但人口導入所帶來的教育、衛(wèi)生醫(yī)療、交通、社區(qū)管理服務等方面支出將是長期性、持續(xù)性的，如果沒有市、區(qū)兩級政府更有力的支持機制，大型居住社區(qū)的管理將面臨嚴重的資金瓶頸，對入住居民的生活將帶來較大影響。

三、 改善保障房社區(qū)運行的政策建議

著眼于保障房社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，立足于探索建立管理出效率、群眾得實惠、基層有活力的體制機制，基于實地調研，提出以下幾點政策建議：

1. 有針對性地完善市政公建配套設施。建議在總結保障房社區(qū)配套建設經驗教訓的基礎上，適時修訂居住區(qū)公共服務設施配置標準，或專門編制以保障性住房為主的大型居住社區(qū)公共服務設施配置標準和辦法，使之更符合保障房社區(qū)的人口結構、經濟狀況和生活需求等客觀情況。

2. 加強保障性住房房源配售和使用管理。針對保障房社區(qū)較高的住房空置率和出租率，除了繼續(xù)完善各項配套設施之外，要進一步加強房源配售和使用管理。一方面要嚴格供應標準，特別是針對不愿意騰退原有住房的經濟適用房申請對象，要采取相應手段（比如降檔配售）鼓勵保障對象入??；另一方面要加強保障性住房使用情況的監(jiān)管，對空置或符號上市條件的房源，盡可能回購，并配售給輪候的保障對象。

3. 探索建立適應大型居住社區(qū)的物業(yè)管理模式。保障房社區(qū)的物業(yè)管理存在一定的特殊性。短期內，自中心城區(qū)導入的人口以中低收入家庭為主，對物業(yè)服務的要求不低，但對物業(yè)費的承受力卻不強。從中長期來看，隨著動遷安置房等部分住房可以作為商品房上市出售帶來的新人口導入，保障房社區(qū)的業(yè)主關系將更為復雜。面對一個小區(qū)、甚至一棟樓內既有商品房業(yè)主，又有保障性住房家庭的情況，如何確定物業(yè)費收繳標準和物業(yè)服務供給水平，需要從保障房社區(qū)的物業(yè)管理模式上進行一定的探索創(chuàng)新。

4. 多種渠道促進群體融合。調研中發(fā)現(xiàn)，一些訪談對象不自覺地運用“外來戶”、“原住民”等語詞稱呼不同的群體，并且表示要用差別化的政策分別對待。這種現(xiàn)象不僅不利于保障房社區(qū)的內部管理，也可能成為大型居住社區(qū)所在地社會管理的隱患。因而建議有關部門引起注意，采取多種渠道促進群體融合。一方面，通過社區(qū)共建，增強社區(qū)居民的歸屬感，提高周邊居民的接受度，使不同群體和諧相處；另一方面，大型居住社區(qū)所在地的政府要采取各種措施促進公共服務的均等化。否則，任何形式的差別化都容易激起矛盾。

5. 優(yōu)化對人口導入區(qū)的財政支持。對于人口導入區(qū)的財政支持，上海市政府制定了相應的財政轉移支付補貼政策和利益補償機制。現(xiàn)階段，在繼續(xù)落實這些政策和機制的同時，也要適當調整優(yōu)化，尤其是要更加重視對公共服務資源配置的財政支持。一方面，市財政繼續(xù)通過一般性轉移支付，保障人口導入區(qū)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務的投入；另一方面，要加強對人口導入區(qū)財政資源運用的監(jiān)管，確保專款專用，切實改善公共服務的投入。

6. 因地制宜調整保障房社區(qū)管理體制。建議根據(jù)社區(qū)規(guī)模和所在地實際情況，因地制宜采取鎮(zhèn)管社區(qū)或街道管理模式。對于社區(qū)規(guī)模大，鎮(zhèn)域面積也大的社區(qū)，如浦江社區(qū)和顧村社區(qū)，在包括拓展區(qū)域在內的地塊完整建成后，可以考慮設立新的街道進行單獨管理。另外，要理清市、區(qū)、鎮(zhèn)（街道）三級政府在公共服務供給、財政投入的使用、社區(qū)突發(fā)問題的處理、違法違規(guī)現(xiàn)象執(zhí)法等方面的職責和關系，避免相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生；還要梳理居委會、物業(yè)服務企業(yè)、業(yè)主委員會的義務和責任，形成互相協(xié)作的管理體系，構建一站式服務的社區(qū)管理平臺。

參考文獻：

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作者簡介：嚴榮，上海市房地產科學研究院副院長，副研究員，清華大學管理學博士。

收稿日期：2014-05-20。