蔣紅軍

一、 城市化與農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展圖景

農(nóng)民的權(quán)益發(fā)展問題是我國在城市化進(jìn)程中必須要直面的重大挑戰(zhàn)，因?yàn)槌鞘谢l(fā)展的核心歸根到底是實(shí)現(xiàn)人的城市化，特別是農(nóng)民的城市化。在中國城市化進(jìn)程中推動農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展有著深刻的理論與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在學(xué)術(shù)理路上，韋伯的城市社會學(xué)研究表明，西方早期的城市化過程伴隨著人的文明化及權(quán)利發(fā)展，正如特納所言，“鄉(xiāng)下人為了進(jìn)入城市而離開農(nóng)村，此行為典型地是與文明的過程聯(lián)系在一起，城市化也就是使人‘公民化’”(特納，2007：222)。而在社會現(xiàn)實(shí)層面，我國城市化發(fā)展在較長時期內(nèi)忽視了農(nóng)民的權(quán)益發(fā)展問題。趙新平等曾對改革開放以來的城市化研究總結(jié)道：“對于城市化的行為主體——農(nóng)民，理論界給予的關(guān)注是極其不夠的，在城市化這個涉及農(nóng)民切身利益的大問題上，我國長期以來固有的‘為民做主’的決策模式從來都不問農(nóng)民?！?趙新平、周一星，2002：137)直到2002年之后，隨著土地政治中的農(nóng)民權(quán)益受損事實(shí)受到越來越廣泛的關(guān)注，城市化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益發(fā)展問題才得到社會各界的普遍重視。作為國家政策層面的重視和回應(yīng)，2003年中央提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的方針政策，2013年李克強(qiáng)總理更是強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。近年來的改革實(shí)踐表明，一方面，公民身份導(dǎo)向的中國城市化能夠促進(jìn)農(nóng)民權(quán)益進(jìn)步和發(fā)展(蔣紅軍，2012A：148)；另一方面，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展較為迅速，呈現(xiàn)出如下的發(fā)展圖景。

從權(quán)利內(nèi)在要素發(fā)展來看，隨著中國城市化的快速發(fā)展，數(shù)量龐大的流動人口跟隨著市場化腳步進(jìn)入城市尋求生存與發(fā)展機(jī)會，使得舊有的因城鄉(xiāng)二元戶籍身份固化的農(nóng)民權(quán)益格局被逐步打破，農(nóng)民的民事權(quán)利、政治權(quán)利與社會權(quán)利在城鄉(xiāng)二元比較坐標(biāo)中取得了非均衡的長足發(fā)展。具體而言，最近十余年來農(nóng)民的社會權(quán)利取得了相當(dāng)大的進(jìn)步，覆蓋城鄉(xiāng)的基本社會保障體系使農(nóng)民獲得了與市民較為平等的社會福利；農(nóng)民的民事權(quán)利也在快速發(fā)展之中，不僅2010年《侵權(quán)責(zé)任法》推進(jìn)侵權(quán)賠償中的農(nóng)民與市民同命同價，而且城鄉(xiāng)一體化改革進(jìn)程中的土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)、新型集體經(jīng)濟(jì)組織股份化等改革舉措還進(jìn)一步釋放了農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利；而農(nóng)民的政治權(quán)利則呈現(xiàn)出總體滯后、穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢，一個關(guān)鍵性進(jìn)步就是廢除原選舉法中的“四分之一條款”，保障城鄉(xiāng)居民的平等選舉權(quán)。

就權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑而言，城市化進(jìn)程中農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的第一條路徑是自上而下的政府主導(dǎo)發(fā)展。各級政府在城鄉(xiāng)一體化改革過程中，嘗試對戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、公共財政制度、土地管理與征用制度等進(jìn)行系統(tǒng)性改革，以破除農(nóng)民與市民之間的城鄉(xiāng)二元邊界，使農(nóng)民獲得與市民平等的公民權(quán)利。另外一條路徑則是公民權(quán)利發(fā)展的社會建構(gòu)過程，表現(xiàn)為自下而上的社會抗?fàn)幋龠M(jìn)權(quán)利發(fā)展。比如被征地農(nóng)民抗?fàn)幉粌H能促進(jìn)其權(quán)利意識覺醒，而且在部分地方還能借由逆向馴服能力和倒逼機(jī)制使地方政府保障農(nóng)民的合法權(quán)益(蔣紅軍，2013：126)。筆者曾將這兩條路徑歸納為農(nóng)民權(quán)利發(fā)展的兩種理想類型，即“增量改革導(dǎo)向的城鄉(xiāng)整合型”與“權(quán)益平等導(dǎo)向的農(nóng)民抗?fàn)幮汀?蔣紅軍，2012B：79-80)。

進(jìn)一步聚焦到城市化與農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展主題，相關(guān)研究主要集中在三個方面：一是著手探討城市化與農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的關(guān)系問題，在理論與歷史邏輯中闡明農(nóng)民權(quán)利發(fā)展是新型城市化發(fā)展的內(nèi)在必然要求(易承志，2012：51-52；蔣紅軍，2012A：146)；二是集中研究城市化進(jìn)程中的農(nóng)民維權(quán)問題，探究農(nóng)民維權(quán)的行動策略、動力及影響(董海軍，2008：49-57；于建嶸，2004：49-55；蔣紅軍，2013：123-124)；三是著重從制度邏輯層面研究農(nóng)民公民權(quán)利缺失的根源與對策(高新軍，2012：185-194；趙萬一，2012：5-17)?？傮w而言，這些研究為推動農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的認(rèn)知基礎(chǔ)，但仍有許多重要論題需要進(jìn)一步深入探究，如近年來中國城市化進(jìn)程中的農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展呈現(xiàn)出何種整體圖景？農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的動力何在？分析農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的整體圖景能獲得哪些寶貴經(jīng)驗(yàn)？本文試圖集中探討這些問題。

二、 宏觀動力：國家與社會互相構(gòu)建推進(jìn)農(nóng)民權(quán)利發(fā)展

國家與社會關(guān)系重點(diǎn)研究“國家”與“社會”這兩個分殊主體在政治生活中的應(yīng)然角色、實(shí)然角色以及二者間的互動關(guān)系。在多種國家與社會關(guān)系模型中，米格代爾提出的“國家在社會之中”的關(guān)系理論有別于國家中心主義和社會中心論，著重強(qiáng)調(diào)國家與各種社會力量之間的相互賦權(quán)與相互構(gòu)建，能夠?qū)Ξ?dāng)前農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展過程作出深刻的宏觀闡釋，即從國家與社會相互構(gòu)建的視角來看，由經(jīng)濟(jì)、社會變遷引起的國家重建、社會抗?fàn)幖捌浠邮寝r(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的宏觀動力機(jī)制(如圖1)。

圖1 宏觀動力機(jī)制：國家與社會相互構(gòu)建推進(jìn)農(nóng)民權(quán)利發(fā)展

首先，中國經(jīng)濟(jì)社會變遷不僅促進(jìn)國家重建，而且對于形塑社會抗?fàn)幱兄薮笥绊憽淖冞w影響國家重建來看，改革開放以來的歷次政府機(jī)構(gòu)改革表明，國家總在不斷調(diào)整治理機(jī)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)以回應(yīng)市場化改革需求及社會建設(shè)需要，以建立符合理性化及民主化特征的國家治理體系，提升政府的治理能力。馬駿曾借用波蘭尼的“雙向運(yùn)動”框架深入闡釋了這種影響的動態(tài)過程(馬駿，2010：3-31)。就變遷影響社會抗?fàn)幎裕w鼎新認(rèn)為變遷是影響和決定社會運(yùn)動產(chǎn)生和發(fā)展的一個重要的基本因素(趙鼎新，2006：23)。當(dāng)下中國以市場化改革為主體的現(xiàn)代化變遷帶來了相當(dāng)多的負(fù)面影響，其重要標(biāo)志便是群體性突發(fā)事件在發(fā)生頻率與規(guī)模上都呈現(xiàn)出急劇增長趨勢。

其次，國家重建與社會抗?fàn)幹g的互動為農(nóng)民權(quán)利發(fā)展提供了機(jī)會。一方面，國家非常慎重地處理著各類農(nóng)民抗?fàn)幨录?，通過建立縮小城鄉(xiāng)差距、規(guī)范地方政府侵犯農(nóng)民權(quán)益行為以及強(qiáng)化農(nóng)民權(quán)益表達(dá)渠道的制度性框架，既防范社會抗?fàn)幨录壍饺后w性泄憤事件，又為農(nóng)民權(quán)益保護(hù)提供了改革契機(jī)；另一方面，農(nóng)民在國家重建過程中善于借助中央與地方關(guān)系、社會意識形態(tài)、社會主義傳統(tǒng)等多種政治機(jī)會結(jié)構(gòu)，通過就地抗?fàn)?、集體上訪、訴訟等各類“公民”抗?fàn)幮袆幽軌蚪o國家施加巨大壓力，促使國家調(diào)適治理結(jié)構(gòu)與治理方式，成功維護(hù)自身與市民平等的合法權(quán)益。

再次，國家重建對于農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的影響主要通過國家結(jié)構(gòu)、意識形態(tài)與公共政策來體現(xiàn)。從國家結(jié)構(gòu)來看，中央與地方關(guān)系的特殊結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制為農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展提供了有利條件。為解決農(nóng)民問題，中央政府在新世紀(jì)初實(shí)施了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策，選定成都市與重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。這種中央主導(dǎo)下的社會政策試驗(yàn)區(qū)不僅賦予地方先行先試的權(quán)力，而且意味著調(diào)整對地方政府的考評機(jī)制，使專項(xiàng)的社會改革任務(wù)成為中央考評地方政府及領(lǐng)導(dǎo)人的首要工具。由此，農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展就在中央與地方協(xié)作推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革中得以破題。在意識形態(tài)方面，科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會等思想形態(tài)提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、深入推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系變革的要求，為農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展提供了精神資源。就公共政策而言，社會建設(shè)與社會政策時代的來臨為農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展造就了政策平臺。中共中央出臺《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，意味著社會政策的獨(dú)立性和完整性正趨于形成(景天魁，2010：5；岳經(jīng)綸，2010：40)。十七大報告則從教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障和住房五大范疇為社會政策理論研究和實(shí)務(wù)操作設(shè)定了框架體系。借助各項(xiàng)社會政策的發(fā)展，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系便能有效促進(jìn)農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展。

最后，社會抗?fàn)幵趶?qiáng)化農(nóng)民權(quán)利意識的同時，能夠發(fā)揮逆向馴服能力倒逼政府尊重農(nóng)民的公民權(quán)益。筆者研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的“公民”抗?fàn)幮袆又饕艿剿膫€因素的影響：一是外部壓迫導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴(yán)重受損，即外部壓迫性反應(yīng)能夠建構(gòu)起內(nèi)部潛在“集團(tuán)”的邊界和內(nèi)部的共同利益。當(dāng)這些潛在“集團(tuán)”成員在突如其來的政府征地行為中感受到嚴(yán)重的利益受損時，他們參與集體行動的可能性便大大增加。二是農(nóng)民具有的強(qiáng)規(guī)則意識和強(qiáng)權(quán)利意識。抗?fàn)庌r(nóng)民能夠依據(jù)政府不合法的行為與權(quán)利至上性意識，提出自身的抗?fàn)幚頁?jù)和抗?fàn)幵捳Z，從而在與政府的抗?fàn)幉┺倪^程中強(qiáng)化對政府的逆向馴服能力。三是較高的行動能力與風(fēng)險理性認(rèn)知。緊靠城鎮(zhèn)生活的近郊農(nóng)民一般具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、較好的社會關(guān)系資源以及較高的風(fēng)險理性認(rèn)知。在農(nóng)民抗?fàn)幮袆又?，他們常常能憑借這些有利條件挺身而出，扛起與政府抗?fàn)幉┺牡拇笃?。四是?nèi)部競爭與矛盾遷延擴(kuò)散。大量的農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幯芯慷紝⑥r(nóng)民作為一個整體看待，并且關(guān)注抗?fàn)幮袆又械膫惱硪蛩?。然而，農(nóng)民內(nèi)部的分化、競爭與矛盾有時也會成為農(nóng)民參與抗?fàn)幍膶?dǎo)火線。當(dāng)內(nèi)部的競爭、矛盾與外部的征地行為發(fā)生關(guān)聯(lián)時，其遷延擴(kuò)散機(jī)制便會發(fā)生作用，使分化的農(nóng)民各自選擇相互對立的陣營，采取彼此敵對的行動，這在客觀上觸發(fā)了抗?fàn)幮袆?。以上四個因素共同促成了農(nóng)民抗?fàn)幚頁?jù)、抗?fàn)幵捳Z、抗?fàn)幮袆优c抗?fàn)幉呗缘男纬?，推動著農(nóng)民在應(yīng)然和實(shí)然兩個層面上的權(quán)益發(fā)展。

三、 微觀動力：中央與地方關(guān)系下的差異性地方政府行為

中國城市化進(jìn)程中的農(nóng)民公民權(quán)利經(jīng)由不同路徑在同一時空背景下并存發(fā)展，其微觀動力機(jī)制源于中央與地方關(guān)系下的差異性地方政府行為(如表1)。易言之，基于中央與地方關(guān)系在政治面向、財政面向上的不同約束，地方政府特別是區(qū)級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道)可能采取不同的政策措施處理農(nóng)民權(quán)益保障問題，從而導(dǎo)致不同類型、不同路徑的農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展。

(一) 約束條件：中央與地方關(guān)系變與不變

中央與地方關(guān)系是地方政府行為的一個重要約束條件。當(dāng)前大多數(shù)地方政府行為的權(quán)力空間受到一個普遍的中央與地方關(guān)系發(fā)展模式所約束。此種常規(guī)的中央與地方關(guān)系模式具有靜態(tài)與動態(tài)兩個層面的特征。就靜態(tài)層面來看，中央與地方關(guān)系的基本特征是一種二元化結(jié)構(gòu)，政治上強(qiáng)調(diào)政治集權(quán)，經(jīng)濟(jì)上則采取相對分權(quán)的發(fā)展模式，在中央的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與宏觀調(diào)控政策之下，地方政府具有相當(dāng)程度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)。正如楊光斌認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的中央與地方關(guān)系，是“政治單一制即政治上的中央集權(quán)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義即經(jīng)濟(jì)上的地方自治與治理分享并存的局面，是一種典型的政治-經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的二元化結(jié)構(gòu)”(楊光斌，2007：72)。在財政面向上，中央與地方關(guān)系則因分稅制改革出現(xiàn)了中央財政汲取能力增強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政空殼化并存的局面。不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)愈發(fā)凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機(jī)成為1990年代中期以來基層財政問題的焦點(diǎn)(趙樹凱，2010：105-136)。從動態(tài)層面來說，中央與地方關(guān)系已經(jīng)走出了收與放循環(huán)的怪圈，在堅(jiān)持中央主導(dǎo)地位的前提下，中央與地方的政治、經(jīng)濟(jì)與財政關(guān)系正在被逐步制度化。伴隨著政府轉(zhuǎn)型與國家重建，中央與地方政府之間初步形成了制度化的協(xié)作關(guān)系。目前中國絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就位于此種常規(guī)的中央與地方關(guān)系模式的最底端。在此種模式中，通過壓力型體制與政治激勵機(jī)制，中央將自身的權(quán)威與偏好自上而下地傳導(dǎo)到基層政府，既希望實(shí)現(xiàn)有效的政治控制，又能推動經(jīng)濟(jì)增長與社會發(fā)展。

表1 微觀動力機(jī)制：中央與地方關(guān)系下的差異性地方政府行為

但是，在常規(guī)的中央與地方關(guān)系模式之外，還存在著一些獨(dú)特的中央與地方關(guān)系，源于中央與地方政府間的某些特殊“權(quán)力契約”。地方政府在其中能獲得特殊的權(quán)力空間，從而在特殊“權(quán)力契約”護(hù)航下進(jìn)行改革試驗(yàn)與制度創(chuàng)新。以深刻影響農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的城鄉(xiāng)改革為例，中央在2007年將成都市確定為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，該試驗(yàn)區(qū)政策即是中央與成都市之間的一個特殊“權(quán)力契約”。新的權(quán)力契約不僅賦予了成都在城鄉(xiāng)關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行改革試驗(yàn)的最大自主權(quán)力空間，而且框定了成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)的目標(biāo)，即“全面推進(jìn)各個領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展”*國家發(fā)展和改革委員會：《國家發(fā)展改革委關(guān)于批準(zhǔn)重慶市和成都市設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的通知》(發(fā)改經(jīng)體【2007】1248號)。。由此，中央與成都市政府間關(guān)系的變化深刻地影響著成都市內(nèi)各級地方政府行為，為農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

(二) 差異性地方政府行為

1.一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為

全國大多數(shù)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為受到兩個基本條件的約束。一方面，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政能力十分脆弱，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入吃飯財政困局，根本無力有效履行自身的法定職責(zé)；另一方面，作為層級最低的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財力不足的情況下卻承擔(dān)著融經(jīng)濟(jì)、政治與社會職能于一體的全方位職能。這兩大約束條件促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將工作重點(diǎn)放在了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加可支配財政收入上面。正如趙樹凱所言，“在現(xiàn)實(shí)的政府運(yùn)行系統(tǒng)中，公共服務(wù)并沒有真正成為政府運(yùn)作的中心，或者說工作重點(diǎn)?；鶎诱€在把最大興趣放在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上面。‘公共服務(wù)’作為政府的旗幟或者口號相當(dāng)鮮明，但還沒有內(nèi)化為政府的運(yùn)行機(jī)制”(趙樹凱，2010：196)。因此，對于全國大多數(shù)的一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，在沒有其他產(chǎn)業(yè)支持的情況下，它們只能借助小城鎮(zhèn)建設(shè)政策，征用場鎮(zhèn)周邊農(nóng)民土地進(jìn)行雄心勃勃的場鎮(zhèn)開發(fā)。這種借助土地財政搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的行為，不僅能為地方領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造政績，而且能夠大幅度增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入。

然而，在通過拍賣土地解決資金問題之后，征地過程中“錢如何分配”的問題便逐步凸顯出來。面對土地征用賠償，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于財政困境與部分官員的個人利益，往往傾向于壓低賠償金額，并采用一次性貨幣賠償、政府不負(fù)擔(dān)就業(yè)責(zé)任的方式對待農(nóng)民。多種“與民爭利”的政府行為，由于經(jīng)不住政府行為合法性的拷問，當(dāng)其碰到具有強(qiáng)權(quán)利意識和強(qiáng)規(guī)則意識的農(nóng)民時，農(nóng)民抗?fàn)幈阋挥|即發(fā)。在相當(dāng)多的現(xiàn)實(shí)抗?fàn)幇咐?，農(nóng)民抗?fàn)幉粌H塑造出農(nóng)民的“公民行動”，而且推動著農(nóng)民公民權(quán)利緩慢向前發(fā)展。

2.特殊“權(quán)力契約”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為

全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是與城市化進(jìn)程中農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展最為相關(guān)的特殊“權(quán)力契約”，因而本文將以成都基層政府為例分析特殊“權(quán)力契約“下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

為了解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革進(jìn)程中的“錢從哪里來”、“錢如何分配”、“新制度與舊制度如何連接”以及“人往何處去”四個問題，成都市各級政府在現(xiàn)有征地模式內(nèi)起步，“在維系現(xiàn)有城市化籌資功能的同時，積極尋找增加農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化土地收益的實(shí)際途徑”(課題組，2010：5-6)，將改革重心放在集體土地流轉(zhuǎn)與原集體資產(chǎn)盤活工作上面。立足于該項(xiàng)工作，成都逐步構(gòu)建了一個以經(jīng)濟(jì)市場化、機(jī)構(gòu)職能調(diào)整、民主參與式改革以及農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變四大工作為支柱的工作體系。這不僅推動著成都基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為轉(zhuǎn)變，而且破除了城鄉(xiāng)身份邊界，使農(nóng)民公民權(quán)益得到發(fā)展。

就經(jīng)濟(jì)市場化而言，農(nóng)民擁有的土地、集體資產(chǎn)等農(nóng)村生產(chǎn)要素通過市場化手段初步解決了錢從哪里來的問題。一方面，政府將集體土地確權(quán)到新型集體經(jīng)濟(jì)組織，然后將確權(quán)后的土地流轉(zhuǎn)到區(qū)農(nóng)投公司，實(shí)現(xiàn)集體土地的市場化、規(guī)模化經(jīng)營，從而獲取土地的市場價值收益；另一方面，政府積極推動新型集體經(jīng)濟(jì)組織股份化改革，試圖通過準(zhǔn)公司的運(yùn)營方式盤活原有的集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資本增值。

以機(jī)構(gòu)職能調(diào)整來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整中轉(zhuǎn)變了角色，從與民爭利的土地財政中解脫出來，專注于社會管理與公共服務(wù)職能。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將在承擔(dān)更多公共服務(wù)職能的同時，將原有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能上移到區(qū)級政府，由區(qū)級政府按照規(guī)模經(jīng)營原則推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在社區(qū)層面，政府則推動形成新的治理結(jié)構(gòu)，力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)職能、社會管理與公共服務(wù)職能、民主政治職能的分離，原來的社區(qū)居委會分離為新型集體經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)公共服務(wù)站與社區(qū)居委會并立的格局。其中，新型集體經(jīng)濟(jì)組織與區(qū)政府對接，共同推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展；社區(qū)公共服務(wù)站配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動公共服務(wù)職能下沉；社區(qū)居委會則完全變成了一個具有利益表達(dá)和政策執(zhí)行功能的自治組織。

從民主參與式改革來看，其與中央政府授權(quán)的特殊“權(quán)力契約”一起發(fā)揮作用，能夠初步解決錢如何分配的問題。在土地確權(quán)與流轉(zhuǎn)、新型集體經(jīng)濟(jì)組織改革中，農(nóng)民民主參與激活了民間社會的活力，使生產(chǎn)要素市場化工作得以順利運(yùn)轉(zhuǎn)。在社會管理與公共服務(wù)改革中，農(nóng)民民主參與能夠確保政府下?lián)艿墓卜?wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)真正滿足農(nóng)民的需要，確保實(shí)施項(xiàng)目來源于群眾、經(jīng)費(fèi)全部用于群眾、項(xiàng)目服務(wù)于群眾。

在農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變方面，政府推動農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變工作，有利于集中解決人往何處去的問題。一方面，在農(nóng)村生產(chǎn)要素市場化的同時，大量的農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移出來，他們的就業(yè)、培訓(xùn)與社會保障等亟待解決；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能調(diào)整中逐步強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能，促進(jìn)管理服務(wù)向農(nóng)村延伸，在政府財政資金更多投向公共服務(wù)領(lǐng)域的支持下，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變需要與制度供給之間便找到了結(jié)合點(diǎn)。通過農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，農(nóng)民逐漸獲得與市民平等的公民權(quán)益，是這套工作體系支撐下地方政府行為的必然選擇。

總而言之，特殊“權(quán)力契約”下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為不同。通過構(gòu)建具有內(nèi)在邏輯一致性的工作體系，前者的主要特征不再是與民爭利，而是提供城鄉(xiāng)一體的社會管理與公共服務(wù)。

四、 城市化進(jìn)程中的農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

如前文所言，伴隨著國家治理在國家與社會關(guān)系、中央與地方關(guān)系兩個層面的轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程中的農(nóng)民公民權(quán)利獲得了相應(yīng)的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展動力。國家與農(nóng)民個體的同時“在場”塑造出了農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的兩種理想類型，為中國建構(gòu)一個以權(quán)利為基礎(chǔ)的新社會秩序奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這兩種理想類型面臨著相對同質(zhì)的環(huán)境約束，具有很強(qiáng)的可比性。為此，在考察農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展動力的基礎(chǔ)上，本文將總結(jié)農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展的總體性經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整合和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

其一，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性同化。結(jié)構(gòu)性同化概念主要用于包括族群、外來移民等群體的社會融合研究，著重強(qiáng)調(diào)“移民群體成為主體族群中的次級群體，其家庭、密友、俱樂部成員和組織化的群體都成為主體群體中的一部分”*周大鳴：《族群與族群關(guān)系》，載歲月聯(lián)盟，http://syue.com/Paper/Society/Related/183501.html,2010-08-12。。在城市化進(jìn)程中，結(jié)構(gòu)性同化則是指在城鄉(xiāng)之間推進(jìn)基于公民身份權(quán)利為主體內(nèi)容的制度整合和社會融合。政府通過治理制度與社會政策兩個層面的改革創(chuàng)新，努力破除農(nóng)民與市民兩大群體間的身份邊界，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)界限，使農(nóng)民經(jīng)由身份轉(zhuǎn)換成為市民的一部分，他們被統(tǒng)稱為居民，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民間的結(jié)構(gòu)性同化。在具體的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)中，依據(jù)結(jié)構(gòu)性同化要求，成都市政府按照全域成都的治理理念，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體的民主治理模式，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的公共就業(yè)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障漸進(jìn)并軌，從而逐步使農(nóng)民享有了與市民平等的公民權(quán)利。

其二，以民主方式推進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系變革。城鄉(xiāng)關(guān)系變革是一次有關(guān)利益分配格局的大調(diào)整，眾多的社會群體牽涉其中。因而，在國家主導(dǎo)建設(shè)新型城鄉(xiāng)關(guān)系之時，需要尊重相關(guān)利益群體的權(quán)利，通過民主的方式讓其參與到變革中來，在平等協(xié)商、相互妥協(xié)、尊重權(quán)利成本的基礎(chǔ)上推動改革。唯有如此，才能減少城鄉(xiāng)變革過程中的沖突與對抗性，構(gòu)建起多元協(xié)作的治理機(jī)制來提升改革的效率。眾多的案例從正反兩個方面闡明了以民主方式推進(jìn)城鄉(xiāng)變革的重要性。大多數(shù)的被征地農(nóng)民抗?fàn)幨录砻鳎徽鞯剞r(nóng)民具有強(qiáng)烈的規(guī)則意識和權(quán)利意識，他們十分看重自己的知情權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)以及與身份轉(zhuǎn)變相匹配的權(quán)利。政府在征地過程中忽視和踐踏這些權(quán)利，往往會招致失地農(nóng)民的激烈抗?fàn)?，這不僅影響社會穩(wěn)定，而且會令土地征收之后的開發(fā)建設(shè)成本急劇增長。而成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革經(jīng)驗(yàn)則從正面表明民主是推進(jìn)變革的重要手段，如政府在建設(shè)城鄉(xiāng)一體的民主治理模式時，普通群眾雖然對于房屋拆遷、拆村并院及建設(shè)新型社區(qū)的政策很支持，但是由于前期在操作中缺乏透明性和公開性，致使部分沖突發(fā)生。后來政府采取了統(tǒng)一擺到桌面上來談的開放、民主方式，很快就化解了前期的沖突。

其三，強(qiáng)組織、強(qiáng)動員與強(qiáng)參與。城鄉(xiāng)關(guān)系變革與農(nóng)民權(quán)益保障是非常重大的系統(tǒng)性改革工程。從執(zhí)政黨和政府角度來看，需要進(jìn)行廣泛的組織動員，引導(dǎo)群眾積極參與，才能夠凝聚城鄉(xiāng)關(guān)系改革共識、激發(fā)制度性需求，增強(qiáng)支持改革的力量，進(jìn)而打破城鄉(xiāng)二元體制，建設(shè)一個統(tǒng)一的“社會中國”。在成都市，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌成為了一把手工程，更是干部考核的關(guān)鍵部分。上層領(lǐng)導(dǎo)的重視和改革者的決心將這種強(qiáng)組織、強(qiáng)動員從市級機(jī)關(guān)一直傳導(dǎo)到成都基層社會，從而動員起各個層級的行政力量和社會力量參與城鄉(xiāng)一體化改革。此外，改革者還要求干部通過上門動員、分片分區(qū)承包、開院壩會等多種方式向農(nóng)民講述城鄉(xiāng)改革政策，幫助農(nóng)民算賬，鼓勵農(nóng)民提意見，在動員廣大農(nóng)民參與的過程中借助諸多的民間智慧推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革。強(qiáng)組織、強(qiáng)動員與強(qiáng)參與有效地保障了成都城鄉(xiāng)一體化改革的延續(xù)性和深入性。站在農(nóng)民角度上，無論是在城鄉(xiāng)一體抑或城鄉(xiāng)二元的制度環(huán)境中，農(nóng)民唯有廣泛動員、組織起來、有序參與到政策制定與政策執(zhí)行的議程中去，才能獲得更多的博弈籌碼以維護(hù)自身權(quán)益。中國各地發(fā)生的被征地農(nóng)民抗?fàn)幨录?，起因多?shù)源于政府蠻橫地剝奪農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)，才使得被征地農(nóng)民采取了激烈的抗?fàn)?，也正是因?yàn)檗r(nóng)民缺乏組織動員，因而在與政府的博弈之中才處于弱勢。盡管農(nóng)民抗?fàn)帉τ谵r(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展有積極的影響，但是，如果我們要真正將農(nóng)民公民權(quán)利發(fā)展納入到制度化政治軌道之中，那么強(qiáng)組織、強(qiáng)動員與強(qiáng)參與對于權(quán)利不足的農(nóng)民而言就更加彌足珍貴。

其四，把握好國家政策與地方傳統(tǒng)間的關(guān)聯(lián)性。在中國基層社會場域中，國家與社會關(guān)系是影響基層社會治理績效的重要因素，把握好國家政策與地方傳統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性對于建設(shè)和諧社會至為關(guān)鍵。賀雪峰在農(nóng)村研究領(lǐng)域主張“農(nóng)村政策基礎(chǔ)研究”，力圖將自上而下的國家政策、村莊內(nèi)生因素以及二者間的互動等結(jié)合起來，建構(gòu)認(rèn)識村莊政治社會現(xiàn)象的邏輯框架。在國家治理農(nóng)村社會的政治實(shí)踐中，他認(rèn)為應(yīng)當(dāng)重視傳統(tǒng)關(guān)系的存在，“傳統(tǒng)關(guān)系的發(fā)展，對于重建9億不能快速現(xiàn)代化的中國農(nóng)民的有序生活，具有非常重要的意義”(賀雪峰，2005：146)。此外，國家大傳統(tǒng)與地方社會小傳統(tǒng)在中國村落城市化進(jìn)程中的關(guān)系，同樣證明了國家政策與地方傳統(tǒng)關(guān)聯(lián)的重要性。在大傳統(tǒng)的影響之下，小傳統(tǒng)具有自身的生存智慧與生存機(jī)制，進(jìn)而適應(yīng)社會變遷與轉(zhuǎn)型?！皩τ诖髠鹘y(tǒng)而言，在其對小傳統(tǒng)的滲透過程中，如果僅僅依靠強(qiáng)制性的行政指令或政治力量與小傳統(tǒng)對抗，不僅無法達(dá)成目的，還會造成這一變遷過程甚至整個社會的無序。因此，大傳統(tǒng)也不斷吸收小傳統(tǒng)的因素，在尊重小傳統(tǒng)部分功能的同時，對自身進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，由此，不僅使自身更快地得到認(rèn)可，還可以緩解轉(zhuǎn)型的陣痛，使社會秩序得以維護(hù)?！?籍穎，2010：64)成都市能夠順利推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革，一個非常重要的經(jīng)驗(yàn)就是注重國家政策與地方傳統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，政府從兩個方面使傳統(tǒng)社會資源現(xiàn)代化：一是尊重民間智慧的創(chuàng)造，在土地確權(quán)工作中廣泛成立由農(nóng)村長者組成的議事會，既改善了農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)，又贏得了農(nóng)民對于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的信任和認(rèn)可；二是政府積極介入作為傳統(tǒng)社會主要治理工具的村規(guī)民約，指導(dǎo)制定村規(guī)民約，將改革的內(nèi)容及成果通過通行于村莊內(nèi)部的契約性規(guī)范予以文本化，使其成為一種融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體的重要整合機(jī)制，在城鄉(xiāng)一體化改革帶來重大利益調(diào)整的歷史節(jié)點(diǎn)上充分發(fā)揮其內(nèi)在的整合、調(diào)解功能。

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