2014年2月，經(jīng)歷了近三年的辯論、妥協(xié)，美國國會終于通過了2014年《食物、農(nóng)場及就業(yè)法案》。2月7日，新法案由美國總統(tǒng)簽署生效。2014年農(nóng)業(yè)法案逆轉(zhuǎn)了2002年和2008年農(nóng)業(yè)法案形成的以高補貼為主的農(nóng)業(yè)支持保護思路，逐步放棄政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場的直接干預，調(diào)控手段趨于市場化。

2014年美國農(nóng)業(yè)法案的重點內(nèi)容

改革收入補貼

從名義上，取消直接支付、反周期補貼、平均作物收入選擇補貼，保留營銷援助貸款項目。新設(shè)立了兩個項目——價格損失保障（Price Loss Coverage，簡稱PLC）和農(nóng)業(yè)風險保障（Agriculture Risk Coverage，簡稱ARC），生產(chǎn)者可以在二者之間做出選擇。實際上，價格損失保障能夠一定程度上補償價格下跌造成的損失，可以視為對反周期補貼的調(diào)整；而農(nóng)業(yè)風險保障針對的是收入的損失，可以視為平均作物選擇補貼的升級模式。換句話說，真正取消的補貼是直接支付。

1.價格損失保障補貼

價格損失保障主要針對小麥、飼用谷物、水稻、油籽、花生以及豆類（覆蓋的商品）。這種補貼首先設(shè)定一個參考價格，如果市場價格低于參考價格的時候，則向生產(chǎn)者提供補貼。價格損失保障補貼的補貼率是參考價格與年度全國平均市場價格之間的差額?？傮w而言，參考價格比目標價格有所提高。

2.農(nóng)業(yè)風險保障補貼

生產(chǎn)者可以在縣農(nóng)業(yè)風險保障和個人農(nóng)業(yè)風險保障之間作出選擇。

（1）縣農(nóng)業(yè)風險保障補貼

選擇縣農(nóng)業(yè)風險保障的生產(chǎn)者可以在如下情況獲得補貼：在作物年度中，某種作物真實的縣水平收入低于縣農(nóng)業(yè)風險保障收入基準的86%。

（2）個人農(nóng)業(yè)風險保障補貼

個人農(nóng)業(yè)風險保障補貼與縣農(nóng)業(yè)風險保障相似之處是，真實的個人收入低于個人農(nóng)業(yè)風險保障收入的時候，補貼就會啟動；與縣農(nóng)業(yè)風險保障不同的是，個人農(nóng)業(yè)風險保障無法以單個產(chǎn)品來獲得補貼，只能將全部農(nóng)場作物納入項目中。

3.奶業(yè)和畜牧業(yè)收入補貼

新法案取消了乳制品價格支持項目和乳品收入損失合同項目，以乳制品利潤保障項目（Margin Protection Program，簡稱MPP）和乳制品捐贈項目（Dairy Product Donation Program，簡稱DPDP）替代。即：當牛奶價格和飼料成本之差低于某目標水平的時候，啟動乳制品利潤保護項目；在乳制品捐贈項目下，當牛奶價格與飼料價格之差低于最低保障利潤的時候，美國農(nóng)業(yè)部將以市場價格購買乳制品，捐贈給營養(yǎng)項目，支援低收入家庭。

乳制品利潤保障項目計算的基礎(chǔ)是實際平均乳制品利潤（各種牛奶價格和平均飼料成本之間的差是不同的），當利潤低于每美擔4.00美元，并持續(xù)兩個月時間的時候，MPP會為乳制品生產(chǎn)者提供補貼。利潤設(shè)定的依據(jù)是項目參加者的歷史產(chǎn)量，每年都會調(diào)整，從而反映全國牛奶平均產(chǎn)量的增加。所有的乳制品生產(chǎn)者均有資格參與，如果他們選擇保護的最低保證金水平（每美擔4.00美元的牛奶），只需支付管理費用（100美元）。參與者可以獲得更高水平的保障，生產(chǎn)者必須支付管理費用和保險費。生產(chǎn)者產(chǎn)量低于400萬磅的時候（相當于185頭牛）保險費將適當降低。這些更低的保險費在2014-2015年之間還會降低25%。

強化農(nóng)業(yè)風險保障

在新的農(nóng)業(yè)法案中，農(nóng)業(yè)保險的作用得到了擴展。實際上，收入補貼與農(nóng)業(yè)保險共同構(gòu)成了保障美國農(nóng)民收入的“安全網(wǎng)”。收入補貼項目主要針對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的市場風險，農(nóng)業(yè)風險保障項目主要針對的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自然風險。

1.補充保障選擇

補充保障選擇計劃（Supplemental Coverage Option，簡稱SCO）是新法案新建的保險項目，在2015作物年度后才會生效。該項目為生產(chǎn)者提供65%的保險保費補貼。如果生產(chǎn)者選擇了農(nóng)業(yè)風險保險或淺層次收入保障計劃，那么他就不能再選擇SCO項目。

2.淺層次收入保護計劃

淺層次收入保護計劃（Stacked Income Protection Plan，簡稱STAX）是新農(nóng)業(yè)法案針對高地棉生產(chǎn)者提供的一種新的保險產(chǎn)品，主要是來補償可能的“淺層次”收入損失——那些低于作物保險條款承保一般標準的損失。生產(chǎn)者可以以某一種已有的聯(lián)邦保險計劃為基礎(chǔ)，以STAX計劃為補充，也可以直接單獨購買一份STAX計劃。

3.災害援助項目

災害援助項目將在2011財政年度到期，從那之后，生產(chǎn)者受動物疫病和惡劣天氣影響，無法獲得來自財政的損失補償。新法案將牲畜災害損失援助回溯到2011年，建立永久性的牲畜災害援助項目。

4.無保險作物援助項目

無保險作物援助項目（Noninsured Crop Assistance Program，簡稱NAP）向生產(chǎn)者提供因天氣造成的損失賠償，針對的是作物保險沒有覆蓋的情況。該項目允許額外的“整個買單”，可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災風險保障。在單個作物年度，每個個人能夠獲得的無保險農(nóng)作物援助項目賠償不能超過12.5萬美元。

調(diào)整資源保護項目

新農(nóng)業(yè)法案中的資源保護項目更加強調(diào)因地制宜，從而具備了更大的靈活性、責任性以及適應性。尤其是，在高侵蝕風險的土地和濕地上，將基本資源保護項目有與作物保險保費補貼結(jié)合在一起。而且，新農(nóng)業(yè)法案還鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其合伙人設(shè)計資源保護項目。

1.休耕儲備項目

休耕儲備項目（Conservation Reserve Program，簡稱CRP）是最大的資源保護項目。新法案將其面積上限由目前的3200萬英畝降低到2018財政年度的2400萬英畝。取消草原保護項目（Grasslands Reserve Program，簡稱GRP），但是在休耕儲備項目中包含退耕還草面積。endprint

2.環(huán)境質(zhì)量激勵項目

環(huán)境質(zhì)量激勵項目（ Environmental Quality Incentives Program，簡稱EQIP）資金略有減少，主要用于幫助生產(chǎn)者在耕種中的土地上實施資源保護措施。取消野生動物棲息地激勵項目（Wildlife Habitat Incentives Program，簡稱WHIP），但是在EQIP項目中專門預留5%，用于野生動物棲息地相關(guān)的試點。

3.資源保護管理項目

資源保護管理項目（Conservation Stewardship Program，簡稱CSP）也是一個針對耕種中土地的資源保護項目。參與該項目的年度面積上限有目前的1276.9萬英畝減少到1000萬英畝。

4.農(nóng)業(yè)資源保護地役權(quán)項目

農(nóng)業(yè)資源保護地役權(quán)項目（Agricultural Conservation Easement Program，簡稱ACEP）實際上整合了過去的濕地保護項目（Wetlands Reserve Program，簡稱WRP）、草原保護項目（Grasslands Reserve Program，簡稱GRP）、耕地保護項目（Farmland Protection Program，簡稱GRP），這些項目在新法案中名義上是取消了。農(nóng)業(yè)資源保護地役權(quán)項目建立了兩種地役權(quán)：一是濕地保護地役權(quán)，類似過去的濕地保護項目，主要用于保護和恢復濕地；二是農(nóng)地保護地役權(quán)（類似于耕地保護項目和草原保護項目），主要用于防止高產(chǎn)農(nóng)田或者草原轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途。

5.區(qū)域資源保護合作項目

在區(qū)域資源保護合作項目（Regional Conservation Partnership Program，RCPP）下，聯(lián)邦與州政府和其他地方、印第安部落、農(nóng)民合作社以及其他可以實施資源保護的組織，就資源保護簽訂協(xié)議，以聯(lián)邦經(jīng)費為杠桿，推動地區(qū)和流域內(nèi)的資源保護。區(qū)域資源保護合作項目實際上是整合了以往的農(nóng)業(yè)水資源提升項目（Agricultural Water Enhancement Program，簡稱AWEP）、切薩皮克灣流域項目（Chesapeake Bay Watershed Program）、合作資源保護伙伴倡議（Cooperative Conservation Partnership Initiatve，簡稱CCPI）以及大湖區(qū)盆地項目（Great Lakes Basin Program），這些項目在新的法案中，名義上已經(jīng)取消了。

強化營養(yǎng)項目

新的農(nóng)業(yè)法案將繼續(xù)為數(shù)百萬低收入家庭提供補充營養(yǎng)援助項目。實際上，在2014年農(nóng)業(yè)法案之前，補充營養(yǎng)援助項目（Supplemental Nutrition Assistance Program，簡稱SNAP）就是國家食物援助安全網(wǎng)中最大的項目，其目的主要在于幫助家庭獲得充足食物。另外，還有緊急食物援助項目（the Emergency Food Assistance Program，簡稱TEFAP）支持食物銀行和食物救濟站。新的農(nóng)業(yè)法案還另外安排了經(jīng)費用于就業(yè)促進和培訓項目，提升家庭對健康食品的選擇能力，并且擴充了反欺詐的措施。

1.補充營養(yǎng)援助就業(yè)和培訓項目

在部分州，開展補充營養(yǎng)援助就業(yè)和培訓項目（ SNAP Employment & Training Program）試點，而美國農(nóng)業(yè)部則負責對補充營養(yǎng)援助項目的效果進行評估。針對該項目，2014財政年度和2015財政年度共安排2億美元。

2.食物非安全與營養(yǎng)激勵贈款

食物非安全與營養(yǎng)激勵贈款（Food Insecurity and Nutrition Incentive grants）向一些組織提供聯(lián)邦配套資金，由這些組織來為社區(qū)提供食物，從而鼓勵補充營養(yǎng)援助項目的受益者購買水果和蔬菜，降低他們的支出。在未來5年，財政將安排1億美元資金，并且在2018財政年度之前，每年增加500萬美元的財政授權(quán)。

3.針對現(xiàn)有項目的補充

為補充營養(yǎng)援助項目增加反欺詐措施，并為此于2014財政年度撥付1500萬美元，用于建設(shè)信息管理系統(tǒng)，并且在2018財政年度之前，每年增加500萬美元的財政授權(quán)。為緊急食物援助項目提供額外2.5億美元的資金。為健康食品資助倡議（Healthy Food Financing Initiative）提供1.25億美元的財政授權(quán)，來使得營養(yǎng)食物更加易得。

促進農(nóng)村發(fā)展

新法案繼續(xù)美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)村發(fā)展項目。美國農(nóng)業(yè)部以前為農(nóng)村經(jīng)濟提供相關(guān)發(fā)展項目，主要是針對關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施、小商業(yè)發(fā)展、就業(yè)機會創(chuàng)造以及增長。

1.新增部分項目

增加了高附加值農(nóng)產(chǎn)品市場開發(fā)贈款（Value-Added Agricultural Product Market Development Grants），每個財政年度的撥款由1500萬美元增加到6300萬美元。相關(guān)項目向經(jīng)驗豐富的老農(nóng)傾斜。

安排部分經(jīng)費用于提高農(nóng)村寬帶電信項目的入網(wǎng)率，要求寬帶網(wǎng)絡下載速度達到4兆比特/秒，上載速度達到1兆比特/秒。試點千兆比特/秒的網(wǎng)絡試點。鼓勵農(nóng)民將互聯(lián)網(wǎng)用于商業(yè)實踐。例如，農(nóng)村商務開發(fā)贈款項目直接建立培訓中心，來培訓農(nóng)村居民使用互聯(lián)網(wǎng)從事商業(yè)。

為供水和廢水處理基礎(chǔ)設(shè)施提供1.5美元資金。支持新一代農(nóng)村用電項目。農(nóng)業(yè)部部長與商務部部長共同合作，在1年內(nèi)，研究農(nóng)村運輸問題，并拿出提升方案。保留了過去的農(nóng)村住房項目，規(guī)定到2020年農(nóng)業(yè)普查，重新確定住房項目的參與資格。新增農(nóng)村節(jié)能項目（Rural Energy Savings Program）幫助家庭和小商業(yè)實現(xiàn)低成本高效率的能源利用模式。為此，每個財政年度授權(quán)7500萬美元。endprint

每個財政年度安排財政授權(quán)6500萬美元用作農(nóng)村商業(yè)發(fā)展贈款（Rural Business Development Grants），安排300萬美元用于農(nóng)村小微企業(yè)援助項目（Rural Microentrepreneur Assistance Program）。

保留10%的資金，為地區(qū)內(nèi)的某項長期投資項目，通過地區(qū)計劃和平衡資源來更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。

2.提升已有項目的效率

對已有項目，提升其可獲得性、責任性以及有效性。設(shè)計部分條款，降低項目參與者門檻，改進項目遴選過程，提高項目整合程度。這些條款簡化了項目參與者的申請表格，確定了部分項目申請的優(yōu)先序，投資農(nóng)村社區(qū)和技術(shù)學院使之能夠滿足當?shù)匦枰?。新法案制定農(nóng)業(yè)部部長來收集相關(guān)發(fā)展贈款和貸款項目的數(shù)據(jù)，參與者參與項目期間及其后兩年的數(shù)據(jù)都要收集，用于評估項目效果。

3.削減了部分項目的經(jīng)費

每個財政年度，農(nóng)村水系統(tǒng)項目撥款從2500萬美元減少到2000萬美元，為固體廢物管理贈款設(shè)定了1000萬美元的上限，家庭良好用水系統(tǒng)項目撥款從1000萬美元減少到500萬美元，農(nóng)村合作社發(fā)展贈款由5000萬美元減少到4000萬美元，農(nóng)村商業(yè)投資項目由5000萬美元減少到2000萬美元，遠程學習和醫(yī)療項目由1億美元減少到7500萬美元，農(nóng)業(yè)創(chuàng)新中心示范項目由600萬美元減少到100萬美元。

擴充研究、推廣及相關(guān)項目

新法案將增加了部分研究、推廣及相關(guān)項目的資金。例如，每年安排的特種作物研究計劃（Specialty Crop Research Initiative，簡稱SCRI）資金增加一倍。

根據(jù)新法案，美國將建立食物與農(nóng)業(yè)研究基金，與公共研究機構(gòu)和私人研究機構(gòu)合作，從事非盈利性的研究與科技轉(zhuǎn)化項目，法案安排了授權(quán)2億美元的財政授權(quán)，還會與其他基金相配套。此外，新法案還為食物與農(nóng)業(yè)法律研究安排了每財政年度500萬美元的財政授權(quán)。

對土地研究機構(gòu)、美國農(nóng)業(yè)部研究機構(gòu)以及其他機構(gòu)，新法案調(diào)整了競爭性科研項目配套經(jīng)費要求。對優(yōu)先研究的領(lǐng)域，配套經(jīng)費要求也可以取消。

繼續(xù)發(fā)展可再生能源并提高能源效率

新法案對2008年美國農(nóng)業(yè)法案中的能源項目進行再授權(quán)，提供8.8億美元的資金。同時，擴大了部分生物能源項目。

生物質(zhì)能源市場項目（Biobased Markets Program）得到了擴展，要求實現(xiàn)聯(lián)邦政府機構(gòu)采購生物質(zhì)能源的量必須達到某一目標，并且要這些政府部門要匯報生物質(zhì)能源使用，接受目標審計，研究項目的經(jīng)濟影響。將林業(yè)產(chǎn)品也納入生物質(zhì)能源市場項目中。要求協(xié)助土地所有者確定其產(chǎn)品是否可以標注“美國農(nóng)業(yè)部認證生物質(zhì)能源產(chǎn)品”。

將生物能源精煉援助項目擴大，將生物質(zhì)能源產(chǎn)品和可再生化學能源制造納入其中，進一步擴大相關(guān)產(chǎn)品的范圍。

美國農(nóng)村能源項目（Rural Energy for America Program，簡稱REAP）相關(guān)的貸款和贈款，必須經(jīng)過三輪申請和評審，根據(jù)項目建議的成本進行排序。而且，該項目不再為可行性研究提供資助。

生物能源作物援助項目（Biomass Crop Assistance Program，簡稱BCAP）下的符合要求的原料，現(xiàn)在包括直接從國家林業(yè)系統(tǒng)、土地管理局管理土地、非聯(lián)邦土地以及部落土地上采集或者收獲的原材料，從而與資源保護管理計劃一致。根據(jù)2003年良好林木恢復法案，這些原料還包括聯(lián)邦土地上收獲的副產(chǎn)品木質(zhì)原料。該項目還允許納入資源保護項目或者農(nóng)業(yè)資源保護地役權(quán)項目結(jié)束之后的土地。

發(fā)展特種作物和有機農(nóng)產(chǎn)品

根據(jù)以往的法案，每年安排5200萬美元用于特種作物田塊獎勵項目（Specialty Crop Block Grant Program，簡稱SCBG），從而提高水果蔬菜產(chǎn)量。2008年農(nóng)業(yè)法案安排資金5500萬美元，用于強化國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用于病蟲害防治和防災減災，同時保護種苗繁育。

新法案每年安排725萬美元用于特種作物田塊獎勵項目。為有機農(nóng)場的農(nóng)場主提供新的支持，包括每年安排1150萬美元用于有機成本份額（Organic Cost Share）項目。增加病蟲害防治資金和防災減災資金，每年安排6250萬美元，而且不斷增加，預計2018財政年度增加到7500萬美元。

幫扶新生代農(nóng)場主和牧場主

2008年農(nóng)業(yè)法案建立了新從業(yè)農(nóng)場主和牧場主發(fā)展項目（Beginning Farmers and Ranchers Development Program），2009財政年度到2012財政年度安排7500萬美元。

新法案為新從業(yè)農(nóng)場主和牧場主發(fā)展計劃提供1億美元支持。提高資本可得性，支持作物保險和風險管理工具，包括在耕作頭五年里降低作物保險保費。

使林業(yè)政策常態(tài)化

以往，林業(yè)服務局（Forest）被授權(quán)管理承包的權(quán)力。良好鄰居管理（Good Neighbor Authority）前允許科羅拉多和猶他州的林場主在國家森林系統(tǒng)的土地上承擔復育項目。2014財政年度，該項目擴展至全國，并展期到2018財政年度。新法案將管理承包權(quán)力常態(tài)化，允許林業(yè)服務局實施復育工作并且刺激就業(yè)增長。同時，使得良好鄰居權(quán)力常態(tài)化，并且推廣至全國。

促進農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易

美國以往運用海外市場開發(fā)項目（Foreign Market Development Program）和市場進入項目（Market Access Program）。當?shù)睾蛥^(qū)域采購項目（Local and Regional Procurement，簡稱LRP）開展國際發(fā)展援助和食品援助。新法案延續(xù)了海外市場開發(fā)項目，每年安排2億美元的財政授權(quán)。為當?shù)睾蛥^(qū)域采購項目安排8000萬美元以上的財政授權(quán)，并使得政策常態(tài)化。為美國國籍開發(fā)署提供更大的靈活性，在食品換和平項目中使用現(xiàn)金援助，同時增加緊急援助的靈活性。endprint

提升本地和區(qū)域食物系統(tǒng)

以往，每年安排資金1000萬美元，用于農(nóng)場主市場提升項目（Farmers Market Promotion Program，簡稱FMPP）。新法案將FMPP項目更名為“農(nóng)場主市場與本地食物提升項目”（Farmers Market and Local Food Promotion Program），每年安排資金3000萬美元。繼續(xù)為聚焦于本地和地區(qū)的商業(yè)，保留工商業(yè)貸款項目（Business & Industry Loan Program）的資金。改善本地和地區(qū)食物系統(tǒng)，安排6500萬資金用于高附加值產(chǎn)品市場開發(fā)獎勵。

2014年美國農(nóng)業(yè)法案的潛在影響

部分農(nóng)作物播種面積減少

由于新的農(nóng)業(yè)法案大幅削減了商品項目，也就是農(nóng)業(yè)補貼。潛在地，農(nóng)作物播種面積可能將會減少。然而，由于生物能源等鼓勵措施的擴大，部分農(nóng)作物播種面積又會增長。根據(jù)美國密蘇里大學食物與農(nóng)業(yè)政策研究所應用局部均衡模型預測的結(jié)果，玉米播種面積將有所擴張，大豆播種面積保持穩(wěn)定，小麥播種面積略有減少，高地棉播種面積減少的幅度略大。但是，總體而言，農(nóng)作物播種總面積變化不大。

農(nóng)場經(jīng)營風險降低

新的農(nóng)業(yè)法案對農(nóng)場收入的影響表現(xiàn)在兩個方面：一方面，大幅削減農(nóng)業(yè)補貼，將使得農(nóng)場收入減少；另一方面，新法案突出了農(nóng)業(yè)保險的作用，將強化農(nóng)民抵御自然風險和市場風險的能力，農(nóng)場收入又有可能增加。根據(jù)美國密蘇里大學食物與農(nóng)業(yè)政策研究所應用局部均衡模型預測的結(jié)果，農(nóng)民獲得補貼有一定幅度的減少，來自作物保險的凈賠付則大幅增加?？傮w而言，農(nóng)場凈收入是增加的不大。

農(nóng)產(chǎn)品價格下跌

2012年美國干旱導致幾乎所有的農(nóng)產(chǎn)品價格都上漲到了歷史高點，但是2013年世界主要農(nóng)作物普遍增產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價格隨之降低。由于新的農(nóng)業(yè)法案為農(nóng)民提供了更多的市場風險管理策略，來自作物保險的收入增加，導致整個農(nóng)場收入增加，從而農(nóng)民能夠接受略低的市場價格。

農(nóng)產(chǎn)品出口增加

由于美國主要農(nóng)產(chǎn)品的價格相對降低，例如，玉米和小麥市場價格平均降幅在20%左右，大豆市場價格平均降幅在15%左右，高地棉市場價格平均降幅也達到6%以上，因此農(nóng)產(chǎn)品出口總體增加。根據(jù)美國密蘇里大學食物與農(nóng)業(yè)政策研究所預測，尤其是玉米價格較低，導致我國等新興工業(yè)化國家需求大漲。模型預測的結(jié)果是，2013/14—2023/24年度美國玉米年均出口量比2002/03—2012/13年度增加26.5%；2013/14—2023/24年度美國大豆年均出口量比2002/03—2012/13年度增加29.5%。

美國財政負擔將有所減輕

2014年美國農(nóng)業(yè)法案將會大大減輕農(nóng)業(yè)相關(guān)支出帶來的財政負擔。在2014年農(nóng)業(yè)法案下，預計2014-2018年五年間，支出規(guī)模將削減53.10億美元；2014-2023年十年間，支出規(guī)模將削減165.04億美元。預算變化最大來自三部分內(nèi)容。首先，商品項目支出大幅削減。預計2014-2018年五年間，商品項目的支出將減少63.32億美元；2014-2023年十年間，商品項目的支出將減少143.07億美元。其次，營養(yǎng)項目支出有所削減。預計2014-2018年五年間，營養(yǎng)項目的支出將減少32.80億美元；2014-2023年十年間，營養(yǎng)項目的支出將減少80.00億美元。第三，作物保險項目支出略有增加。預計2014-2018年五年間，作物保險項目的支出將增加18.28億美元；2014-2023年十年間，作物保險項目的支出將增加57.22億美元。

2014年美國農(nóng)業(yè)法案對我國的啟示、影響及政策建議

必須繼續(xù)堅持強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策

如果對農(nóng)業(yè)支持保護的力度降低，必然導致農(nóng)民生產(chǎn)積極性降低。美國是一個農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食相對過剩的國家，可以根據(jù)國內(nèi)和國際農(nóng)產(chǎn)品供求形勢，綜合考慮財政平衡和國際農(nóng)業(yè)談判壓力，對農(nóng)業(yè)支持保護水平進行適當調(diào)整。而對我國而言，糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品處于并且將長期處于緊平衡狀態(tài)，因此，強農(nóng)惠農(nóng)政策不能有一絲的放松，“確保產(chǎn)能”的努力也不能有一毫的懈怠。必須嚴格耕地保護制度，堅持耕地紅線不動搖。進一步推進高標準基本農(nóng)田建設(shè)，花大力氣改造中低產(chǎn)田，進一步加強集約用地力度。強化農(nóng)戶生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營能力指導，落實測土配方施肥政策，引導農(nóng)民科學種糧。

科學調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

早在20實際80年代中期，美國糧食連年增產(chǎn)，導致農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，美國就開始大規(guī)模的資源保護項目。在新的農(nóng)業(yè)法案中，美國更加強資源保護項目的因地制宜。近年來，我國糧食“十連增”的同時，增產(chǎn)的“弦”繃得過緊，對資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國家財政、糧食庫存、國際貿(mào)易、農(nóng)民收入、種植結(jié)構(gòu)等方面也產(chǎn)生了一定的負面影響。因此，繼續(xù)必須科學調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)，適度鼓勵休耕、輪作，大力涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。在東北地區(qū)特別是黑龍江，實施輪作補貼，逐步形成“兩到三年玉米，一年大豆”的科學輪作方式。在華北平原地區(qū)，減少水稻、小麥等耗水作物的種植。在南方部分重金屬污染地區(qū)，擴大高粱等高桿、重金屬吸附能力弱的作物種植。在部分生態(tài)較為脆弱的地區(qū)，實施適度的休耕計劃。部分污染嚴重地區(qū)退出糧食生產(chǎn)，實行退耕還林，涵養(yǎng)生態(tài)環(huán)境。結(jié)合生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，開展畜禽養(yǎng)殖污染治理，促進有機肥按土地需求均衡利用。盡快完善農(nóng)業(yè)環(huán)境保護制度體系，加強糧食產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)管。

提升農(nóng)民市場營銷能力

實際上，早在20世紀80年代中期，美國就設(shè)立了信貸支持、海外市場促進等項目，提升農(nóng)民市場營銷能力，大力促進農(nóng)產(chǎn)品出口，穩(wěn)定農(nóng)民收入。新法案中，整合了過去一系列項目，用于農(nóng)民營銷能力提升和海內(nèi)外市場開發(fā)。近年來，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到了進一步強化，糧食生產(chǎn)取得了歷史性的“十連增”，多數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量也大幅增加。但是，農(nóng)民參與市場的能力卻并沒有相應地快速提升，農(nóng)產(chǎn)品“賣難”輪番出現(xiàn)。當前，多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展迅速，這也為提升農(nóng)民市場營銷能力提供了契機。與田間學校、陽光工程等現(xiàn)有培訓項目相結(jié)合，加強新型職業(yè)農(nóng)民培訓，尤其是提升其市場營銷能力。支持家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體申請無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品等認證，鼓勵新型經(jīng)營主體建設(shè)自有農(nóng)產(chǎn)品品牌。支持新型經(jīng)營主體參加農(nóng)業(yè)會展活動，在重要農(nóng)產(chǎn)品展示、展銷活動中，設(shè)立家庭農(nóng)場、合作社等新型經(jīng)營主體的產(chǎn)品專柜。針對大宗農(nóng)產(chǎn)品，建立農(nóng)業(yè)部門管理的國家農(nóng)產(chǎn)品營銷信貸基金，與中儲糧、中儲棉等國有農(nóng)產(chǎn)品收儲主體相配合，為農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品銷售提供保底收購方。為農(nóng)戶提供生產(chǎn)經(jīng)營指導，尤其是小品種農(nóng)產(chǎn)品，可以指導農(nóng)戶按照市場需求、以利潤最大化為目標來進行種植養(yǎng)殖決策。endprint

完善糧食市場調(diào)控政策

美國農(nóng)產(chǎn)品流通體制與價格形成機制市場化程度頗高，但是仍然沒有放棄市場調(diào)控政策。但是，美國的市場調(diào)控政策更倚重于目標價格和目標收入補貼等對市場扭曲較小的手段。目前，我國大部分農(nóng)產(chǎn)品的流通體制基本完成了市場化改革，但是糧食、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品市場價格形成機制中仍然有一定程度的政府干預。因此，在調(diào)控方面必須堅持市場化改革方向，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。強化托市政策的信號作用，減少對市場的直接干預。適當細化最低收購價的執(zhí)行標準，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。大力扶持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，鼓勵企業(yè)發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，鼓勵優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷銜接。不斷完善政策性糧食公開市場交易細則，保證競價過程的公開、公平、公正。以良種補貼、重大關(guān)鍵技術(shù)補助、農(nóng)產(chǎn)品目標價格補貼制度、保險保費補貼等市場化的政策手段，實現(xiàn)對糧食、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展的支持。

健全農(nóng)業(yè)保險制度

美國新農(nóng)業(yè)法案在農(nóng)業(yè)風險管理方面加大了投入，尤其是，農(nóng)業(yè)保險制度的調(diào)整對我國相關(guān)政策有非常重要的啟示意義。目前，目標價格補貼制度在政策表達上，只關(guān)注了農(nóng)產(chǎn)品價格降低情況下的補貼機制，但是農(nóng)民遭遇農(nóng)業(yè)災害之后，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量減少，價格反而可能上漲。為了管理這部分自然災害造成的風險，就應當開發(fā)以產(chǎn)量或者農(nóng)業(yè)收入為標的的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。第一，農(nóng)業(yè)部門要牽頭制定針對各個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)保險條例，同時明確界定政府和作物保險公司的作用。第二，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險、成本、價格、農(nóng)民合理收入等指標，制定保險條款、賠付標準等，研發(fā)不同種類的作物保險產(chǎn)品，滿足不同農(nóng)民的風險管理需求。第三，繼續(xù)擴大農(nóng)業(yè)保險補貼規(guī)模，增加品種，提高標準，健全管理制度，建立再保險制度和巨災風險保險制度。尤其是，探索開發(fā)價格保險、收入保險等農(nóng)業(yè)保險險種，與目標價格補貼制度之間形成相互配合、互為補充的機制。

合理利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源

新的美國農(nóng)業(yè)法案可能會使得美國重要農(nóng)產(chǎn)品價格降低。我國是美國的第一大農(nóng)產(chǎn)品出口市場，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品受到美國價格的影響更為直接。這就意味著，大豆、玉米、棉花等大量從美國進口的大宗農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價差將進一步拉大，在部分農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低的條件下，我國大宗農(nóng)產(chǎn)品的大規(guī)模進口無法避免。在糧食供給“以我為主、立足國內(nèi)”的前提下，允許糧食和其他重要農(nóng)產(chǎn)品“適度進口”，可能是符合國家利益和可持續(xù)發(fā)展要求的選擇。這就需要統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩種資源，確保貿(mào)易政策與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場調(diào)控政策相協(xié)調(diào)。在國際市場價格低于國內(nèi)價格時應主動適度加大進口力度，特別是玉米等飼料用糧的進口，緩解國內(nèi)生產(chǎn)供給的壓力。通過政府間合作，結(jié)合與跨國糧商的資本合作，建立長期穩(wěn)定的貿(mào)易合作關(guān)系。逐步提高我國利用國際農(nóng)產(chǎn)品期貨市場的能力。加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐，以中亞、俄羅斯、烏克蘭為突破，擴大與東南亞合作，以非洲為未來重點，同時兼顧拉美地區(qū)。

（本文系2013年度農(nóng)業(yè)部軟科學課題研究成果；課題主持人：彭超。本文有刪節(jié)）endprint