龔和平

長期以來，水利水電工程的征地補償安置執(zhí)行和其他建設項目不同的政策，國家發(fā)布了特殊法規(guī)、行業(yè)采取了特殊工作程序和工作方法，并建立了相對獨立的機構體系。為了更全面地研究水利水電工程征地補償政策的特殊性，從征收和補償基本理論、水電水利工程征地移民特征等方面進行分析，揭示水利水電工程征地補償安置基本思路，解釋水電水利工程征地移民工作的特殊本質(zhì)。

征收（征用）和補償基本理論

征收、征用是政府因特定公用目的或公共利益需要的產(chǎn)品通過市場機制無法實現(xiàn)，舍強制而無他途必須采取的一種權力，是政府擁有的超越市場自由財產(chǎn)交易的特別權力。

土地征收是國家基于公共利益的目的，按照法定程序強制性將農(nóng)民集體所有的土地轉為國有且給予合理補償，農(nóng)民集體的土地所有權因此而滅失的制度。而土地征用是指國家基于公共利益的目的，按照法定程序在一定期限內(nèi)強制性取得土地使用權且給予合理的補償，待使用完畢后，仍將土地歸還所有人或使用人的制度。

補償是指國家行政主體及其工作人員基于社會公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公權力的行為致使特定的公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損失，或者特定的公民、法人和其他組織為社會公益、協(xié)助公務而使自身權益受到特別損失的，依公平和保護人權原則，對遭此損失的相對人給予填補、回復的一種行政救濟行為。

水利水電工程建設征地移民安置補償，包括了征收、征用土地補償，征收房屋補償，征收地面附著物補償，征收設施設備補償。國務院以第471號令頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，作為水利水電工程建設征地補償和移民安置的法律依據(jù)。

盡管征收、征用并給予補償均是法治國家普遍擁有的超越市場自由財產(chǎn)交易的特別權力，但由于我國特殊的國體，征收征用及補償有自身的特點。

一是確定補償標準用公權，補償標準用法律、法規(guī)或者規(guī)章進行規(guī)定。將補償標準通過公權確定，是我國征收（征用）和補償?shù)囊粋€鮮明特點。

二是征收的最終決定權或者裁決權在政府。政府既是征收的發(fā)動主體，也是決定征收的最終決策主體。

三是對“公共利益”認定寬泛，“公共利益”難以成為“征收”的前置條件。

四是征地補償標準依據(jù)馬克思主義理論，按照被征收土地的原用途補償。

征地移民的主要特點

水力發(fā)電是運用水的勢能和動能轉換成電能來發(fā)電的方式。為了形成水的勢能，一般在河流上修筑擋水建筑物，也就是大壩。抬高壩上游的水位，在上游形成水庫，使大壩上下游形成水位差，即水頭，利用水頭發(fā)電。一般來講，大壩越高、淹沒面積越大，庫容越大。因此，水庫淹沒帶來的征地、移民，也是水利水電工程的重要內(nèi)容。

水利水電工程征地移民有以下主要特點：

一是淹沒集中連片，面積大。以三峽工程為例，三峽水電站正常蓄水位175米時水庫面積為1084平方公里，淹沒2座城市、11座縣城、27個建制鎮(zhèn)、89個場鎮(zhèn)。

二是淹沒耕地面積大，遷移人口多。三峽水電站水庫淹沒耕地42萬畝，移民125萬人；四川瀑布溝水電站水庫淹沒耕地5萬畝，移民10萬人；浙江灘坑水電站水庫淹沒耕地2萬畝，移民5萬人。

三是淹沒對象多，涉及城市、集鎮(zhèn)及其他大型基礎設施。以瀑布溝水電站為例，該水庫淹沒漢源縣城1座，集鎮(zhèn)12個，淹沒二級公路80公里、四級公路40公里；35千伏電力線路85公里、10千伏電力線路365公里和122個工礦企業(yè)。浙江灘坑水電站淹沒集鎮(zhèn)7座，淹沒公路150公里、電信線路600公里等。

四是影響深遠。由于水庫淹沒面積大、移民人口多，就近后靠環(huán)境容量不足，移民需要外遷、遠遷，移民原有的社區(qū)被解散，社會結構解體，社會關系打破，生產(chǎn)生活習慣也需要調(diào)整。移民面臨諸多新的挑戰(zhàn)，部分移民產(chǎn)生次生貧困。而且，由于水庫淹沒破壞了原有經(jīng)過長期發(fā)展形成的城市集鎮(zhèn)體系以及基礎設施，這些體系必須重新規(guī)劃、建立和逐漸相互適應，這需要一定的時間。

五是一次征收，分年用地，用地時間跨度長。水利水電工程從籌建，到建成發(fā)電，少則三五年，多則十余年甚至更長。金沙江下游的向家壩、溪洛渡兩電站，于2004年前后籌建，2012年、2013年分別蓄水，建設時間將超過10年。

現(xiàn)行水電征地移民政策體系

針對水利水電工程征地移民的復雜性、艱巨性和獨特性，為做好水利水電工程移民安置工作，經(jīng)全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議原則批準，1982年5月14日國務院公布并施行的《國家建設征用土地條例》就規(guī)定，“大中型水利水電工程建設的移民安置辦法，由國家水利電力部門會同國家土地管理機關參照本條例另行制定”。

1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過自1987年1月1日起施行的第一部《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“大中型水利水電工程建設征用土地的補償費標準和移民安置辦法，由國務院另行規(guī)定”，這一法律規(guī)定一直沿用至今。

1991年，國務院以第74號令公布了第一部《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，2006年進一步修訂并以第471號令重新公布了移民條例。

在土地管理法基礎上，我國水利水電工程建設征地移民政策經(jīng)歷了探索、建立、修改和完善，到現(xiàn)在逐步形成了符合我國國情實際的水利水電工程建設征地補償和移民安置政策體系。這些與移民安置有關的政策體系，既有移民行政管理方面的法規(guī)，也有技術標準和規(guī)范，移民政策涵蓋了前期工作、實施管理和后期扶持等各個方面。

征地補償政策的特點

水電和水利工程的征地補償安置基本思路是將移民安置分為三部分來研究，一是生產(chǎn)安置，二是搬遷安置，三是城市集鎮(zhèn)、專業(yè)項目等基礎設施、企業(yè)等遷復改建。生產(chǎn)安置的方式主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置，二、三產(chǎn)業(yè)安置，自謀職業(yè)安置（一次性貨幣安置），養(yǎng)老保障安置（養(yǎng)老保險，集中供養(yǎng)），逐年貨幣補償安置，逐年貨幣補償加少量土地安置等。

我國水利水電工程征地補償?shù)幕局笇枷胧牵簩嵭虚_發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。

在我國，建設征地移民安置補償費用構成與建設工程項目的費用構成有區(qū)別，建設征地移民安置補償費用由補償補助費用、工程建設費用、獨立費用、預備費等4部分構成。一般來說，我國水利水電工程建設征地移民安置征地補償費有以下幾個新特點。

（1）征收土地的補償補助費用標準是按規(guī)定計算的，由國家統(tǒng)一定價。

（2）線上財產(chǎn)的補償。移民遠遷后，其在建設征地紅線范圍之外本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織地域之內(nèi)的房屋、附屬建筑物、零星樹木等私人財產(chǎn)應當給予補償。

（3）困難戶建房補助。貧困移民獲得的補償費用不足以修建基本用房的，給予適當補助，補足缺額。

（4）移民建房期補助費，是對移民建房期間需要發(fā)生的臨時性補助。

（5）農(nóng)村移民居民點、遷建城市集鎮(zhèn)的基礎設施的補償費用，按照新址遷建規(guī)劃設計的基礎設施費用計列。

（6）被征收、征用土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標準或者恢復原功能的原則補償。

（7）不需要或者難以復建的對象，可予合理計算補償費；對技術落后、浪費資源、產(chǎn)品質(zhì)量低劣、污染嚴重、不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，適當補償后依法關閉。報廢的對象，不予補償。

（8）水利水電工程征地補償標準并不是越高，移民就可以得到更好的安置。

（9）遺留問題處理。對于電站征地移民遺留問題，經(jīng)國家投資主管部門同意，一般由地方政府會同項目法人申請遺留問題處理，并拿出資金專項規(guī)劃處理。

移民生產(chǎn)安置政策分析

水利水電工程農(nóng)村移民安置人口指因水利水電工程建設征地需恢復生產(chǎn)或居住條件的農(nóng)村人口，分為生產(chǎn)安置人口和搬遷安置人口兩類。生產(chǎn)安置人口，一般指土地（耕地）被征收而完全喪失了生產(chǎn)資料的人口，大多按人均耕地除以被征收耕地面積計算。

對于生產(chǎn)安置人口，需要擬定移民安置區(qū)，并進行移民環(huán)境容量調(diào)查研究、論證分析。移民環(huán)境容量分析是制定農(nóng)村移民安置方案的依據(jù)，采取定性和定量相結合、由近及遠的方法進行分析。

移民生產(chǎn)安置具有以下特點：

（1）移民生產(chǎn)安置，只針對農(nóng)村移民中土地被征收的移民。地方政府根據(jù)移民區(qū)社會經(jīng)濟特點篩選出供移民選擇的移民生產(chǎn)安置方式，作為主體設計單位開展移民生產(chǎn)安置規(guī)劃設計的基本依據(jù)。

（2）必須由主體設計單位進行環(huán)境容量調(diào)查和分析。

（3）采用有土從農(nóng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式的，一個項目按一個標準（人均耕地）配置土地，或者規(guī)定一個低限值，按安置區(qū)人均耕地水平配置。

（4）移民生產(chǎn)安置規(guī)劃由主體設計單位在移民自主選擇生產(chǎn)安置方式基礎上編制。

（5）移民生產(chǎn)安置規(guī)劃涉及建設項目的，必須編制初步設計文件。

（6）生產(chǎn)安置人口也可享受后期扶持政策。

（7）水利水電工程征地移民，通過生產(chǎn)安置規(guī)劃，一般情況下可以得到相應的資源予以恢復生產(chǎn)，使其生活有著落，基本上可以做到“征地不失地”。

移民搬遷安置政策分析

水利水電工程建設征地涉及的農(nóng)村、城市集鎮(zhèn)需要進行遷建，必須編制移民安置規(guī)劃。編制規(guī)劃時要以資源環(huán)境承載能力為基礎，遵循本地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結合的原則。

編制移民安置規(guī)劃要尊重少數(shù)民族的生產(chǎn)、生活方式和風俗習慣，要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接。

總體來說，移民搬遷安置具有以下特點：

（1）對于移民安置點或者城市集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃，在遷建規(guī)模、標準、基礎設施、社會服務設施、房屋等方面都有非常具體的技術規(guī)定要求。

（2）進行城市集鎮(zhèn)遷建規(guī)劃，以城市集鎮(zhèn)現(xiàn)狀為基礎，遵循國家的城鎮(zhèn)規(guī)劃強制性政策規(guī)定，本著節(jié)約用地，少占耕地，合理布局，結合地區(qū)經(jīng)濟的綜合發(fā)展規(guī)劃和城市化發(fā)展方向，合理確定遷建城市集鎮(zhèn)的性質(zhì)和規(guī)模。

（3）水利水電工程建設征地后新建或重建的居民點、城市集鎮(zhèn)，不僅僅是移民的搬遷和安置，而且還包括了社會功能的恢復，基礎設施、水電路等網(wǎng)絡的建設、改善等。

（4）遷建城市集鎮(zhèn)的補償投資，就是按原標準、原規(guī)模、恢復原有功能的原則進行規(guī)劃設計的概算。

（5）符合條件的農(nóng)村移民可以進遷建城市集鎮(zhèn)安置。（作者為中國水電工程顧問集團副總工程師） ■

（來源：《中國改革報》）