劉麗紅

(吉林省雙遼市永加鄉(xiāng)國(guó)土資源所,吉林雙遼 136400)

農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理管窺

劉麗紅

(吉林省雙遼市永加鄉(xiāng)國(guó)土資源所,吉林雙遼 136400)

耕地是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目中的重中之重,而農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的最佳選擇,對(duì)于土地資源的充分利用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的大幅增加都具有重要意義。為使土地開(kāi)發(fā)整理工作順利進(jìn)行,土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理則是不可逾越的重要環(huán)節(jié)。因此,在管理土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬的過(guò)程中,要嚴(yán)格遵守管理規(guī)范,積極解決問(wèn)題。

土地開(kāi)發(fā)整理 登記制度 合理管理 調(diào)整程序

農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理，首先要界定各項(xiàng)土地權(quán)利，合理分配土地利益，避免出現(xiàn)土地權(quán)屬爭(zhēng)議；其次，要直面土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，各個(gè)擊破；最后，要嚴(yán)格的依照法律規(guī)定和落實(shí)土地開(kāi)發(fā)整理中權(quán)屬管理的各項(xiàng)程序，做到依法、公開(kāi)、公平。只有這樣才能將土地的效益發(fā)揮到最大，才能更好的維護(hù)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。

1 農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬內(nèi)容和種類(lèi)

1.1 土地所有權(quán)權(quán)屬

《土地管理法》第二章第八條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！蔽覈?guó)農(nóng)村土地采取集體所有制和土地承包制度，農(nóng)民根據(jù)承包制度而擁有對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)。本文主要從使用者來(lái)區(qū)分土地權(quán)屬，一般由群眾獨(dú)自耕種、收獲的土地或?yàn)檗r(nóng)村集體利益使用的土地即屬農(nóng)村集體所有。但是，農(nóng)村集體所有土地難免與國(guó)有土地發(fā)生聯(lián)系，在遇到二者相沖突的狀況時(shí)一般采取根據(jù)等量或等價(jià)并使調(diào)整范圍盡可能小的原則采取相關(guān)措施。

1.2 土地使用權(quán)權(quán)屬

關(guān)于土地使用權(quán)的調(diào)整，本文以“四荒地”為例。農(nóng)村土地承包原則上采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包，但是，對(duì)于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，也可以采取招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。關(guān)于四荒地的開(kāi)發(fā)和利用，《農(nóng)村土地承包法》第八和第三十三條規(guī)定：未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。同時(shí)，依據(jù)國(guó)辦發(fā)(1996)23號(hào)以及國(guó)辦發(fā)(1999)102號(hào)文的要求，開(kāi)發(fā)利用四荒地資源旨在治理水土流失，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，四荒地的開(kāi)發(fā)利用不得用于非農(nóng)用途。

由此可以看出，不論是普通的家庭承包還是有所不同的“四荒地”的承包，農(nóng)村土地使用權(quán)都僅限于農(nóng)業(yè)用途，這在一定程度上反映了農(nóng)耕用地的迫切現(xiàn)狀和壓力。而在土地使用權(quán)權(quán)屬方面，則是“誰(shuí)承包，誰(shuí)使用”。

1.3 土地他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬

土地他項(xiàng)權(quán)利是指土地所有權(quán)和土地使用權(quán)以外與土地有密切關(guān)系的權(quán)利，主要包括地役權(quán)、地上權(quán)、空中權(quán)、地下權(quán)、土地租賃權(quán)、土地借用權(quán)、耕作權(quán)和土地抵押權(quán)等。土地整理過(guò)程中，土地他項(xiàng)權(quán)利應(yīng)根據(jù)土地所有權(quán)或使用權(quán)的調(diào)整予以變更登記，或因權(quán)力消滅而進(jìn)行注銷(xiāo)登記。一方面，土地他項(xiàng)權(quán)利可以區(qū)別土地所有權(quán)和使用權(quán)與他項(xiàng)權(quán)利的地位關(guān)系，保障土地所有權(quán)和使用權(quán)的正常行駛不受干擾；另一方面，對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了明確的限制，保護(hù)了土地所有權(quán)和使用權(quán)意外的有關(guān)土地的合法權(quán)益不被忽視和損害。

以地役權(quán)為例，地役權(quán)是指不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人為某特定不動(dòng)產(chǎn)的便利而使用他人不動(dòng)產(chǎn)，使其負(fù)一定負(fù)擔(dān)的無(wú)權(quán)。它存在于他人土地之上，為需役地提供了便利而使供役地負(fù)一定負(fù)擔(dān)。

無(wú)論是哪一種土地開(kāi)發(fā)管理權(quán)屬，在面臨需要開(kāi)發(fā)、調(diào)整、增減的問(wèn)題時(shí)，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)一定比例的村民會(huì)議成員或村民代表同意，并獲得鄉(xiāng)人民政府和縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)。這體現(xiàn)了土地開(kāi)發(fā)管理權(quán)屬合法、公平、嚴(yán)格的特點(diǎn)。

2 土地開(kāi)發(fā)管理中面臨的問(wèn)題

2.1 土地權(quán)屬不清

土地權(quán)屬不清，即不能確認(rèn)該土地屬于誰(shuí)。土地權(quán)屬人不明，就不能確定土地開(kāi)發(fā)管理的責(zé)任歸屬，嚴(yán)重影響權(quán)屬人對(duì)土地的開(kāi)發(fā)管理，從而導(dǎo)致土地的利用率降低。

在農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)管理權(quán)屬中，各家各戶(hù)對(duì)自己承包的責(zé)任田加以開(kāi)發(fā)和護(hù)理，在土地上耕種。與此同時(shí)，一些荒草地、空閑地，卻長(zhǎng)期閑置，很多農(nóng)民自發(fā)開(kāi)荒造田，鄉(xiāng)、村組織也不加以規(guī)范。或者是，對(duì)于一些遺留下來(lái)的權(quán)、屬權(quán)有爭(zhēng)議的土地，可能雙方或者多方都表示擁有該土地的權(quán)屬權(quán)，由此導(dǎo)致對(duì)該土地開(kāi)發(fā)整理活動(dòng)的滯后或者重復(fù)，也破壞了農(nóng)村生活的和諧和穩(wěn)定。國(guó)土資發(fā)【2003】287號(hào)規(guī)定，要高度重視土地開(kāi)發(fā)整理中土地權(quán)屬管理工作，不能隨意簡(jiǎn)化程序，不能搞口頭協(xié)議、君子協(xié)定，凡涉及村民會(huì)議決議、公告、各種協(xié)議等都必須落實(shí)到文字材料，即權(quán)屬的設(shè)立和調(diào)整要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)和登記。

2.2 開(kāi)發(fā)管理不合理

農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)管理不合理在農(nóng)村是非常普遍的現(xiàn)象，一方面，因?yàn)槊つ块_(kāi)發(fā)整理土地，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變差，土地收到損害。另一方面，由于權(quán)屬人缺乏相應(yīng)的開(kāi)發(fā)管理經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，導(dǎo)致土地利用率低下。

因此，鄉(xiāng)、村組織必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)調(diào)整權(quán)屬人的培養(yǎng)和教育，在權(quán)屬明確，權(quán)屬地劃分清楚的前提下，倡導(dǎo)權(quán)屬人對(duì)于自己管理的土地認(rèn)真負(fù)責(zé)，提高自己的開(kāi)發(fā)管理水平，在提高土地利用率的同時(shí)保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境，從而形成一種高效高能的良性循環(huán)。

3 權(quán)屬管理的程序建議

3.1 統(tǒng)一規(guī)劃

地方政府要切實(shí)查清項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀，主要查清項(xiàng)目區(qū)域的確切邊界，項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)宗地的數(shù)量、類(lèi)型、質(zhì)量，原有土地的確權(quán)登記發(fā)證情況等。對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行一次全面徹底的清查，為更好解決土地開(kāi)發(fā)管理權(quán)屬問(wèn)題打好基礎(chǔ)。

3.2 嚴(yán)格審核

在確定了土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬調(diào)整方案后，要嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行登記或變更登記。在登記過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格審核權(quán)屬人的能力和水平，以保證變更的土地能夠得到更好的利用和更好的保護(hù)土地生態(tài)環(huán)境。

3.3 獎(jiǎng)懲區(qū)分

土地歸權(quán)屬人使用和所有，是一種不熟干涉的權(quán)利。但是，在權(quán)屬人自由開(kāi)發(fā)整理的同時(shí)，也需要強(qiáng)制力的約束和扶持。因此政府部門(mén)應(yīng)該在權(quán)屬人開(kāi)發(fā)整理土地的同時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。區(qū)分獎(jiǎng)懲，從而增強(qiáng)權(quán)屬人的積極性，提高土地的利用率。

4 結(jié)語(yǔ)

土地開(kāi)發(fā)整理是現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的主要途徑，在實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置中具有重要作用，搞好土地開(kāi)發(fā)管理中的權(quán)屬管理，對(duì)鞏固土地開(kāi)發(fā)整理成果、避免土地產(chǎn)權(quán)糾紛有重要作用和意義。

[1]肖立.試析我國(guó)農(nóng)村土地整理中土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題[J].大科技,2O14,7(1)：35--37.

[2]孫旭,向靖妮.淺談土地開(kāi)發(fā)整理中的權(quán)屬問(wèn)題[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊,2008,9(6)：73--75.

[3]趙長(zhǎng)文,袁世崇.農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)的權(quán)屬管理問(wèn)題[J].國(guó)土資源,2003,4(8)：27--30.