耿國(guó)彪

去年，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。建立國(guó)家公園體制是我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)的創(chuàng)新和亮點(diǎn)，對(duì)加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)，具有重要意義。建立國(guó)家公園體制一經(jīng)提出，就成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

什么是國(guó)家公園體制？建立國(guó)家公園應(yīng)有怎樣的標(biāo)準(zhǔn)和步驟？盡管這一切都還在探討和摸索之中，但是在全國(guó)多地，關(guān)于建立國(guó)家公園的競(jìng)爭(zhēng)已然拉開帷幕。

什么是國(guó)家公園制度

國(guó)家公園制度，是對(duì)自然價(jià)值較高的國(guó)土空間實(shí)行的一種特殊開發(fā)保護(hù)管理制度，是世界上許多國(guó)家保護(hù)和合理利用珍貴自然資源的一項(xiàng)重要措施。

保護(hù)區(qū)（也稱保護(hù)地、保護(hù)區(qū)域），是指為了保護(hù)和維持生物多樣性、自然以及相關(guān)的文化資源，通過法律或其他有效手段建立的陸地或者海洋區(qū)域。國(guó)家公園是保護(hù)區(qū)的一種類型，最早起源于美國(guó)，后為世界大部分國(guó)家和地區(qū)所采用。

世界上有許多類型的自然保護(hù)區(qū)。為了規(guī)范保護(hù)區(qū)的分類，世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）提出并建議各國(guó)根據(jù)管理目標(biāo)，將自然資源保護(hù)區(qū)劃分為“嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然紀(jì)念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)、受管理的資源保護(hù)區(qū)”六種類型。其中，國(guó)家公園是為保護(hù)典型自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性而劃定的、需要特殊保護(hù)和管理，并適度地利用其自然景觀，開展生態(tài)教育、科學(xué)研究和生態(tài)旅游的自然區(qū)域，其保護(hù)強(qiáng)度僅次于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和原野保護(hù)區(qū)。

自然資源的保護(hù)與利用是一對(duì)矛盾，保護(hù)自然資源體現(xiàn)了國(guó)家整體利益，但對(duì)局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了一定限制。國(guó)家公園由于較好地處理了自然生態(tài)保護(hù)與資源合理利用之間的關(guān)系，被看作是現(xiàn)代文明的產(chǎn)物，也是國(guó)家進(jìn)步的象征。

1872年，世界上第一個(gè)國(guó)家公園——美國(guó)黃石國(guó)家公園建立。此后，國(guó)家公園在世界各國(guó)迅速發(fā)展，如今已在全球200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了近1萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園。

厄瓜多爾加拉帕戈斯群島國(guó)家公園成立于1959年，由伊薩貝拉、圣克魯斯、圣克里斯托巴爾等十七個(gè)大島和約一百個(gè)小島組成，總面積7800平方公里，是厄瓜多爾的一個(gè)省。加拉帕戈斯群島國(guó)家公園最大的特點(diǎn)是它的生物多樣性。特殊的氣候條件，使得群島上奇花異草薈萃，珍禽異獸云集，這里有幾乎所有的爬行動(dòng)物、半數(shù)的飛鳥和世界上其他地方無(wú)法見到的許多哺乳動(dòng)物、大批的昆蟲。這里既有大量的熱帶生物如大蜥蜴，也有通常只能在寒帶生存的企鵝、海獅、海豹。因此加拉帕戈斯被稱為“活的生物進(jìn)化博物館”、“世界上最大的自然博物館”。

別洛韋日國(guó)家公園和比亞沃耶扎國(guó)家公園位于白俄羅斯西部和波蘭東部，橫跨白俄羅斯共和國(guó)和波蘭共和國(guó)邊境，面積達(dá)930平方公里。這個(gè)國(guó)家公園在兩國(guó)分別分布著大小不等的面積，其中位于白俄羅斯一側(cè)的面積占了絕大部分。別洛韋日國(guó)家公園和比亞沃耶扎國(guó)家公園最吸引人的地方是保存完好的原始森林和古代人類文明成果。原始森林里有1000多種植物，其中有70多種灌木，20多種林木，很多種珍稀植物被認(rèn)為是自然進(jìn)化史上的標(biāo)志性生物。這里的絕大多數(shù)地區(qū)都未遭破壞，古代的人類文明成果也被完整地保留了下來(lái)?，F(xiàn)已發(fā)掘出600多座古斯拉夫墓，其中最大的墓群由134座墓組成。

英國(guó)湖區(qū)國(guó)家公園位于英格蘭西北海岸，靠近蘇格蘭邊界，方圓2300平方公里，1951年被劃歸為國(guó)家公園，是英格蘭和威爾士的十一個(gè)國(guó)家公園中最大的一個(gè)。湖區(qū)擁有英格蘭最高峰斯科菲峰（Scafell Pike）和英格蘭最大的湖溫德米爾湖。湖區(qū)國(guó)家公園的最大特征是優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境和歷史悠久的詩(shī)歌文化，實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧共生發(fā)展。

在世界上第一個(gè)國(guó)家公園建立140多年后的今天，中國(guó)也開始了建設(shè)國(guó)家公園的腳步。由于國(guó)家公園被認(rèn)定后，有可能讓某地一夜成名。因此，建立國(guó)家公園體制這一話題，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。國(guó)家公園與風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、自然保護(hù)區(qū)是否一樣？為何要建？哪里合適？一系列問題不僅困擾著眾多對(duì)國(guó)家公園名字的期盼者，而且同樣成為行業(yè)管理者和業(yè)界專家討論的重要內(nèi)容。

“風(fēng)景名勝區(qū)是建園，而國(guó)家公園是保護(hù)現(xiàn)有的或適當(dāng)?shù)睦??！敝袊?guó)科學(xué)院院士唐守正在“國(guó)家公園建設(shè)研討會(huì)”上強(qiáng)調(diào)，這二者的差別就在于設(shè)立的主要目的是觀賞還是保護(hù)?！皣?guó)家公園不同于風(fēng)景名勝區(qū)，也不是民眾一般理解的公園，它是以不損害環(huán)境與自然資源為前提，向公眾開放的，包括科研、教育、游憩等，雖可以在里面修建一些公共設(shè)施，但卻不得開采或占有?！碧剖卣Q，國(guó)家公園的建設(shè)不能“造園”，其與有關(guān)部門所說(shuō)的“公園建設(shè)”完全不同。

作為國(guó)家自然保護(hù)體系中的一個(gè)組成部分， 在國(guó)外，國(guó)家公園已有140余年的發(fā)展史，但引入我國(guó)時(shí)間尚短，還是個(gè)新鮮事。國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)陳鳳學(xué)說(shuō)，“由于概念混淆，一些人甚至有的部門管理者把國(guó)家公園當(dāng)成一般公園、旅游景區(qū)，忽視它的自然保護(hù)本質(zhì)屬性和國(guó)家管理職能?！标慀P學(xué)表示，當(dāng)前有的部門和省區(qū)雖然也在積極研究國(guó)家公園建設(shè)方面的方案，但多數(shù)是從局部的利益出發(fā)，主要是為了借機(jī)開發(fā)利用，大力發(fā)展旅游業(yè)，這將對(duì)我國(guó)僅存不多的自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅。

對(duì)此，唐守正建議，我國(guó)應(yīng)成立國(guó)家公園研究團(tuán)隊(duì)，加強(qiáng)與學(xué)術(shù)界交流。同時(shí)，也要關(guān)注社會(huì)輿論，尤其是要吸引公眾的關(guān)心與參與，這是解決保護(hù)和利用關(guān)系的必要條件。

林業(yè)部門是我國(guó)自然生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)建設(shè)和保護(hù)的主體，在開展國(guó)家公園體制建設(shè)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)保護(hù)區(qū)面積已占我國(guó)陸域國(guó)土面積的17%，大多數(shù)保護(hù)區(qū)類似國(guó)家公園性質(zhì)。

“應(yīng)以林業(yè)自然保護(hù)區(qū)和森林公園、濕地公園等為主體建立，這類自然保護(hù)區(qū)是符合改建國(guó)家公園條件和要求的。”國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司司長(zhǎng)張希武解釋說(shuō)，建國(guó)家公園勢(shì)必依托典型的森林、濕地、荒漠和野生動(dòng)植物棲息地而建。而林業(yè)部門管理著45.6億畝林地、8億畝濕地、8.3億畝沙地，這些地域已形成了一個(gè)比較完善的全國(guó)自然保護(hù)體系，基本涵蓋我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)和珍稀野生動(dòng)植物的主要分布地，是建立國(guó)家公園體制的最有利條件和最有力支撐。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)林業(yè)系統(tǒng)現(xiàn)已建立自然保護(hù)區(qū)2163處（經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)325處），總面積為1.25億公頃，占全國(guó)各種類型自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的81%、面積的84%；建立森林公園2855處（國(guó)家級(jí)森林公園764處）、濕地公園697處（國(guó)家級(jí)濕地公園429處）、沙漠公園10處。

“一定要避免用建設(shè)國(guó)家公園的名義來(lái)改組現(xiàn)行的濕地公園、生態(tài)公園等系統(tǒng)，國(guó)家公園是個(gè)體系，并不是要將所有公園都納入其中。” 陳鳳學(xué)強(qiáng)調(diào)，建設(shè)和管理必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，禁止與保護(hù)目標(biāo)相抵觸的一切開發(fā)利用方式。在其適當(dāng)區(qū)域內(nèi)，充分發(fā)揮其生態(tài)教育、生態(tài)旅游、科學(xué)研究等公共服務(wù)功能。

據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，住建部也組織開展了國(guó)家公園體制建設(shè)相關(guān)研究，對(duì)美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、日本、韓國(guó)、南非等國(guó)家的國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)，梳理分析了國(guó)內(nèi)自然保護(hù)地體系的法律依據(jù)、功能定位和工作實(shí)踐，研究認(rèn)為依托國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建立國(guó)家公園體制，制度優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)、實(shí)踐基礎(chǔ)更好。

世界遺產(chǎn)與風(fēng)景名勝區(qū)管理處介紹，下一步，住建部還將按照改革要求和任務(wù)分工，會(huì)同國(guó)家發(fā)改委進(jìn)一步深化制度、標(biāo)準(zhǔn)等方面的研究，服務(wù)和支撐中央關(guān)于國(guó)家公園體制建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和改革舉措的組織實(shí)施。截至目前，國(guó)務(wù)院已設(shè)立國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)225處。

新中國(guó)成立60多年來(lái)，已經(jīng)大致形成了九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系，其總面積占國(guó)土面積的近20%。在十八屆三中全會(huì)作出“建立國(guó)家公園體制”的決定之前，這些自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散在相關(guān)各部門和各地方政府。“國(guó)家公園體制”的建立，或?qū)⑷嫔罨母锲涔芾矸绞健?/p>

在國(guó)務(wù)院職能部門層面，由于此前中國(guó)的自然和文化遺產(chǎn)地的保護(hù)工作分散在相關(guān)部門，各部門也在職責(zé)范圍內(nèi)做了許多體制建設(shè)的工作，因此都希望能夠參與到改革當(dāng)中。

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心蘇楊的研究，我國(guó)目前的自然和文化遺產(chǎn)地體系可以劃分為9種類型：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園、文物保護(hù)單位、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)、A級(jí)旅游景區(qū)。

這樣分類依據(jù)三方面的標(biāo)準(zhǔn)：其一，遺產(chǎn)與地域固有的自然或文化特征緊密結(jié)合；其二，評(píng)價(jià)和管理體系獨(dú)立完備（包括設(shè)置和分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法和管理部門等），且此類中的大多數(shù)遺產(chǎn)已被納入管理體系，即由獨(dú)立的專職機(jī)構(gòu)按照條例或部門管理辦法進(jìn)行日常管理；其三，遺產(chǎn)的價(jià)值及其保護(hù)利用要求具有本體系的特殊性。

這些遺產(chǎn)地目前由十余個(gè)分管部門管理。自然保護(hù)區(qū)目前是綜合管理與分部門管理相結(jié)合。環(huán)保部負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護(hù)區(qū)。其中，國(guó)家林業(yè)局管理的自然保護(hù)區(qū)占大多數(shù)。

風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家城市濕地公園由住建部管理；國(guó)家森林公園和國(guó)家濕地公園由國(guó)家林業(yè)局管理；文物保護(hù)單位由國(guó)家文物局管理；國(guó)家地質(zhì)公園由國(guó)土資源部管理；水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理；A級(jí)旅游景區(qū)由國(guó)家旅游局管理。

其中，與國(guó)家公園建設(shè)關(guān)系最密切的有三個(gè)部門：國(guó)家林業(yè)局、住建部、環(huán)保部。因?yàn)樵诒姸囝愋偷淖匀缓臀幕z產(chǎn)地當(dāng)中，建立最早，并且依法而設(shè)的體系只有三類：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)單位，其他都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下，于近些年設(shè)立的。基于目前的管理格局，要建立國(guó)家公園體制，部門博弈在所難免。

在蘇楊看來(lái)，既然十八屆三中全會(huì)的《決定》將“建立國(guó)家公園體制”作為實(shí)事之一，那就不是在地方層面或是部委層面運(yùn)作，而必須是國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。

清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳指出：“保護(hù)與利用的平衡，是一個(gè)整體的平衡，大范圍內(nèi)的平衡。不是一個(gè)地方既保護(hù)也利用，有可能是這個(gè)地方保護(hù)、那個(gè)地方利用。它涉及到地域公平的問題，涉及到保護(hù)地老百姓的利益，只有國(guó)家可以協(xié)調(diào)這個(gè)事。當(dāng)然，國(guó)家公園和保護(hù)地的首要目標(biāo)是保護(hù)，這一點(diǎn)毋庸置疑?！?/p>

根據(jù)楊銳的研究，世界國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在思想認(rèn)識(shí)和技術(shù)方法上。

在思想認(rèn)識(shí)方面，由過去主要保護(hù)視覺美學(xué)價(jià)值，深入到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。由過去排斥人類的絕對(duì)保護(hù)走向相對(duì)保護(hù)，從消極保護(hù)走向積極保護(hù)。在保護(hù)的格局上，由過去散點(diǎn)狀的保護(hù)，變?yōu)榻⒈Ｗo(hù)網(wǎng)絡(luò)。

在技術(shù)方法方面，對(duì)一定環(huán)境下可以接受的改變極限、什么樣的保護(hù)地適合什么樣的旅游活動(dòng)等問題，都有一定的研究進(jìn)展。

從各國(guó)建立的國(guó)家公園體制來(lái)看，由于國(guó)情不同，體制也不盡相同。但是，作為一項(xiàng)國(guó)際性運(yùn)動(dòng)，它們又有許多共通之處。其中很重要的一點(diǎn)，就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同。

這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系；中央政府與地方政府之間的關(guān)系；國(guó)家公園用地與周邊土地之間的關(guān)系；不同政府部門之間的關(guān)系；立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體之間的關(guān)系；管理者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系；國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與民間保護(hù)團(tuán)體之間的關(guān)系。

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心進(jìn)行的研究指出，總體來(lái)說(shuō)，目前全球國(guó)家公園管理體制分為三大類型，即北美、歐洲和亞洲型的國(guó)家公園。

美國(guó)的國(guó)家公園體系是現(xiàn)今世界上最系統(tǒng)、完善的體系之一，也是世界自然保護(hù)聯(lián)盟管理類別體系中最重要的成員，其規(guī)范的管理體制對(duì)北美、南美及大洋洲影響較大，一直被學(xué)術(shù)界和業(yè)界所推崇，作為理想模式來(lái)研究。

而歐洲由于人口稠密，工業(yè)發(fā)展較早，環(huán)境和自然資源經(jīng)受過數(shù)百年的開發(fā)利用，因此動(dòng)植物種類較少，自然景觀也較差，其國(guó)家公園管理體制有其自身的特點(diǎn)。

由于非洲曾作為歐洲列強(qiáng)的殖民地，歐洲的國(guó)家公園管理體制對(duì)非洲的國(guó)家公園影響較大。

亞洲國(guó)家多，國(guó)情也各不相同，保護(hù)地管理體制也多在學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)國(guó)情建設(shè)了各具特色的國(guó)家公園管理體制。

“國(guó)家公園體制建立，有兩大基石：全民利益優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先?！睏钿J說(shuō)。他負(fù)責(zé)過很多保護(hù)地的總體規(guī)劃，他給自己定了個(gè)規(guī)矩——“不提開發(fā)，慎提發(fā)展，恰當(dāng)提利用，最好提欣賞?！?/p>

就我國(guó)建立國(guó)家公園體制的思路，專家們建議：首先，我國(guó)國(guó)家公園體制應(yīng)由中央政府統(tǒng)一建設(shè)管理或委托省級(jí)人民政府管理，避免對(duì)現(xiàn)有保護(hù)體系和已經(jīng)取得的保護(hù)成果造成破壞，并要堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、有效保護(hù)、有限利用”的原則，按主體功能區(qū)定位建立國(guó)家公園體制。其次，要先建立比較完善的法律體系和管理制度，加強(qiáng)立法并實(shí)施“一園一法”，確保國(guó)家公園建立和發(fā)展有序運(yùn)作與管理。再次，要從保護(hù)重要的、典型自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，對(duì)國(guó)家公園體系實(shí)行嚴(yán)格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督檢查機(jī)制，科學(xué)地制定國(guó)家公園發(fā)展技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和規(guī)范。

國(guó)家公園之爭(zhēng)

盡管國(guó)家有關(guān)部門還在緊鑼密鼓地研究國(guó)家公園建設(shè)的眾多問題，但很多地方政府已經(jīng)躍躍欲試希望把國(guó)家公園這塊牌子請(qǐng)回自己家，而且這種國(guó)家公園之爭(zhēng)似乎越來(lái)越激烈。到底國(guó)家公園是生態(tài)琴鍵上躍動(dòng)的音符還是經(jīng)濟(jì)圖表中向上的箭頭，這一點(diǎn)還有待觀察。

據(jù)相關(guān)媒體報(bào)道，今年年初，湖北省提出支持神農(nóng)架等地創(chuàng)建國(guó)家公園；湖南省張家界國(guó)家森林公園提出要建設(shè)一流國(guó)家公園；西藏也稱將于今年開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，爭(zhēng)取逐步將珠峰、雅魯藏布大峽谷、納木錯(cuò)、瑪旁雍措納入國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)范圍。

地方熱情升溫的背后，不乏部門競(jìng)爭(zhēng)色彩。今年年初，湖北省林業(yè)廳向國(guó)家林業(yè)局遞交申請(qǐng)，請(qǐng)求將湖北列為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。西藏提出建設(shè)國(guó)家公園試點(diǎn)的消息，則來(lái)源于西藏自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳。今年3月，浙江省的仙居、開化兩縣被環(huán)保部列入國(guó)家公園試點(diǎn)，成為全國(guó)首批兩個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)縣。

這樣的競(jìng)爭(zhēng)早已開始。2006年，云南省迪慶藏族自治州就建立了中國(guó)大陸第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)——香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。2008年9月，黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得環(huán)保部和國(guó)家旅游局的批復(fù)開建，這被認(rèn)為是我國(guó)首個(gè)獲得國(guó)家級(jí)政府部門批準(zhǔn)核定建設(shè)的國(guó)家公園。2012年，貴州稱將投資3萬(wàn)億元，打造“國(guó)家公園省”，這個(gè)計(jì)劃依據(jù)的是2012年編制完成的《貴州省生態(tài)文化旅游發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃由貴州省政府、國(guó)家旅游局、世界旅游組織聯(lián)合編制。

“國(guó)家公園體制建設(shè)在我國(guó)是剛起步，現(xiàn)在相關(guān)部門都在動(dòng)，但也在研究探討階段，還沒有形成基本思路?！?國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)陳鳳學(xué)認(rèn)為，在這個(gè)方面，經(jīng)過8年不懈努力的“云南國(guó)家公園模式”，值得其他省市借鑒。

2006年，我國(guó)大陸的第一個(gè)國(guó)家公園，普達(dá)措國(guó)家公園在云南迪慶藏族自治州建立。2008年6月，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。

“經(jīng)過探索和實(shí)踐檢驗(yàn)，云南初步建立起了以林業(yè)部門為主導(dǎo)、社會(huì)各界共同參與的國(guó)家公園管理體制，制定了一套與國(guó)際先進(jìn)理念接軌的國(guó)家公園政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，國(guó)家公園的保護(hù)、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展五大功能正在逐步得到體現(xiàn)。”云南省林業(yè)廳廳長(zhǎng)侯新華說(shuō)，現(xiàn)已形成較為成熟的“云南國(guó)家公園模式”，為我國(guó)保護(hù)區(qū)體制改革探索了有益經(jīng)驗(yàn)。

截至2013年底，云南省已建立了迪慶普達(dá)措和梅里雪山、麗江老君山、西雙版納熱帶雨林、普洱太陽(yáng)河、保山高黎貢山、臨滄南滾河、紅河大圍山等8個(gè)國(guó)家公園，其中麗江老君山和普達(dá)措這2個(gè)國(guó)家公園還實(shí)現(xiàn)了“一園一法，依法管理”。

據(jù)介紹，到2013年底，云南各國(guó)家公園建設(shè)共計(jì)投入14.02億元。各國(guó)家公園共接待游客2165萬(wàn)多人次，門票收入超過22.35億元。2008年至今，在依法劃定的國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)，云南用不到5%的面積開展生態(tài)旅游，促進(jìn)了對(duì)95%區(qū)域的全面保護(hù)。

監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，6年來(lái)，國(guó)家公園內(nèi)地表水環(huán)境質(zhì)量均保持在I類水質(zhì)，環(huán)境空氣質(zhì)量保持在一級(jí)。經(jīng)評(píng)估，8個(gè)國(guó)家公園森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值高達(dá)每年797.3億元。與開展建設(shè)試點(diǎn)前相比，國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)狀況有了明顯改善。同時(shí)，還為周邊社區(qū)群眾提供巡護(hù)、環(huán)境維護(hù)、導(dǎo)覽等工作崗位1169個(gè)，678戶社區(qū)群眾參與了國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不再以打獵、砍樹、撿菌子或毀林開荒為生，促進(jìn)了自然保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，使國(guó)家公園實(shí)現(xiàn)了資源利用方式從消耗實(shí)體資源變?yōu)槔觅Y源的生態(tài)功能和景觀價(jià)值。按照規(guī)劃，2020年前，云南將建成12個(gè)國(guó)家公園。

侯新華認(rèn)為，開展國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)，不僅使云南初步建立了以自然保護(hù)區(qū)為依托的國(guó)家公園體制、填補(bǔ)了我國(guó)大陸地區(qū)保護(hù)地體系空白，還全面提升了生態(tài)保護(hù)、科研教育、旅游觀光和社區(qū)發(fā)展功能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

蘇楊認(rèn)為，中國(guó)建立國(guó)家公園體制，其意義遠(yuǎn)不限于生態(tài)文明建設(shè)，它也是文化建設(shè)的重要內(nèi)容。蘇楊說(shuō)，“很多地方政府恐怕根本就不明白什么是國(guó)家公園，他們的注意力主要放在爭(zhēng)牌子上。”因?yàn)槎嘁粔K響亮的牌子，就意味著更多的旅游收入和更高的GDP增長(zhǎng)。

此前被稱為“國(guó)家公園”的項(xiàng)目，確實(shí)給地方帶來(lái)了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。黑龍江湯旺河國(guó)家公園獲得批復(fù)的當(dāng)年，僅門票收入便達(dá)到180萬(wàn)元，是此前一年門票收入的3倍。2009年，公園所在地黑龍江省伊春市湯旺河區(qū)的區(qū)長(zhǎng)劉學(xué)進(jìn)向媒體估計(jì)，湯旺河區(qū)當(dāng)年的旅游收益可以達(dá)到6000萬(wàn)元。

“沒想到現(xiàn)在中國(guó)與保護(hù)地相關(guān)的旅游發(fā)展這么快！這么猛！”有關(guān)專家說(shuō)，“現(xiàn)在不能隨便提保護(hù)地旅游，因?yàn)椴恢缆糜芜@把火，會(huì)把保護(hù)地?zé)绞裁闯潭??！?/p>

國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)趙樹叢指出，建立國(guó)家公園的出發(fā)點(diǎn)是加強(qiáng)自然資源保護(hù)。國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)的資源一般都是具有國(guó)家或國(guó)際意義的景觀、生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性資源。這些自然資源是經(jīng)過成百上千年的滄桑變遷形成的，是中華民族的寶貴財(cái)富，一旦遭到破壞無(wú)法恢復(fù)。因此，國(guó)家公園建設(shè)應(yīng)始終堅(jiān)持把生態(tài)保護(hù)放在第一位，只有在自然資源得到有效保護(hù)的前提下，才能適度開發(fā)利用，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

國(guó)家公園的核心內(nèi)涵是自然性、國(guó)有性和公益性。當(dāng)前，我國(guó)適宜建立國(guó)家公園的地區(qū)主要分布在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的山區(qū)林區(qū)，當(dāng)?shù)卣腿嗣袢罕姲l(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望比較強(qiáng)烈。如果國(guó)家公園內(nèi)的自然資源為當(dāng)?shù)卣蛘呷罕娝?，在?jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，極有可能造成自然資源過度開發(fā)，不符合建立國(guó)家公園的目的。為此，國(guó)家公園建設(shè)管理應(yīng)以中央或省級(jí)政府為主，園內(nèi)自然資源歸中央或省級(jí)政府所有，做到誰(shuí)所有誰(shuí)負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

為確保國(guó)家公園建設(shè)和管理規(guī)范有序推進(jìn)，有效保護(hù)園內(nèi)自然資源，在當(dāng)前國(guó)家沒有出臺(tái)專門的國(guó)家公園法律的情況下，每個(gè)國(guó)家公園應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法或條例，實(shí)現(xiàn)依法管理。待條件成熟后，可通過出國(guó)家層面的法律法規(guī)，形成完整統(tǒng)一的法律制度。

為確保國(guó)家公園合理布局，從建立開始就應(yīng)科學(xué)規(guī)劃。國(guó)家公園的設(shè)立要符合國(guó)家主體功能區(qū)定位，主要設(shè)立在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)。要積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和通行規(guī)則，按照世界自然資源保護(hù)聯(lián)盟確定的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且是具有優(yōu)美景觀并需要保護(hù)的特殊生態(tài)或特殊地形。

國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)還處于摸索起步階段，需要試點(diǎn)成功、條件成熟后才能全面推開，絕不能一哄而起，搞成簡(jiǎn)單的掛牌子工程，更不能把建國(guó)家公園等同于搞旅游開發(fā)。

走進(jìn)國(guó)家公園

1956年，國(guó)務(wù)院責(zé)成原林業(yè)部會(huì)同中國(guó)科學(xué)院等單位研究建立自然保護(hù)區(qū)問題，由此開啟了我國(guó)建立保護(hù)區(qū)的篇章。經(jīng)過近60年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)基本形成了以自然保護(hù)區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護(hù)區(qū)體系。目前，全國(guó)已建立自然保護(hù)區(qū)2669處，面積占國(guó)土陸地面積的15%，有效保護(hù)了我國(guó)最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)有三大類九個(gè)類別，又分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)不同級(jí)別，除了核心區(qū)和緩沖區(qū)嚴(yán)格保護(hù)以外，實(shí)驗(yàn)區(qū)允許開展生態(tài)旅游。除自然保護(hù)區(qū)以外，我國(guó)還有森林公園、濕地公園，以及風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，共同組成了我國(guó)保護(hù)區(qū)體系。

很多專家認(rèn)為，我國(guó)人多地少，已經(jīng)很少有大面積的原生生態(tài)系統(tǒng)來(lái)另行劃建國(guó)家公園，現(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)國(guó)家公園應(yīng)主要在現(xiàn)有保護(hù)區(qū)中整合建立。通過整合建立國(guó)家公園，還可以解決各類保護(hù)區(qū)交叉重疊的問題，把碎片化、孤島化的自然生態(tài)系統(tǒng)完整起來(lái)，構(gòu)建科學(xué)的保護(hù)區(qū)體系。而現(xiàn)實(shí)已經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)也都是由相應(yīng)的自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家森林公園、國(guó)家濕地公園演化而來(lái)。

黑龍江伊春市湯旺河國(guó)家公園是2008年10月環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局聯(lián)合批準(zhǔn)成立的我國(guó)首批國(guó)家公園。記者在2010年和2013年兩赴伊春，實(shí)地探訪這塊素有“紅松故鄉(xiāng)”美譽(yù)的原始森林區(qū)。

環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局劃定的湯旺河國(guó)家公園范圍，幾乎涵蓋了整個(gè)伊春市湯旺河區(qū)。湯旺河山巒綿延起伏，山高樹密，有紅松、落葉松、云冷杉等珍貴樹種。明清時(shí)期，這里即為鄂倫春等少數(shù)民族生息游獵之地。“我們這里的植被覆蓋率99.8%以上，每立方厘米空氣含負(fù)氧離子5萬(wàn)個(gè)左右，是天然的氧吧?！眹?guó)家公園工作人員自豪地說(shuō)。

在湯旺河國(guó)家公園的大門外懸掛著國(guó)家森林公園、4A級(jí)旅游景區(qū)和國(guó)家公園的牌子。走進(jìn)湯旺河就走進(jìn)了一個(gè)原始次生林的世界，紅松和白樺是這里的主人。導(dǎo)游告訴記者這里可以說(shuō)是地球基因庫(kù)，一是生物的多樣性豐富；二是森林覆蓋率高；三是地質(zhì)地貌很特殊，有原始森林，又有上億年形成的石林。這些原始的狀態(tài)都保存下來(lái)了，可以作為一個(gè)教育考察的科學(xué)基地，不完全是供游人游玩。

湯旺河國(guó)家公園另外的兩個(gè)景區(qū)——風(fēng)災(zāi)遺址和火燒基地，是大自然的活標(biāo)本。在風(fēng)災(zāi)遺址，記者看到一個(gè)慘烈的現(xiàn)場(chǎng)。這里原本是一片珍貴的湯旺河紅松母樹林區(qū)，2008年8月5日，一場(chǎng)大風(fēng)把這里所有的紅松都攔腰截?cái)嗔?，無(wú)一幸免，其中最粗的一棵紅松有好幾百年的歷史。紅松是東北珍貴的樹種，很難通過人工種植存活，這片母樹林的消亡，損失重大。湯旺河人把這里叫做風(fēng)災(zāi)遺跡，并整修了步道，讓人們可以在行走中完整地看到當(dāng)時(shí)大風(fēng)過后的慘狀。 “我們把這個(gè)現(xiàn)場(chǎng)圍了起來(lái)，不去動(dòng)它，把它的原始狀態(tài)保留下來(lái)。讓大家知道，森林被人為過度砍伐破壞后，形成孤島效應(yīng)，是沒辦法和自然抗衡的?！币链菏形穆?lián)主席老馬說(shuō)。

這樣的警示對(duì)每一個(gè)人都有意義。它告訴我們只有大家都行動(dòng)起來(lái)保護(hù)生態(tài)，我們才能擁有一個(gè)真正意義上的美好環(huán)境。

從2008年到現(xiàn)在，湯旺河國(guó)家公園已經(jīng)走過了5個(gè)年頭。但由于我國(guó)尚沒有關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)的國(guó)家投入或地方政府投入政策，基本都是伊春市湯旺河區(qū)政府在投入，顯得相對(duì)較少。

1965年美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《特許經(jīng)營(yíng)法》，要求在國(guó)家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施向社會(huì)公開招標(biāo)，經(jīng)濟(jì)上與國(guó)家公園無(wú)關(guān)。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非盈利機(jī)構(gòu)，專注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，日常開支由聯(lián)邦政府撥款解決。

有關(guān)專家認(rèn)為，設(shè)立國(guó)家公園體制，要處理好中央和地方的關(guān)系。具有國(guó)家意義的國(guó)家公園由中央政府負(fù)責(zé)，由中央財(cái)政負(fù)責(zé)支出，其他由省級(jí)政府對(duì)地區(qū)性珍貴自然資源的保護(hù)和利用負(fù)責(zé)。建立以國(guó)家級(jí)公園為主體，省級(jí)公園為補(bǔ)充的國(guó)家公園體系，充分發(fā)揮中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任。

今年3月7日剛剛被批準(zhǔn)成為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)縣的浙江省開化縣，位于錢塘江源頭，是全國(guó)9個(gè)生態(tài)良好地區(qū)之一，被國(guó)家環(huán)保部確定為“華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障”。開化是全國(guó)17個(gè)具有全球意義生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵地區(qū)之一，境內(nèi)生物豐度指數(shù)、植被覆蓋指數(shù)均列全國(guó)前10名，動(dòng)植物資源極其豐富，其中，珍稀瀕危國(guó)家保護(hù)植物26種，國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物34種，是我國(guó)東部名副其實(shí)的一個(gè)生物基因庫(kù)。

據(jù)介紹，開化素有“九山半水半分田”之稱。山林總面積280多萬(wàn)畝，森林覆蓋率高達(dá)80.4%，位居全國(guó)前列。開化空氣質(zhì)量常年以優(yōu)為主，被譽(yù)為“空氣維生素”的負(fù)氧離子含量高，古田山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)常年平均4500個(gè)，瀑布群下最高14.5萬(wàn)個(gè)，是全球負(fù)氧離子濃度最高的五個(gè)地區(qū)之一。

開化縣委書記鮑秀英對(duì)記者說(shuō)，開化建設(shè)國(guó)家東部公園，不是簡(jiǎn)單地把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，也不是純粹將生態(tài)資源包裝成旅游資源，而是要強(qiáng)化尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，按照生態(tài)文明制度要求，通過科學(xué)合理、有序有度的開發(fā)建設(shè)，提供更多更好的休閑、度假、養(yǎng)生、慢行等生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與科學(xué)有序發(fā)展“雙贏”，把地處中國(guó)東部、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的開化全縣域作為一個(gè)大公園來(lái)建設(shè)，以公園的理念規(guī)劃、建設(shè)、管理城鄉(xiāng)，變“在城市里建公園”為“在公園里建城鄉(xiāng)”，建成一個(gè)生產(chǎn)生活生態(tài)融合、宜居宜業(yè)宜游宜養(yǎng)的高品質(zhì)、復(fù)合型國(guó)家公園。

據(jù)了解，浙江省已經(jīng)決定不再對(duì)開化縣考核GDP指標(biāo)。這對(duì)于要大力建設(shè)國(guó)家東部公園的開化縣來(lái)說(shuō)是一件具有劃時(shí)代意義的事件。因?yàn)橹挥腥DP化，才有可能讓開化的干部群眾真正全身心地投入到國(guó)家公園的建設(shè)中去。

目前，中國(guó)已經(jīng)有自然保護(hù)區(qū)條例和風(fēng)景名勝區(qū)條例，但始終沒有相關(guān)的正式立法。對(duì)于連《條例》都還沒有的國(guó)家公園建設(shè)，立法之路則更為漫長(zhǎng)。但從國(guó)際來(lái)看，國(guó)家公園必須立法，以法律的形式保障其建設(shè)和發(fā)展。也許，到了國(guó)家公園立法時(shí)，我們的國(guó)家公園制度就相對(duì)完善了，而國(guó)家公園的名字也早就被大眾所接受認(rèn)同。

不過，我們還是要腳踏實(shí)地一步一個(gè)腳印地先從頂層設(shè)計(jì)開始，讓國(guó)家公園建設(shè)從起步就在正確的軌道上前行。而國(guó)家公園的生態(tài)之美、文化之美將為當(dāng)?shù)厝嗣窈蛥⒂^考察者們提供心靈和現(xiàn)實(shí)的雙重享受。