陳曉玉

摘 要： 隨著貴州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的不斷提高，貴州農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的日趨惡化，嚴(yán)重影響了貴州農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染狀況的現(xiàn)實(shí)剖析，從法治的角度揭示了貴州現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等方面存在的弊端，試圖提出一種適合貴州實(shí)際需要的法治化模式，以期建立環(huán)境友好、環(huán)境法治化的新農(nóng)村社會(huì)。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村環(huán)境污染 防治 法治化

一、我省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

貴州省委書記趙克志2014年1月15日在貴州省政協(xié)十一屆二次會(huì)議開(kāi)幕式上講話強(qiáng)調(diào)：貴州在工作中要守住兩條底線：一條是發(fā)展的底線，必須加快發(fā)展；一條是生態(tài)的底線，保護(hù)好青山綠水。貴州廣袤的農(nóng)村地區(qū)環(huán)境成為維護(hù)生態(tài)底線的最基本保障。然而，目前貴州省的農(nóng)村污染治理情況并不容樂(lè)觀，如何從法治的角度解決農(nóng)村環(huán)境治理問(wèn)題是當(dāng)前貴州省必須面對(duì)的重大課題。

目前，貴州省主要是通過(guò)排污許可和污染物的總量控制對(duì)工業(yè)和城市的點(diǎn)源污染進(jìn)行防治，而對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染沒(méi)有管理監(jiān)測(cè)和控制，致使農(nóng)業(yè)面源污染的危害日益凸顯，成為導(dǎo)致耕地退化、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部環(huán)境惡化，影響江河湖泊水質(zhì)、飲水安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全及對(duì)外貿(mào)易等的主要因素，制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也威脅我省的環(huán)境安全。數(shù)據(jù)顯示，和2012年相比，貴州省主要污染物排放量基本處于下降和持平趨勢(shì)，但農(nóng)業(yè)源的污染對(duì)我省環(huán)境造成的壓力進(jìn)一步增大。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的農(nóng)業(yè)面源污染日益嚴(yán)重

在貴州農(nóng)村地區(qū)，由于長(zhǎng)期不合理使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜及其他農(nóng)業(yè)化學(xué)物質(zhì)，農(nóng)業(yè)面源與點(diǎn)源污染相比，面源污染的時(shí)空范圍更廣?！?012年貴州省環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)顯示，2012年全省化學(xué)需氧量排放量332986噸，同比下降2.96%，其中工業(yè)和生活源排放量同比下降5.69%，農(nóng)業(yè)源排放量則同比上升13.26%①。貴州每年化肥施用量近百萬(wàn)噸，利用率低于35%的全國(guó)平均水平；廢舊農(nóng)膜殘留每畝平均達(dá)2.5公斤，部分高寒地區(qū)農(nóng)膜的使用量更大，如威寧縣年使用量超過(guò)一千噸，絕大部分農(nóng)膜沒(méi)有回收處理。由于回收率低和難于分解，直接破壞耕作層結(jié)構(gòu)，造成耕地退化和作物減產(chǎn)。

（二）農(nóng)村生活排放的垃圾污染嚴(yán)重

一方面，隨著生活水平的提高，農(nóng)村的生活垃圾在量上不斷增多，而且由以前可被分解的蔬菜葉等變成了大量不可降解的塑料袋、廢舊電池和金屬等。另一方面，貴州大部分農(nóng)村地區(qū)污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位且方法非常滯后。很多村寨沒(méi)有專門的排水管網(wǎng)，雨污合流，生活污水亂潑亂倒，污水橫流現(xiàn)象突出；生活垃圾大多數(shù)未經(jīng)無(wú)害化處理就在村寨周邊隨便堆放，生活垃圾在雨水的淋溶作用下，將有害物質(zhì)帶入地表水或地下水體中造成對(duì)土壤、水體和大氣的污染，導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境污染。

（三）農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖或散放散養(yǎng)污染嚴(yán)重

由于畜禽養(yǎng)殖業(yè)迅速發(fā)展，零散養(yǎng)雞戶在農(nóng)村非常多，畜禽養(yǎng)殖布點(diǎn)上存在隨意性和畜禽糞便、養(yǎng)殖廢水處理措施不到位，給農(nóng)村居住環(huán)境和飲用水源地帶來(lái)了污染隱患。畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染，目前貴州畜禽糞便年排放量已大大超過(guò)工業(yè)固體廢物排放量，而處理率僅30%左右。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放污染物造成的大氣、水、空氣和土壤等污染嚴(yán)重

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局不合理，污染物處理率也低于工業(yè)污染物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所排放的廢氣、廢水和廢渣等已經(jīng)成為影響貴州農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的最主要因素。

二、我省農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀成因的法律分析

（一）立法層面存在不同程度的立法空白

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管的重點(diǎn)在城市和工業(yè)污染防治上，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞和污染防治監(jiān)管重視不夠。目前，我國(guó)雖然制定并實(shí)施了《中華人民共和國(guó)水法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等法律，但是這些法律對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染防控規(guī)范得非?？辗?，無(wú)具體操細(xì)則。例如在對(duì)農(nóng)村生活垃圾的問(wèn)題上，《固體廢棄物污染防治法》第49條規(guī)定：農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定。我國(guó)尚無(wú)系統(tǒng)的針對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的法律環(huán)境保護(hù)法律或法規(guī)。現(xiàn)有的各層級(jí)法律法規(guī)中也存在立法空白。針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染方面，如有關(guān)農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法、土壤污染防治等方面，我國(guó)法律至今無(wú)作出專門規(guī)定。再次，我國(guó)現(xiàn)行立法是以城市化的工業(yè)社會(huì)為背景，針對(duì)環(huán)境污染主要立足于“末端控制”和“點(diǎn)源控制”的指導(dǎo)思想原則，局限于對(duì)污染物排放的控制和治理，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的控制所起作用相當(dāng)有限。環(huán)境污染問(wèn)題的區(qū)域性特別明顯，各省、自治區(qū)、直轄市都要根據(jù)本行政區(qū)域的農(nóng)村環(huán)境污染狀況制定符合本地的地方行政法規(guī)。例如，廣東、湖北等省相繼出臺(tái)了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)地方法規(guī)。貴州省尚未針對(duì)農(nóng)村出臺(tái)專門的地方法規(guī)，僅在2009年出臺(tái)了《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》，該條例對(duì)農(nóng)村環(huán)境的規(guī)制僅是原則性的規(guī)定。

（二）農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)及執(zhí)法水平不高

1.環(huán)境執(zhí)法存在執(zhí)法不嚴(yán)的狀況

近年來(lái)，貴州農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法取得較大進(jìn)展，一定程度上提高了農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量。但實(shí)踐中部分地區(qū)還存在地方保護(hù)主義和限制環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)象，有些地方政府和有關(guān)主管部門為了本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益，在急功近利思想的支配下，往往選擇寬容本地企業(yè)違法排污行為的做法，從而犧牲本地區(qū)的環(huán)境利益。在全國(guó)環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)督察組2013年抽查的貴州省，就發(fā)現(xiàn)，由于有關(guān)部門項(xiàng)目審批把關(guān)不嚴(yán)，造成低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象還很普遍；某些部門明知建設(shè)項(xiàng)目的手續(xù)不全，不符合國(guó)家行政審批手續(xù)，仍采取默許的態(tài)度對(duì)待，未能采取有效措施加以制止；某些地區(qū)對(duì)重點(diǎn)污染問(wèn)題缺乏有效的辦法和措施，監(jiān)管不到位，措施不落實(shí)，甚至個(gè)別地區(qū)根本沒(méi)有對(duì)策，聽(tīng)之任之；某些地方政府的有關(guān)部門未能正確履行自身職責(zé)，對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策、污染嚴(yán)重的企業(yè)，取締關(guān)閉的決心不大；在對(duì)污染治理設(shè)施的監(jiān)管上，環(huán)保部門雖加大力度，但仍存在監(jiān)管不到位的情況等。

按照我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，省、市級(jí)政府建立環(huán)境專門機(jī)構(gòu)，工業(yè)較集中的縣、鎮(zhèn)一般也設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼管，甚至在較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)保科、室與環(huán)保專職人員。這意味著環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅包括國(guó)家及地方各級(jí)環(huán)保主管部門，還包括依照有關(guān)規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的其他部門，如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等。在這種情況下，執(zhí)法主體林立，執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法責(zé)任分散，管理權(quán)限分散，缺乏有效協(xié)調(diào)，不利于集中執(zhí)法統(tǒng)一行使權(quán)力，反而造成執(zhí)法混亂。

2.執(zhí)法隊(duì)伍水平有待提高

目前，貴州農(nóng)村行政執(zhí)法人員大多數(shù)未受過(guò)高等教育，法律專業(yè)的培訓(xùn)也很少，素質(zhì)不高，執(zhí)法水平低，這導(dǎo)致在農(nóng)業(yè)執(zhí)法過(guò)程中常常有違反法定程序的執(zhí)法，適用法律條文不當(dāng)和法律文書書寫不規(guī)范等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

三、貴州農(nóng)村環(huán)境污染防治的法治化對(duì)策

（一）創(chuàng)建農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)體系和農(nóng)村環(huán)境管理制度

為了彌補(bǔ)現(xiàn)有環(huán)保法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村環(huán)境規(guī)治的不足，應(yīng)逐步制定和完善有關(guān)農(nóng)村環(huán)境的法律法規(guī)體系，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染防治、農(nóng)村工業(yè)污染防治和農(nóng)村聚居環(huán)境污染防治系統(tǒng)地制定《農(nóng)村環(huán)境污染防治法》，建立相配套的農(nóng)村環(huán)境單行法律規(guī)范，如《農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《土壤保護(hù)法》等方面法律，在其中規(guī)定目前我國(guó)環(huán)境立法尚未規(guī)定的公眾參與制度、建立農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償制度、農(nóng)村環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，等等。

貴州省應(yīng)盡快制定旨在預(yù)防和治理全省農(nóng)村環(huán)境污染的《貴州省農(nóng)村環(huán)境污染防治條例》。鼓勵(lì)使用有機(jī)肥料，減少化肥、農(nóng)藥的使用，對(duì)發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶植，并給予優(yōu)惠政策。另外，貴州省應(yīng)在全面把握本省農(nóng)村環(huán)境污染防治實(shí)際情況的前提下，分別出臺(tái)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)地方性環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）強(qiáng)化貴州農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法評(píng)估方式

1.完善基層政府政績(jī)考核指標(biāo)體系

為了避免地方政府的政績(jī)觀影響阻礙環(huán)境執(zhí)法的有效進(jìn)行，應(yīng)考慮完善基層政府政績(jī)考核指標(biāo)體系，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)當(dāng)作為考核各級(jí)政府各個(gè)部門政績(jī)的一個(gè)重要組成部分，有效地制止地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義，促進(jìn)基層政府職能的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，環(huán)保部門應(yīng)定期對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行定量分析，獲得科學(xué)數(shù)據(jù)，完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力量

應(yīng)把我國(guó)農(nóng)業(yè)行政主管部門職能范圍內(nèi)的眾多執(zhí)法機(jī)構(gòu)歸并成為一個(gè)綜合執(zhí)法，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)其進(jìn)行管理，有利于集中行使行政處罰權(quán)，提高執(zhí)法效率。同時(shí)，要不斷提高各級(jí)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，并加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、群眾及行政監(jiān)察部門的監(jiān)督，使其能夠在農(nóng)村中和諧而有效地依法推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的建設(shè)工作。

注釋：

①2012年貴州省環(huán)境狀況公報(bào)

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡守秋主編.環(huán)境與資源法教程.高等教育出版社，2004.

[2]徐祥民主編.中國(guó)環(huán)境資源法學(xué)評(píng)論（2006年卷）.人民出版社，2007.

[3]呂忠梅.環(huán)境法案例辨析.高等教育出版社.2006年版.城鄉(xiāng)建設(shè).