李萬福 曹麗梅

(1.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116； 2.中山大學(xué)管理學(xué)院， 廣東廣州 510275)

政府權(quán)力的自我約束與規(guī)范：困境與超越

李萬福1曹麗梅2

(1.福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 福建福州 350116； 2.中山大學(xué)管理學(xué)院， 廣東廣州 510275)

中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是政府主導(dǎo)的制度變遷，目前仍在繼續(xù)深化，真正自由的市場仍未建立，政府仍是市場競爭的主體，仍以各種方式干預(yù)市場，這也是政府未能足量提供非經(jīng)濟(jì)公共物品，以及政府部門和官員頻繁伸出“掠奪之手”的主要原因。政府自建國來一直未能建立系統(tǒng)的權(quán)力配置與約束體系，未能按照權(quán)力約束權(quán)力的原則設(shè)計權(quán)力約束機(jī)制才是困境根源。建立真正自由的市場和民主社會依賴政府的轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型的核心在于權(quán)力的自我約束與規(guī)范。為了更有效地實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的自我約束與規(guī)范，應(yīng)制度化政府部門內(nèi)部控制；建立健全政府內(nèi)部審計制度；優(yōu)化國家審計的治理機(jī)制，促進(jìn)政府治理走向“善治”。

政府權(quán)力； 政府內(nèi)部控制； 政府內(nèi)部審計； 國家審計

政府是以強(qiáng)制性權(quán)力為基礎(chǔ)對社會進(jìn)行管理的政治性組織，強(qiáng)制性權(quán)力是政府組織存在的基礎(chǔ)和資源所在，但政府亦是理性“經(jīng)濟(jì)人”[1]，也有自身利益最大化的訴求?！笆澜缟厦恳粋€政府都表現(xiàn)出人類的某些痕跡，如腐化和墮落?！盵2]只有將權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，讓其在明確的界限內(nèi)運(yùn)行才是政府實(shí)現(xiàn)“善治”的根本保證，不受約束和規(guī)范的政府權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用與腐敗。

約束和規(guī)范政府權(quán)力是實(shí)現(xiàn)依法治國、民主政治和市場自由的重要前提，十八大報告明確指出中國政治體制改革的目標(biāo)之一是完善和健全權(quán)力運(yùn)行制約、監(jiān)督體系。十八大新老交替時，中國兩任中共中央總書記的講話中都強(qiáng)調(diào)了“腐敗不除將致亡黨亡國”的警訊，新任中共中央總書記習(xí)近平更是不斷反復(fù)強(qiáng)調(diào)“反腐關(guān)乎中國存亡”、“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的觀點(diǎn)。因此，如何將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子里”以及“制度的籠子”如何構(gòu)建是當(dāng)前迫切需要解決的難題。

近年來已有文獻(xiàn)討論政府權(quán)力約束問題。文力認(rèn)為在自我意識約束、理論約束、道德約束等“軟約束”無效的情況下，應(yīng)引入憲政框架(硬約束)來制約政府權(quán)力。[3]汪永成則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)約束政府權(quán)力必須對公民權(quán)利、權(quán)力分立、“問責(zé)化”等方面進(jìn)行改革。[4]上述文獻(xiàn)基本上從政府權(quán)力的外部約束提出了自己的觀點(diǎn)，但都沒有系統(tǒng)地分析目前政府權(quán)力約束和規(guī)范機(jī)制乏力的本質(zhì)。

本文從政府權(quán)力自我約束與規(guī)范以及治理的視角來分析當(dāng)前政府治理的困境，并剖析產(chǎn)生困境的根源，最后提出健全和完善政府權(quán)力自我約束與規(guī)范機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。該視角不僅具有實(shí)踐意義，也頗具理論價值，有助于政府逐步實(shí)現(xiàn)“善治”，為建立和諧的社會秩序與經(jīng)濟(jì)秩序提供新的思路。本文的基本結(jié)構(gòu)如下，第一部分簡單勾勒當(dāng)前政府的權(quán)力來源、政府結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行約束機(jī)制； 第二部分分析當(dāng)前政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的動機(jī)、困境及其根源； 第三部分提出相關(guān)政策建議； 第四部分是研究結(jié)論。

一、當(dāng)前中國政府的權(quán)力來源、政府結(jié)構(gòu)以及權(quán)力運(yùn)行約束機(jī)制

(一) 中央政府與地方政府權(quán)力的來源與權(quán)力范圍

1.中央政府與地方政府權(quán)力的來源

國家和政府得以形成的前提是人民讓渡一部分權(quán)利例如財產(chǎn)權(quán)、執(zhí)行權(quán)和處罰權(quán)，政府以稅收的方式接受民眾讓渡的權(quán)利，為民眾提供良好的社會秩序和公共物品等服務(wù)，從這個角度來說，政府權(quán)力來自于人民讓渡的權(quán)力或人民委托。中國的中央政府權(quán)力來自于國家權(quán)力機(jī)關(guān)(全國人民代表大會)，全國人民代表大會通過一定程序授予中央政府公共事務(wù)管理的權(quán)利。由于中國地幅遼闊，中央政府不可能因地制宜地管理全國任何地方，還需要地方政府的積極參與，中央政府自上而下對地方政府層層授權(quán)。但地方政府的權(quán)力不僅來自于上級政府授權(quán)，還有一部分權(quán)力來自于同級的立法機(jī)關(guān)(地方人民代表大會)。

2.中央政府與地方政府的權(quán)力范圍

改革開放之后，中央政府雖然分權(quán)給地方政府，但中央政府分權(quán)的范圍卻在不斷地反復(fù)，在某些權(quán)力方面甚至進(jìn)行強(qiáng)化。20世紀(jì)70年代至80年代末，中央政府向地方政府進(jìn)行多層次多方位的放權(quán)，但是“分權(quán)泛化”的后果使得中央對地方政府的控制力明顯弱化，1994年的分稅制改革是中央政府集權(quán)的表現(xiàn)，中央政府在這一時期放棄了簡單的放權(quán)，轉(zhuǎn)而實(shí)施選擇性的放權(quán)，其在國家宏觀調(diào)控、財政等權(quán)力方面進(jìn)行了強(qiáng)化，但總體而言，將社會管理等基本權(quán)力下放給地方政府仍是中央政府的基本取向。

(二)中國政府治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置、職責(zé)及其特點(diǎn)

中國政府的組織結(jié)構(gòu)按照職能來設(shè)計和劃分，按照不同的分類通常可以分為兩種形式：橫向治理結(jié)構(gòu)和縱向治理結(jié)構(gòu)。

1.縱向治理結(jié)構(gòu)

中國是單一聯(lián)邦制國家，中國政府沿用了歷史郡縣制的做法，將政府劃分為五個級別，最高級別是中央政府，其余的為地方政府。中國地方政府分為四級：省級政府、市級政府、縣級政府和鄉(xiāng)級政府。權(quán)力的派生如圖1所示，中央政府授權(quán)給省級政府，省級政府授權(quán)給市級政府和縣級政府[5]，或者省級政府授權(quán)給市級政府，市級政府再授權(quán)給縣政府，最后，縣級政府授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在政府官員的任命上也遵循了這一路徑。

圖1 政府組織縱向結(jié)構(gòu)

2.橫向治理結(jié)構(gòu)

政府橫向組織結(jié)構(gòu)如圖2所示，由三部分構(gòu)成：一是權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)；二是任務(wù)確定及資源分配系統(tǒng)；三是問責(zé)系統(tǒng)。三個部分作用如下：權(quán)力配置及運(yùn)行系統(tǒng)主要是確定治理主體及其權(quán)力和責(zé)任；任務(wù)確定與資源分配是確定治理主體履行職責(zé)的具體事項(xiàng)和任務(wù)，并根據(jù)事項(xiàng)和任務(wù)分配資源；問責(zé)機(jī)制目的是監(jiān)督治理主體是否恰當(dāng)?shù)厥褂脵?quán)力，是否正確履行職能以及考核任務(wù)的完成情況，問責(zé)機(jī)制的主要目標(biāo)是抑制治理主體的機(jī)會主義行為。

3.政府權(quán)力配置、職責(zé)及其特點(diǎn)

根據(jù)中國憲法和地方組織法，除了中央政府擁有外交、國防和宏觀調(diào)控等特殊職能以外，從中央、省、市、縣級行政單位直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，列舉的政府事權(quán)(權(quán)力)、職能基本相同，即我國政府治理結(jié)構(gòu)在設(shè)計上存在“職責(zé)同構(gòu)”的特點(diǎn)，不同層級的政府在縱向間職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一，不同政府層級(除了中央政府的特殊職能之外)之間只存在權(quán)力的管轄范圍差異。毋庸置疑，不同層級的政府面對不同的權(quán)力客體，在天然稟賦、資源配置以及處理公共事務(wù)等方面的能力存在差異性，職責(zé)同構(gòu)的特點(diǎn)可能迫使能力有限、層級較低的政府或者官員為了保住目前的代理權(quán)或者獲得更高級別的代理權(quán)采用“扭曲”信息的機(jī)會主義行為。

圖2 組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

(三) 政府權(quán)力約束機(jī)制

政府權(quán)力的約束機(jī)制根據(jù)制衡主體可以分為三個層次：政府內(nèi)部權(quán)力制衡；立法、行政和司法三權(quán)(橫向上)分立與制衡；政府與社會、市場之間橫向分權(quán)與合作。

1.政府內(nèi)部制衡機(jī)制

中央政府分權(quán)給地方政府，地方政府再將權(quán)力層層下放，上級授權(quán)政府部門需要通過特定的機(jī)制約束下級政府以防止權(quán)力的濫用和變異。政府權(quán)力的內(nèi)部約束法律法規(guī)包括國務(wù)院和地方人民政府組織法(地方人民政府條款)、行政監(jiān)督條例、審計法等。國務(wù)院和地方人民政府組織法(地方人民政府條款)中規(guī)定了政府的職責(zé)與權(quán)力；行政監(jiān)督條例明確指出行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)為主體的內(nèi)部相互監(jiān)督，不僅包括行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者對下級行政機(jī)關(guān)、上級行政機(jī)關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)者及其國家公務(wù)員行政行為的監(jiān)察、督促和控制，還包括行政監(jiān)察部門對所有行政機(jī)關(guān)及國家公務(wù)員的監(jiān)督、審計部門對行政機(jī)關(guān)的審計等。

但國務(wù)院和地方人民政府組織法只是簡單地規(guī)定了各級政府管理社會事務(wù)的職權(quán)，以及對社會職權(quán)進(jìn)行了大致的區(qū)分，并沒有詳細(xì)規(guī)定政府的權(quán)力；行政監(jiān)督條例在現(xiàn)實(shí)中也只能是上級機(jī)關(guān)約束下級機(jī)關(guān)，并且這種對下級的約束由于缺乏詳細(xì)的法律依據(jù)也很難實(shí)現(xiàn)。此外，目前的行政監(jiān)察和黨紀(jì)檢查機(jī)關(guān)由于隸屬關(guān)系，受被監(jiān)督者直接領(lǐng)導(dǎo)，無法從根本上約束被監(jiān)督者濫用權(quán)力、尋租等行為。

2.立法、行政和司法約束

政府權(quán)力外部約束法律法規(guī)有憲法、選舉法、組織法、其它若干法律、議事規(guī)則以及訴訟法等。立法機(jī)關(guān)(包括全國人民代表大會和地方人民代表大會)在約束政府機(jī)關(guān)的權(quán)力方面有著充分的憲法依據(jù)，尤其是監(jiān)督政府財政預(yù)算，是“人大”監(jiān)督的重中之重。司法監(jiān)督體系包括人民法院和人民檢察院組織。但在現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督中，立法機(jī)關(guān)由于缺乏法定的常規(guī)監(jiān)督工作程序，不能對政府工作過程中隨時出現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)督。法院和司法屬于事后監(jiān)督和懲罰機(jī)制，約束能力有限，相對強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān), 人民代表大會和法院始終沒能達(dá)到與之制衡的應(yīng)有地位。[6]

3.政府與社會、市場之間橫向分權(quán)與合作

鑒于蘇聯(lián)休克式療法帶來的社會危機(jī)，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革采用漸進(jìn)的方式。政府率先推動市場經(jīng)濟(jì)改革，讓市場在政治和社會體制外運(yùn)行，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域獲得突破，然后依靠體制外的市場力量推動社會和政治體制改革。換句話說就是，利用經(jīng)濟(jì)率先突破的市場化力量帶來社會的市場化，再利用社會和經(jīng)濟(jì)的市場化力量擠壓政府活動規(guī)則的空間，最終形成服務(wù)型政府，真正自由的市場最終得以建立。到目前為止，中國的市場經(jīng)濟(jì)改革仍在繼續(xù)，政府仍然是資源配置的重要力量，市場還沒有形成約束政府權(quán)力的強(qiáng)有力量，相對于強(qiáng)大的行政力量，社會力量和市場力量依舊單薄。

二、政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的動機(jī)、困境及其根源

(一) 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的動機(jī)

要實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)的后現(xiàn)代化目標(biāo)就必須讓市場成為資源配置的主要方式，讓企業(yè)或者其他個體成為微觀市場的主體，這也是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)之一。中國的改革是政府主導(dǎo)的制度性變遷，改革主要包括三個部分：經(jīng)濟(jì)體制改革、社會領(lǐng)域改革和政治體制改革。政治體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會領(lǐng)域改革的重要前提，尤其是政治體制改革中的行政體制改革[7]，是政治體制改革中的重要組成部分。行政管理體制改革(簡稱政府改革)的實(shí)質(zhì)是政府對自身部分權(quán)力的放棄和否定，是政府向社會、市場和公民等主體進(jìn)行橫向分權(quán)以及中央政府向地方政府縱向分權(quán)的過程，是政府對自身權(quán)力進(jìn)行自我約束和規(guī)范的過程。

從中國政治體制改革的歷史背景來看，中國政府改革原因與國外發(fā)達(dá)國家的“公共管理運(yùn)動”的初衷并不相同，并不是迫于社會主導(dǎo)、民眾參與的壓力進(jìn)行。政府作為改革的主體和客體，基于趕超戰(zhàn)略，根據(jù)黨的方針政策，自發(fā)進(jìn)行體制改革。政府改革的目標(biāo)是將自己的職責(zé)定位于宏觀調(diào)控、社會管理以及提供公共物品等方面，讓全能的政府逐漸地、有選擇地退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域，將部分政府權(quán)力歸還給市場和社會，其本質(zhì)是政府對自身權(quán)力進(jìn)行約束和規(guī)范的過程。

由于行政體制改革的主體是政府，改革的客體依然是政府自身，政府改革的初衷并不是因?yàn)樯鐣褪袌龅牧α?，而是?qiáng)大的政府對自身的權(quán)力的自我約束和規(guī)范，因此，政府改革并不徹底，這也是政府改革或者權(quán)力自我約束和規(guī)范陷入困境的客觀原因。目前，中國的改革進(jìn)入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，中國的市場經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)獲得巨大的突破，體制外的市場力量逐步推動著社會領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型，但相對于強(qiáng)大的政府力量，市場和社會的力量還很薄弱。市場經(jīng)濟(jì)改革的成功與否依賴于行政管理體制改革，市場和社會要求規(guī)則政府權(quán)力空間，要求政府成為服務(wù)型的小政府，否則市場經(jīng)濟(jì)改革和社會領(lǐng)域的改革就不可能成功，轉(zhuǎn)型可能會固化。

綜上所述，為了實(shí)施趕超戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)后現(xiàn)代化目標(biāo)，作為政治權(quán)力的中心、推動社會發(fā)展和實(shí)施趕超戰(zhàn)略的中堅力量，政府進(jìn)行了自我意識的部分權(quán)力否定和放棄的改革，并根據(jù)市場和社會的需要進(jìn)行了一系列變革，這是一種自上而下的改革動力。隨著中國改革的進(jìn)一步深入，市場和社會力量逐步壯大，市場和社會要求規(guī)制政府的活動空間，這是自下而上的改革動力。自上而下和自下而上的改革動力結(jié)合起來推動著政府改革的進(jìn)一步深化。

(二) 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的困境

行政管理體制改革的主體是政府，改革的客體是政府權(quán)力。此外，政府改革的初衷并不是因?yàn)樯鐣褪袌龅牧α?，而是?qiáng)大的政府對自身權(quán)力的自我約束和規(guī)范。因此，到目前為止政府改革或者權(quán)力自我約束與規(guī)范仍處于困境當(dāng)中。

1.政府過度介入市場

政府不僅是市場的積極參與者(運(yùn)動員)，同時還是市場規(guī)則的制定者(裁判)，政府在中國經(jīng)濟(jì)成長中大多扮演了“企業(yè)家”的角色，而非“服務(wù)者”的角色。[8]在政府與國有企業(yè)的代理關(guān)系中，由于政府主導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)體制改革，政府與代理人(國有企業(yè))之間的契約約定并不清晰，中國的產(chǎn)權(quán)改革的不徹底為政府過度干預(yù)市場提供了途徑，政府擁有國有企業(yè)的剩余收益索取權(quán)，政府并沒有外生于市場。政府官員為了政治晉升或者自身利益最大化而開展了實(shí)質(zhì)上以經(jīng)濟(jì)為重心的政府間競爭，由于政府(委托人)與代理人(國有企業(yè))之間的權(quán)責(zé)約定并不明晰，以經(jīng)濟(jì)為重心的政府間競爭使得委托人和代理人(國有企業(yè))之間的利益在一定程度上又有一致性，政府官員追求經(jīng)濟(jì)增長后的政治晉升，代理人追求企業(yè)或者自身利益最大化，于是委托人與代理人之間容易出現(xiàn)“合謀”現(xiàn)象。此外，由于委托人和代理人天然的“政治姻親”關(guān)系，代理人對委托人進(jìn)行“投資”，委托人更容易被代理人“俘獲”，制定有利于代理人的管制制度，從而傷害了市場其他主體的權(quán)益。政府間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益以及政府過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的弊端隨著經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步深化逐漸顯現(xiàn)出來。

政府過度介入市場的另一個重要表現(xiàn)是直接干預(yù)市場。政府通過決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的管制途徑進(jìn)行直接干預(yù)，譬如，中國的產(chǎn)業(yè)政策一個顯著特點(diǎn)就是以政府對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇來替代市場競爭過程中對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。[9]2012年武漢的愛麗舍出租車嚴(yán)重質(zhì)量問題事件亦是政府利用執(zhí)行權(quán)直接管制干預(yù)市場的典型代表。武漢市的客管處允許個體司機(jī)自行購買出租車，但卻在買車的環(huán)節(jié)上設(shè)下障礙，使個體司機(jī)無法自行買車，只能向車管處購買指定車型，但向車管處購買的出租車不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于市場價格，并且還存在縮水版剎車的嚴(yán)重安全隱患。

2.非經(jīng)濟(jì)性公共物品領(lǐng)域的政府失靈

從政府與人民的契約來看，政府的本質(zhì)職能是保障社會公平和效率。從政府職能領(lǐng)域來看，政府不僅有經(jīng)濟(jì)管理職能，更重要的是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共產(chǎn)品和服務(wù)可以區(qū)分為經(jīng)濟(jì)型公共物品和非經(jīng)濟(jì)型公共物品。經(jīng)濟(jì)型公共物品包括交通、通訊和能源等，可以直接作為政府官員任期內(nèi)的產(chǎn)出函數(shù)或者“政績”，對于吸引投資資本具有重要的作用。而非經(jīng)濟(jì)性公共物品，例如醫(yī)療、教育、社會福利等，對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長以及“政績”表現(xiàn)并無直接作用。政府(代理人)出于自身效益最大化考慮，政府間競爭和“政績”的晉升需求促使政府將有限的財力投資于拉動經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)型公共物品或項(xiàng)目上。但非經(jīng)濟(jì)性公共物品或服務(wù)的供給也是考核代理人的指標(biāo)之一，代理人為了保持目前的代理權(quán)或者更高級別的代理權(quán)向上級政府傳遞 “好消息”，或者扭曲操縱“好消息”，隱藏關(guān)于非經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分信息。這種道德風(fēng)險行為忽視或者減少了非經(jīng)濟(jì)型公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，導(dǎo)致部分公共物品和服務(wù)的缺失或不足，妨害了社會公平，不利于社會穩(wěn)定。社會公平和社會穩(wěn)定是改革的堅實(shí)基礎(chǔ)，非經(jīng)濟(jì)性物品的長期缺失或者不足，無疑會影響改革的力度與效果，影響國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。

3.“掠奪之手”泛濫

在政府內(nèi)部的層層代理關(guān)系中，中央政府分權(quán)給地方政府，每個下級政府又進(jìn)一步授權(quán)給低一級政府，直至終極代理人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)。中國政府的組織結(jié)構(gòu)是典型的金字塔式的科層模式，存在著科層組織信息傳遞不暢通的固有特征?？茖咏M織中的代理人的信息一般是自下而上傳遞，由于代理人的行為很難觀察，下級政府通常為了部門或者個人利益訴求隱藏或扭曲對自己不利的“壞消息”，傳遞有利于自己的“好消息”。政府組織之所以會出現(xiàn)各種各樣的道德風(fēng)險行為，客觀的原因是委托人和代理人之間的信息不對稱，這種不對稱引致了信息隱藏、信息傳遞以及信息操縱的租值耗散。政府部門或者官員的道德風(fēng)險行為的主觀原因是政府部門或者官員有其利益訴求，這些利益訴求不僅包括政治晉升(更高級別的代理權(quán))，還包括目前代理權(quán)的擴(kuò)張(雖然未晉升，但享有更高級別代理權(quán)的控制權(quán)力)以及經(jīng)濟(jì)利益最大化。在科層組織內(nèi)部傳遞信息的渠道不通暢以及控制和約束政府權(quán)力的機(jī)制薄弱的情況下，政府部門以及官員伸出的可能不是“扶持之手”，而是“掠奪之手”。

在國有企業(yè)與政府的代理關(guān)系中，國家在并不改變國有企業(yè)性質(zhì)的前提下進(jìn)行放權(quán)，國有產(chǎn)權(quán)的剩余控制權(quán)依然掌握在政府手里。在這樣的委托代理關(guān)系中，國有資產(chǎn)監(jiān)管部門并不是這些資產(chǎn)的真正所有者，真正所有者是全體人民。在所有者缺位的條件下，政府官員并不會像私有產(chǎn)權(quán)那樣對代理人進(jìn)行有效的約束和激勵，并且在選擇代理人的過程中，愿意將代理權(quán)委托給送租金給自己或者自己所在集體的人。

此外，政府手中擁有配置稀缺資源的權(quán)力，例如政策制定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、土地、進(jìn)入壁壘、政策性補(bǔ)貼、行政許可等，利益集團(tuán)或者個人為了獲得這些稀缺資源，需要向政府官員投其所好。[10]政府部門或者官員除了政治晉升還有利益最大化的需求，其伸出“掠奪之手”引致的腐敗現(xiàn)象層出不窮。行政腐敗不僅降低了中國經(jīng)濟(jì)增長率，還浪費(fèi)了大量的公共支出。[11]譬如2008年的郭京毅案件，凸顯了政府部門行政立法腐敗問題。案發(fā)前20多年來郭京毅不僅參與和主管了外資法律法規(guī)的起草和修訂工作，還同時擁有參與到本部門審批等事項(xiàng)的權(quán)力，影響力延伸到了執(zhí)法領(lǐng)域。郭京毅案件背后的實(shí)質(zhì)是外資企業(yè)通過“投資”俘獲了郭京毅，給中國造成了不可估量的損失。

(三) 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的困境根源

為何目前的政府治理模式陷入了困境？管制俘獲理論認(rèn)為政府也是 “理性經(jīng)濟(jì)人”，政府在管制過程中，相對占優(yōu)的被管制者(利益集團(tuán))會對政府施以各種“投資”，讓管制政府制定和實(shí)施一些有利于占優(yōu)利益集團(tuán)的管制政策，為被管制者(占優(yōu)的利益集團(tuán))獲得壟斷利潤而設(shè)定管制壁壘，最終導(dǎo)致租值耗散，降低行業(yè)或者整個社會的資源配置效率。公共選擇理論也部分解釋了政府治理陷入困境的原因，認(rèn)為政府也是“理性經(jīng)濟(jì)人”，有其利益最大化的偏好，容易被利益集團(tuán)俘獲，制定和實(shí)施有利于占優(yōu)利益集團(tuán)的管制政策，這也是政府官員過度干預(yù)市場、“掠奪之手”泛濫和非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給不足的客觀原因。

但中央政府積極自發(fā)地推動了行政管理體制改革，政府追求自身利益最大化的假設(shè)并非完全成立。在改革的過程中，中央政府推動了經(jīng)濟(jì)體制改革，地方政府積極參與，政府部門對自身的權(quán)力優(yōu)化配置方面也付出了諸多努力。

中國政府治理陷入困境的真正原因在于自建國以來政府部門未建立系統(tǒng)的權(quán)力配置與約束體系，未能按照權(quán)力約束權(quán)力的原則來設(shè)計權(quán)力約束機(jī)制，沒有細(xì)化哪一級政府應(yīng)該擁有多大的權(quán)力、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)哪些職責(zé)，沒有對政府間縱向和橫向的職責(zé)進(jìn)行合理配置，以及沒有劃定政府與市場、社會的界限。中國政府在權(quán)力運(yùn)行的過程中只是根據(jù)實(shí)際需要或者出現(xiàn)的問題進(jìn)行整改、改良或者修補(bǔ)。政府自身體制的改革，不管是機(jī)構(gòu)調(diào)整還是轉(zhuǎn)變職能的行政管理體制改革，大都是在權(quán)力嚴(yán)重失衡、約束與規(guī)范系統(tǒng)嚴(yán)重失靈的情況下進(jìn)行的，政府治理陷入困境在所難免。中央政府縱向分權(quán)時，依據(jù)隸屬轄區(qū)下放權(quán)力，采用了統(tǒng)一的職能模式，這種模式有利于權(quán)力的回收，但不能夠系統(tǒng)地約束和規(guī)范下級政府的行為。

從縱向約束機(jī)制來看，中央政府與地方政府的效用、目標(biāo)具有異質(zhì)性。委托人與代理人之間的效用函數(shù)、目標(biāo)不同以及委托人與代理人存在著信息不對稱，代理人會有機(jī)會主義行為的動機(jī)，具體表現(xiàn)為履行契約過程中隱藏信息和行為的代理問題，從而給委托人帶來非效率損失。為了降低代理人的道德風(fēng)險和逆向選擇帶來的非效率損失，委托人需要設(shè)計激勵和約束機(jī)制來降低信息不對稱，使得代理人履行契約，在可調(diào)和的情況下代理人實(shí)現(xiàn)其效用最大化的同時委托人也能夠?qū)崿F(xiàn)其目標(biāo)。

目前中央政府對地方政府的約束機(jī)制主要依靠人事任命和績效考核機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。以人事任命為核心的縱向約束機(jī)制的主要目標(biāo)在于約束關(guān)鍵崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，保證中央政府的政策與意志能夠得到執(zhí)行，但縱向人事考核機(jī)制無法約束和規(guī)范地方政府日常行為。此外，中央政府人事任命約束機(jī)制的實(shí)現(xiàn)依賴可行的考核評價機(jī)制，中央政府通過建立詳細(xì)的考核評價機(jī)制，考察地方政府的政績，以量化的考核結(jié)果作為人事任命的依據(jù)，但這種考核機(jī)制建立在中央政府能夠獲得詳細(xì)、準(zhǔn)確的信息并能做出精準(zhǔn)評估的基礎(chǔ)上。中國政府是典型的金字塔式的科層組織，科層組織的最大特點(diǎn)是信息傳遞不通暢，地方政府部門以及官員為了能夠取得更高的代理權(quán)、保住目前的代理權(quán)或?qū)崿F(xiàn)利益最大化，會扭曲信息或者選擇傳遞對自己有利的信息，隱藏對自己不利的信息。因此，中央政府的人事任命激勵機(jī)制很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

三、超越困境：政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的實(shí)現(xiàn)路徑

政府是被賦予了強(qiáng)制和壟斷性權(quán)力的“超級企業(yè)”。[12][13]部分研究者研究政府治理問題時總是聚焦在政府職能轉(zhuǎn)變、政府的大小、政府與市場，以及政府權(quán)力的外部約束等問題上，但卻忽略了這些問題的共同本質(zhì)：政府權(quán)力內(nèi)部約束和規(guī)范機(jī)制的薄弱與欠缺。

隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)一步深化，政府治理困境加劇。目前中國政府的權(quán)力外部約束機(jī)制和內(nèi)部約束機(jī)制同樣薄弱乏力，政府職能與權(quán)力非均衡匹配，超越政府困境的路徑選擇只能通過進(jìn)一步完善橫向和縱向的約束機(jī)制，尤其是約束地方政府行為，才能確保政府權(quán)力不被濫用。政府對自身的官僚結(jié)構(gòu)等問題進(jìn)行調(diào)適、其角色和功能被明確限定是必然的趨勢。政府完善自身的權(quán)力約束機(jī)制才是政府走向“善治”的關(guān)鍵所在。

中國政府治理的困境源頭在于權(quán)力配置與運(yùn)行系統(tǒng)、以及任務(wù)確定和資源配置的缺陷，其未能建立系統(tǒng)的權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制、科學(xué)地進(jìn)行權(quán)力配置。只有在治理主體合理地配置了權(quán)力與資源的情況下，適當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制才能保障權(quán)力配置和資源分配體系順利運(yùn)轉(zhuǎn)。政府權(quán)力自我約束和規(guī)范的路徑如圖3所示：首先必須科學(xué)設(shè)計與制度化政府的權(quán)力配置與資源分配體系。其次，完善和健全問責(zé)機(jī)制。

圖3 政府權(quán)力自我約束與規(guī)范的路徑

(一)制度化政府部門內(nèi)部控制機(jī)制

政府部門內(nèi)部控制是降低代理成本，解決和緩解委托代理問題進(jìn)而提高政府效率、實(shí)現(xiàn)政府使命和目標(biāo)的一系列契約總和。政府部門內(nèi)部控制不僅是非對稱信息情況下上級政府約束和規(guī)范下級政府行為的基本機(jī)制，亦是本級政府為了實(shí)現(xiàn)管理控制目標(biāo)的有力工具。政府部門內(nèi)部控制為政府管理者提供日常運(yùn)營與控制的支持，同時還是保護(hù)國有資產(chǎn)、防止和發(fā)現(xiàn)錯誤和舞弊等行為的第一道防線?？茖W(xué)有效的政府部門內(nèi)部控制是按照全面系統(tǒng)和規(guī)范權(quán)力的法治原則來設(shè)計，有助于從根本上劃分政府、市場和社會的界限，遏制行政腐敗和提高政府效率，督促政府履行其職能。根據(jù)COSO的內(nèi)部控制框架[14]，廣義的內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個要素。筆者認(rèn)為建立健全政府內(nèi)部控制主要從以下幾個方面進(jìn)行。

首先，改善內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部控制環(huán)境是影響政府部門內(nèi)部控制建立與執(zhí)行的基礎(chǔ)，內(nèi)部控制環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境等，但對政府部門內(nèi)部控制影響最大的因素莫過于政治環(huán)境。比如，近期中共中央先后出臺了“八項(xiàng)規(guī)定”和“六條禁令”，提出厲行勤儉節(jié)約、嚴(yán)禁使用公款宴請、精簡會議活動等要求，習(xí)近平書記為代表的中央高層領(lǐng)導(dǎo)人堅決反對講排場比闊氣的作風(fēng)、堅決抵制奢靡之風(fēng)，并身體力行?！敖睢焙汀耙?guī)定”發(fā)布實(shí)施之后，中央和地方的政府部門紛紛取消年會和公務(wù)宴請等活動，全國出現(xiàn)了大范圍的公務(wù)員宴席以及其他公務(wù)消費(fèi)的退訂潮。

第二，實(shí)施風(fēng)險評估程序。風(fēng)險評估的作用是識別、分析和評估影響實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的不確定因素，是執(zhí)行內(nèi)部控制程序的邏輯起點(diǎn)。政府部門面臨著諸多風(fēng)險，例如濫用職權(quán)、不當(dāng)執(zhí)法、政府行政和資源配置效率低下、貪污腐敗以及業(yè)務(wù)活動和業(yè)務(wù)流程方面的風(fēng)險，政府部門應(yīng)當(dāng)首先確定面臨的風(fēng)險，評估面臨風(fēng)險發(fā)生的概率，然后根據(jù)可能的風(fēng)險采取一系列的預(yù)防和控制活動。

第三，科學(xué)系統(tǒng)化控制活動體系?？刂苹顒邮墙⒔∪珒?nèi)部控制體系的關(guān)鍵部分。控制活動是根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，采用恰當(dāng)?shù)目刂拼胧┮源_保政府部門內(nèi)部控制目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一系列政策?？刂苹顒影ǖ幌抻谝韵路矫妫珙A(yù)算控制、不相容職務(wù)控制、授權(quán)審批、集體審批、財產(chǎn)保護(hù)控制以及績效評價等。科學(xué)系統(tǒng)化的控制活動體系可以嚴(yán)格界定政府職能(能做哪些，不能做哪些)，可以有效地避免政府過度和直接干預(yù)市場?？茖W(xué)系統(tǒng)化的控制活動體系還可以促進(jìn)公共物品的均衡供給。當(dāng)政府行使管制權(quán)力時，嚴(yán)格明確權(quán)責(zé)的內(nèi)部控制能夠有效降低政府部門或官員被“俘獲”的概率。

第四，暢通政府信息溝通與傳遞渠道。信息與溝通是政府部門內(nèi)部控制中重要的要素之一，是控制環(huán)境、控制活動、風(fēng)險評估以及監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)行的重要橋梁。政府部門應(yīng)建立健全內(nèi)部控制信息系統(tǒng)與內(nèi)部報告制度。有效的內(nèi)部報告制度與政府部門內(nèi)部控制信息系統(tǒng)能及時、準(zhǔn)確、完整地收集與政府活動相關(guān)信息，并將這些信息傳遞給政府內(nèi)部和外部。暢通的信息傳遞與溝通為上級委托人獲得代理人的相關(guān)信息提供便利，防止代理人隱藏部分信息、傳遞經(jīng)濟(jì)方面的“好消息”或者將經(jīng)濟(jì)方面的“壞消息”扭曲、操縱成“好消息”的行為；與此同時，暢通的信息與溝通渠道能夠使上級的意志得到有效的貫徹和執(zhí)行，可以在一定程度上緩解“上有政策，下有對策”的局面。

第五，完善內(nèi)部監(jiān)督制度。監(jiān)督是指政府部門對其內(nèi)部控制的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評價的過程。內(nèi)部控制建立和執(zhí)行需要相應(yīng)的保障和問責(zé)機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督有助于政府部門發(fā)現(xiàn)、改善和健全政府部門內(nèi)部控制設(shè)計和運(yùn)行中存在的薄弱環(huán)節(jié)。政府部門的內(nèi)部監(jiān)督包括政府部門內(nèi)部審計制度、國家審計制度和黨委紀(jì)檢監(jiān)察制度。黨委紀(jì)檢監(jiān)察制度是黨建的重點(diǎn)內(nèi)容，在此不再贅述，政府內(nèi)部審計與國家審計見下文。

(二)建立健全政府內(nèi)部審計機(jī)制

委托人要求代理人履行受托責(zé)任，代理人需要提供與履職相關(guān)的信息。但是代理人出于利益最大化，會隱藏不利于自己的信息或者扭曲不利的信息，委托人因此需要甄別和約束機(jī)制，政府內(nèi)部審計作為約束代理人的重要內(nèi)部機(jī)制，在政府治理中扮演著重要的角色，有著外部約束機(jī)制難以替代的作用。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家政府內(nèi)部審計部門一般開展下列四種類型的審計: 評價和檢查內(nèi)部控制、財務(wù)審計、合規(guī)性審計和績效評價。政府內(nèi)部審計履行督導(dǎo)和評價政府內(nèi)部控制的職能可以積極推動政府部門內(nèi)部控制的建立健全和有效執(zhí)行，有效運(yùn)行的政府內(nèi)部審計可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制缺陷，不斷完善政府內(nèi)部控制體系，有助于政府有效地履行職責(zé)確保完成受托責(zé)任;政府內(nèi)部審計部門對財政資金的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行有效審計，能夠確保政府信息記錄真實(shí)可靠，改善控制環(huán)境，減少報告錯誤，緩解委托人和代理人之間的信息失衡問題；政府內(nèi)部審計履行合規(guī)性職能，合理保證政府的行為符合法律法規(guī)、規(guī)章制度等，能夠及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)行中存在的問題;政府內(nèi)部審計履行績效評價職能，不僅為委托人提供代理人履職的績效信息，監(jiān)督代理人的行為是否從委托人的利益出發(fā)，還能夠服務(wù)于政府部門的決策，為預(yù)防和減少政府損失提供信息服務(wù)，遏制和避免政府部門或者官員利用信息不對稱來掠奪國有資產(chǎn)等行為。政府內(nèi)部審計機(jī)制的作用毋庸置疑，但政府內(nèi)部審計發(fā)揮作用的程度依賴于內(nèi)部審計制度的建立健全。目前中國政府內(nèi)部審計制度的建立健全應(yīng)從以下兩個方面入手。

1.亟需清晰界定內(nèi)部審計的職責(zé)要求和權(quán)力范圍

Eisenhardt認(rèn)為解決代理問題主要有緩解信息不對稱和薪酬激勵合同兩種機(jī)制。[15]緩解信息不對稱的機(jī)制旨在實(shí)現(xiàn)委托人和代理人之間的信息對稱；薪酬激勵合同的目的在于協(xié)調(diào)雙方的經(jīng)濟(jì)利益。政府內(nèi)部審計作為解決政府代理問題的問責(zé)機(jī)制通過明確受托人的責(zé)任目標(biāo)來抑制代理人的機(jī)會主義行為。政府內(nèi)部審計是評價和監(jiān)督政府是否正確地履行職責(zé)、是否正確行使權(quán)力以及合理配置資源，并將獲得的信息傳遞給委托人的過程。但要實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部審計的使命，必須首先明確政府內(nèi)部審計職責(zé)，否則政府內(nèi)部審計機(jī)制很難完成其應(yīng)有的使命。

2.明晰政府內(nèi)部審計的組織形式與隸屬關(guān)系

清晰界定政府內(nèi)部審計的職責(zé)要求和權(quán)力范圍是政府內(nèi)部審計機(jī)制有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，而政府內(nèi)部審計的組織形式與隸屬關(guān)系亦是其發(fā)揮作用的重要條件，這涉及到政府內(nèi)部審計部門向誰負(fù)責(zé)與報告、在工作過程中發(fā)現(xiàn)的問題如何處理與整改等問題。

(三)優(yōu)化國家審計職能

國家審計是以制約政府權(quán)力的方式來優(yōu)化政府治理機(jī)制從而實(shí)現(xiàn)其治理職能的問責(zé)機(jī)制。國家審計優(yōu)化政府治理的作用體現(xiàn)在以下幾個方面。首先，國家審計機(jī)關(guān)對公共資金運(yùn)用進(jìn)行審計，使代理人偏離契約的行為得以及時發(fā)現(xiàn)和糾正。公共資金審計不僅可以消除政府部門在資金使用上的信息不對稱，還可以有效防止政府過度投資，督促政府履行其社會和公共服務(wù)職能。其次，國家審計機(jī)關(guān)實(shí)施的績效審計能夠抑制和減少代理人道德風(fēng)險行為?？冃徲嫷闹匾δ苁羌皶r發(fā)現(xiàn)和糾正公共資源使用過程中的不合規(guī)、不經(jīng)濟(jì)和效率低下的行為，解決政府內(nèi)部信息不對稱問題，強(qiáng)化對決策權(quán)力的制約。第三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對政府的政策效應(yīng)和執(zhí)行效應(yīng)實(shí)施審計，這樣可以有效消除或者減輕信息不對稱程度，是約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的制度安排。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計增大政府官員尋租及濫用權(quán)力行為的成本，是有效約束政府權(quán)力的制度安排。

目前國家審計在抑制政府腐敗、促進(jìn)政府治理方面取得了一定的成就，但遺憾的是，國家審計雖然強(qiáng)化了對審計結(jié)果整改的監(jiān)督職能，但仍然避免不了“屢審屢犯”的問題。此外，由于國家審計的專業(yè)優(yōu)勢，存在任務(wù)繁重的問題，這在一定程度上影響了審計效果和審計效率。優(yōu)化國家審計的機(jī)制重點(diǎn)從以下幾個方面進(jìn)行：

1.督導(dǎo)政府內(nèi)部控制與內(nèi)部審計建設(shè)

國家審計的職能不僅包括公共資金審計、績效審計以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等，更應(yīng)增加督導(dǎo)政府部門內(nèi)部控制制度化以及政府內(nèi)部審計建設(shè)的職能。首先，國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)該從權(quán)力制約權(quán)力的角度督導(dǎo)政府部門內(nèi)部控制制度的設(shè)計和執(zhí)行，這樣可以有效解決國家審計 “屢審屢犯”的問題，也有利于解決權(quán)力濫用帶來的腐敗以及非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給不足的問題。其次，國家審計理應(yīng)評價政府內(nèi)部審計的績效并優(yōu)化內(nèi)部審計制度，促使內(nèi)部審計作為常規(guī)化問責(zé)機(jī)制合理有效運(yùn)營。

2.在審計項(xiàng)目的選擇上善于抓重點(diǎn)

國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)讓政府內(nèi)部審計履行國家審計的部分常規(guī)職能。政府內(nèi)部審計從一定程度上比國家審計更了解政府部門的運(yùn)營，由健全有效的內(nèi)部審計部門執(zhí)行部分國家審計的常規(guī)職能，可以將國家審計從眾多的常規(guī)審計項(xiàng)目解放出來，將審計重點(diǎn)放在關(guān)乎國家宏觀調(diào)控、國計民生的重大事項(xiàng)上來，不僅有利于提高國家審計的效率，更有利于增加整個社會運(yùn)營效率和效果。

四、研究結(jié)論

中國的經(jīng)濟(jì)體制改革是政府主導(dǎo)的制度變遷，在初期需要強(qiáng)勢和積極的政府來推進(jìn)，積極的政府模式在推動經(jīng)濟(jì)體制改革的初期起著階段性的促進(jìn)作用。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化、市場力量和社會力量的興起等形勢的變化，目前的“積極政府治理”模式陷入了困境：政府仍以各種方式過度干預(yù)市場，未能足量提供非經(jīng)濟(jì)公共物品，以及政府部門和官員頻繁伸出“掠奪之手”。然而，政府追求自身利益最大化的本性并非導(dǎo)致其治理陷入困境的真正原因，政府權(quán)力自我約束與規(guī)范陷入困境的根源在于：其自建國來一直未能建立系統(tǒng)的權(quán)力配置與約束體系，未能按權(quán)力約束權(quán)力的原則來設(shè)計權(quán)力約束機(jī)制，未能對政府間縱向和橫向的職責(zé)進(jìn)行合理地配置，大都是在權(quán)力嚴(yán)重失衡、約束與規(guī)范系統(tǒng)嚴(yán)重失靈的情況下才根據(jù)出現(xiàn)的問題進(jìn)行改良或者修補(bǔ)，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，政府治理陷入困境在所難免。

構(gòu)筑有效的權(quán)力自我約束與規(guī)范系統(tǒng)是政府超越困境的必由之路。本文進(jìn)一步就如何構(gòu)建“制度的籠子”，以及如何將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度的籠子”，從而有效地實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力的自我約束與規(guī)范提出了如下實(shí)現(xiàn)路徑。第一，制度化政府部門內(nèi)部控制。有效的政府部門內(nèi)部控制能夠?qū)φ块T權(quán)、責(zé)等進(jìn)行有效界定，讓權(quán)力在一定的空間范圍內(nèi)運(yùn)行。第二，建立健全政府內(nèi)部審計制度。政府內(nèi)部審計機(jī)制能夠?qū)?nèi)部控制約束機(jī)制的運(yùn)營、政府運(yùn)營的績效以及風(fēng)險等進(jìn)行監(jiān)督、評價與服務(wù)，通過對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行測評，可發(fā)現(xiàn)所存在的內(nèi)部控制缺陷并對其進(jìn)行修正，從而積極推進(jìn)和完善政府部門內(nèi)部控制機(jī)制。第三，優(yōu)化國家審計職能。增加、強(qiáng)化國家審計中關(guān)于督導(dǎo)政府部門內(nèi)部控制制度化以及政府內(nèi)部審計建設(shè)方面的職能，讓政府內(nèi)部審計履行國家審計的部分常規(guī)職能，促使國家審計把審計重點(diǎn)放在關(guān)乎國家宏觀調(diào)控、國計民生的重大事項(xiàng)上來，從而提高國家審計的效率，使其更好地為國家宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面服務(wù)。

總之，政府內(nèi)部控制、政府內(nèi)部審計與國家審計三者的結(jié)合是形成經(jīng)濟(jì)、效率和效果的權(quán)力約束體系的方式，不僅有利于節(jié)約社會資源和提高其使用效率，而且有利于抑制政府權(quán)力的濫用、尋租行為以及幫助政府解決提供非經(jīng)濟(jì)物品失靈的問題。這幾道防線共同構(gòu)筑多方位、多層次的政府內(nèi)部權(quán)力約束體系，形成有效的“免疫系統(tǒng)”。

注釋：

[1] James Buchanan,TheTheoryofPublicsChoice.AnnArbor, The University of Michigan Press, 1972.

[2] 杰斐遜:《杰斐遜文選》，北京：商務(wù)印書館，1963年，第51頁。

[3] 文 力：《政府權(quán)力憲政制約的必要性》，《中國行政管理》2005年第5期。

[4] 汪永成：《中國反腐敗戰(zhàn)略中政府權(quán)力濫用的控制策略》，《廣州大學(xué)學(xué)報》2006年第8期。

[5] “省管縣”模式改革自2009年正式開始，目前仍在繼續(xù)，“省管縣”模式是指行政隸屬管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級行政管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、縣”二級管理體制，省對縣的管理范圍涵蓋了原市管理的所有方面。

[6] 沈 巋：《平衡一種行政法認(rèn)知模式》，北京：北京大學(xué)出版社，1999年，第150頁。

[7] 有部分學(xué)者將行政體制改革與政治體制改革割裂開來，事實(shí)上黨的多次代表大會都明確闡述了行政體制改革是深化政治體制改革的重要內(nèi)容和組成部分的思想，例如十七大報告中強(qiáng)調(diào)行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。

[8] 傅 勇：《財政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給》，《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第8期。

[9] 江飛濤、李曉萍：《直接干預(yù)市場與限制競爭：中國產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第9期。

[10] G．J．Stigler, “The theory of economic regulation”，JournalofEconomicsandManagementScience,no.3(1971)．

[11] 楊燦明、趙福軍：《行政腐敗的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第9期。

[12] 斯蒂格利茨：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(上冊) ，北京：中國人民大學(xué)出版社，1997年，第17頁。

[13] 盛 洪：《科斯教授和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《天津社會科學(xué)》1993年第4期。

[14] 1992年COSO公布的《內(nèi)部控制—整合框架》(也稱“COSO內(nèi)部控制框架”)，COSO內(nèi)部控制框架是美國證券交易委員會唯一推薦使用的內(nèi)部控制框架，同時《薩班斯法案》第404條款的最終細(xì)則也明確表明 COSO內(nèi)部控制框架可以作為評估企業(yè)內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)。

[15] Eisenhardt, K.M.,“Building theories from case study research”，AcademyofManagementReview， no.14(1989).

[責(zé)任編輯：黃艷林]

2014-01-07

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71472047)； 教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目(13YJC630080)； 福建省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(2014B022)； 福建省教育廳A類社科研究重點(diǎn)項(xiàng)目(JA13047S)； 福州大學(xué)科研啟動基金項(xiàng)目(XRC201209)； 福州大學(xué)?？萍及l(fā)展基金項(xiàng)目(12SKQ03)。

李萬福， 男， 福建武平人， 福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師， 會計學(xué)博士； 曹麗梅， 女， 新疆尼勒克人， 中山大學(xué)管理學(xué)院會計學(xué)博士研究生。

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1002-3321(2014)05-0015-09