張 曉

(中國社會科學(xué)院 環(huán)境與發(fā)展研究中心,北京 東城 100732)

水污染嚴重地威脅著我國的水資源安全。水污染惡化水質(zhì),這不僅意味著地表水環(huán)境,還包括土壤、地下水、近海海域、甚至大氣等相關(guān)的生態(tài)環(huán)境,并且會影響飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全,最終威脅人體健康,導(dǎo)致社會福利的損失。水污染問題,污染容易,徹底解決及進一步的防治難,不僅需要技術(shù)、資金、時間,還需要制度創(chuàng)新與嚴格的科學(xué)管理,對我們這樣的地區(qū)差異相當大的發(fā)展中國家的國家治理,挑戰(zhàn)和考驗是巨大的。水污染及其防治不是單純的環(huán)境問題,而是關(guān)系國家長遠發(fā)展基礎(chǔ)的戰(zhàn)略安全問題。這里的水環(huán)境安全是指水資源的質(zhì)量能否滿足社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展需要。在狹義及廣義水資源安全概念[1]中,水資源質(zhì)量只是其中的一部分。

一、中國環(huán)境政策的失衡

長期以來,水環(huán)境污染一直是全國環(huán)境安全中最突出的問題。王書明、張彥根據(jù)歷年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》的資料整理分析得出,水污染在2001—2007年環(huán)境污染與破壞事故中所占的比例都很高；在各種環(huán)境污染事故中,水污染發(fā)生的頻率一直處于首位[2]。

據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的年度數(shù)據(jù),1995—2010年期間,在各類環(huán)境突發(fā)事件*指突然發(fā)生,造成或可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失和對全國或者某一地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害,有重大社會影響的涉及公共安全的環(huán)境事件(據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2011)》)。2011年以前,“環(huán)境突發(fā)事件”被稱為“環(huán)境污染與破壞事故”,指由于違反環(huán)境保護法規(guī)的經(jīng)濟、社會活動與行為,以及意外因素的影響或不可抗拒的自然災(zāi)害等原因,致使環(huán)境受到污染,國家重點保護的野生動植物、自然保護區(qū)受到破壞,人體健康受到危害,社會經(jīng)濟和人民財產(chǎn)受到損失,造成不良社會影響的突發(fā)性事件(據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2010)》)。(包括水污染、大氣污染、海洋污染、固體廢物污染、噪聲與振動危害等)——中,水污染(包括海洋污染)與大氣污染的合計占總量的份額遠高于其他各類,而在這兩者中,除個別年份外,水污染又遠高于大氣污染(詳見表1、圖1)。據(jù)此,可以斷言,水污染是我國面臨的最主要的環(huán)境安全問題,是影響社會正義實現(xiàn)的“社會問題”。

資料來源：根據(jù)表2數(shù)據(jù)計算。圖1 水污染與大氣污染占突發(fā)事件總量比例(%)比較

另外,環(huán)境污染損失評價是揭示各類污染造成的社會經(jīng)濟綜合影響的方法之一,它的價值評價結(jié)果可以為環(huán)境政策的制定提供一個有重要參考意義的指導(dǎo)。在污染的經(jīng)濟損失評價中,選取怎樣的評價對象、何種評價方法,其背后隱含著評價者對現(xiàn)實環(huán)境污染問題的了解、把握和取舍,折射出不同的價值取向。

本文認為,對于污染損失的評價與估計,不能僅僅停留在關(guān)注總量結(jié)果的層面(如考察其總經(jīng)濟損失占同期GDP的比重),而更應(yīng)該關(guān)注各分項損失(如大氣、水、酸雨、固體廢棄物等)在總量損失中所占有的份額,從而依照份額的大小,區(qū)分各類污染的輕重緩急,制定環(huán)境法規(guī)和污染防治政策。

表1各類環(huán)境突發(fā)事件數(shù)量(次數(shù),1995—2010)

年份總次數(shù)水污染大氣污染海洋污染固體廢物污染噪聲與振動危害其他199519661031731704094199614466775853939106199719929867525511980199814227884645274351999161488858280402420002411113886410326640200118421096576398051200219211097597109972120031843104265456504120041441753569473636200514066935384863642006842482232456772007462178134587852008474198141459020094181161302551152010420135157335189

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(1996—2011)。

一些中國學(xué)者的研究估計表明,中國水污染的經(jīng)濟損失遠大于大氣污染損失[3—6],其中鄭易生等人的一次估計結(jié)果顯示,水污染的經(jīng)濟損失約為大氣污染的5倍(參見表2)。與中國學(xué)者的估計結(jié)論相對應(yīng)的是世界銀行的一項影響較大的研究報告。世界銀行在評價中國20世紀90年代中期的環(huán)境污染代價時,考慮了城市大氣污染、室內(nèi)空氣污染、對兒童的鉛污染、水污染和酸雨影響等分項目。世行的估計結(jié)果是,在各分項損失中大氣污染損失值遠大于其它各項,尤其是水污染的損失值,前者為113—323億美元*支付意愿價值323億美元,人力資本價值113億美元。,后者僅為39億美元[7],即：水污染的經(jīng)濟損失約為大氣污染的1/3,這一評價顯然不符合中國的實際情況。而正是基于中國城市大氣污染損失的估計,世界銀行進而對中國的能源及經(jīng)濟增長政策的未來選擇,進行若干方案的模擬與建議。據(jù)此可知,隱藏在大氣污染損失估計值背后的世界銀行的價值取向：他們并不關(guān)注哪一類環(huán)境污染對于中國的緊迫程度與危害嚴重性,而更為關(guān)注在中國的發(fā)展進程中,能源的使用是否威脅到國際既得利益國家集團的近期與遠期利益,即在他們的研究中,貫穿著非常明確的以美國等發(fā)達國家的利益為中心的戰(zhàn)略意圖與政策選擇。對此,我們必須有清醒的認識,不能以他們的價值取向和政策選擇作為我們環(huán)境政策的出發(fā)點。

表2 一些研究估計中國(大氣與水)污染損失結(jié)果比較(1980—2000年代)

表注：

a.此處的大氣污染特指“城市大氣污染”。評價方法分為“支付意愿”、“人力資本”,為了使中外研究結(jié)果具有可比性,本表僅取“人力資本”法的評價結(jié)果。

資料來源：參考文獻[3—7]。

然而,我國的環(huán)境政策存在失衡現(xiàn)象。一段時間以來,在涉及一系列國家環(huán)境長期安全戰(zhàn)略和中短期政策的制度安排上,存在著一些明顯的偏倚,比如：

(1)重應(yīng)對國際環(huán)境壓力(如全球氣候變化、低碳經(jīng)濟等),輕國內(nèi)壓力；

(2)重國內(nèi)城市環(huán)境問題,如：大氣環(huán)境質(zhì)量壓力(如近期炒得火熱的PM2.5問題等),輕農(nóng)村環(huán)境問題,比如農(nóng)村的水環(huán)境質(zhì)量；

(3)重直觀、易感受的污染,輕隱蔽、不易感受的污染的政策傾向。

這些政策失衡背后的深層次含義是,在環(huán)境事務(wù)中忽視在國際和國內(nèi)社會中都處于更為弱勢的農(nóng)村和農(nóng)民,而偏重和顧忌處于強勢地位的國際社會(特別是發(fā)達國家對我國發(fā)展的擠壓)和國內(nèi)以富人和知識精英代表的城市上層社會,這實質(zhì)上是一種不公平的制度安排。這些偏倚不僅體現(xiàn)在政策、文件、領(lǐng)導(dǎo)講話、媒體宣傳等方面,還體現(xiàn)在一些學(xué)術(shù)研究成果中,而最終體現(xiàn)在立法進程、執(zhí)法力度、財政經(jīng)費安排、教育、科研等諸多更為具體的方面。

事實表明,正是由于水環(huán)境政策與現(xiàn)實之間的不平衡性,即：環(huán)境政策上的偏倚和失衡,造成了水環(huán)境安全(污染)問題日趨嚴重。

二、中國水環(huán)境安全態(tài)勢評價

我國水資源安全形勢不容樂觀或者說十分嚴峻,這一判斷來源于幾方面的歷史與現(xiàn)實情況,特別是基于我們設(shè)計的污染評價指數(shù)的逐年測算數(shù)據(jù)。我們試圖通過全國廢水排放總量、地表水資源(包括主要江河、湖泊、水庫)的污染情況、近海污染情況以及飲用水安全等幾方面的數(shù)據(jù)分析討論,支持我們的主要判斷結(jié)論。

本文關(guān)于中國水環(huán)境安全的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源于不同政府部門的官方資料,如：環(huán)保部、水利部、海洋局、國務(wù)院農(nóng)業(yè)普查辦公室、衛(wèi)生部、國家統(tǒng)計局等,它們從不同的專業(yè)角度反映著我國水資源的質(zhì)量,或者說水污染的狀況。由于使用了更為合理的、逐年可比較的污染評價指數(shù),使得我們關(guān)于河流、水庫、湖泊等污染程度發(fā)展變動的判斷,不同于官方的某些判斷。

(一)廢水排放總量

據(jù)環(huán)境保護部(原國家保護總局)公布的《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》(1998—2010年)數(shù)據(jù),2010年全國廢水排放總量為617億噸,比1997年增長了近50%(48.5%),同期工業(yè)廢水排放量增長不到5%(4.8%),生活污水排放量增長迅猛,翻了一番(100.8%)(參見表3、圖2)。值得進一步注意的是,與工業(yè)廢水排放量很小幅度增長的同時,工業(yè)廢水達標率從1997年的55%始,幾乎逐年增加,到2010年達到95%(參見表3)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)判斷,工業(yè)廢水對總量排放的“貢獻”,不僅在量上,而且在“質(zhì)”上都呈現(xiàn)逐漸削弱的趨勢。對于農(nóng)業(yè)污染狀況,該年報并未給出統(tǒng)計信息。

與同期環(huán)境保護部的統(tǒng)計數(shù)字相比,歷年水利部發(fā)布的全國總量污水排放水平更高,據(jù)此判斷,全國污水的產(chǎn)生基礎(chǔ)更大,由此折射出的水污染狀況則更為嚴重。具體地,在全國(廢)污水排放總量上,1997年至2009年,水利部的統(tǒng)計數(shù)字比環(huán)境保護部高28%；在總體平均意義上,水利部的數(shù)字表明,工業(yè)排放污水約占總量的三分之二(66.1%),生活為三分之一(33.9%),環(huán)境保護部的數(shù)字表明,工業(yè)與生活各占一半,工業(yè)(46.1%)略低于生活(53.9%)。與環(huán)境保護部相同的是,水利部也未見有關(guān)農(nóng)村污水的統(tǒng)計數(shù)字。

表3 廢水排放總量a變動趨勢(億噸)

表注：

a.統(tǒng)計范圍內(nèi)數(shù)據(jù),即：重點調(diào)查的工業(yè)企業(yè),包括縣及縣以上工業(yè)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)若干個。

b.生活污水主要依據(jù)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)和人均排放系數(shù)測算得到。

資料來源：《中國環(huán)境統(tǒng)計年報》(1999—2010年),環(huán)境保護部網(wǎng)站：www.mep.gov.cn。

(二)河流污染估計：基于一種更合理的評價指數(shù)

據(jù)水利部《中國水資源公報》(1997—2010年)的河流水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù),自1997年始,盡管納入被評價的河流長度占全國河流總長*中國天然河流總長按43萬公里計。比例逐年增加,由1997年的15%提高到2009年的37%,翻了一番還多,然而,污染河流占被評價河流長度比例始終維持在40%左右,最壞時為44%(1997年),較好時為35%(2002年),其中劣V類的比例大約為20%左右,二者的變動幅度都不十分顯著(參見表4、圖3)。這是否意味著我國河流總體污染程度惡化趨勢并不嚴重？我們注意到,評價河流長度(即：評價基數(shù))是逐年增加的,因而,相對污染量——年度河流污染率(即：IV類+V類+劣V類河長占評價總河長份額(%),計算如(1)式)不具有年度可比性。

圖2 廢水排放總量、工業(yè)廢水、生活污水(億噸)

表4 我國河流水質(zhì)總體變動情況

表注：

a.根據(jù)國家標準——《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》(GB3838—2002)的規(guī)定,依據(jù)地表水水域環(huán)境功能和保護目標,按功能高低依次劃分為五類：I類,主要適用于源頭水、國家自然保護區(qū)；Ⅱ類,主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)卵場、仔稚幼魚的索餌場等；Ⅲ類,主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區(qū)、魚蝦類越冬場、泅游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)；IV類,主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)；V類,主要適用于農(nóng)業(yè)用水區(qū)及一般景觀要求水域。

b.IV類、V類及劣V類即為污染,污染率為IV類、V類、劣V類之和占評價總河長份額。

c.為I、II類之和。

d.為IV、V類之和。

資料來源：《中國水資源公報》(1997—2010年),水利部網(wǎng)站：www.mwr.gov.cn。

圖3 河流污染程度(%)變動趨勢——基于評價河長

圖4 河流污染指數(shù)變動趨勢

(1)WRlt=WRLt/TRLt×100%

其中，WRlt為年度河流污染率(公布)，WRLt為年度被污染(4類+5類+劣5類)河流長度(未公布)，TRLt為年度統(tǒng)計評價總河流長度(公布)。

為了使各年度河流污染率數(shù)據(jù)具有可比性,從而得到河流污染的變動趨勢,應(yīng)該計算年度絕對污染量。為此我們設(shè)計了“河流污染指數(shù)”,如(2)式。

(2)IndWRt=WRlt×TRLt

其中，IndWRt為年度河流污染指數(shù)=年度被污染河流長度。

計算結(jié)果顯示,2009年的河流污染指數(shù)是1997年的2.3倍,其間污染指數(shù)呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢(如圖4,參見表4),其上升速度遠高于河流污染率(圖3)。對照圖3、圖4可以看出,河流污染指數(shù)曲線的斜率遠大于河流污染率曲線的斜率。由于年度河流污染率不具有可比性,因此,變動起伏并不劇烈的河流污染率不能真實地反映我國河流污染的變動趨勢,而具有年度數(shù)據(jù)可比性的河流污染指數(shù)則充分揭示出,自上世紀九十年代末以來,雖然我國河流污染率變化不大,但污染范圍在擴大,整體呈現(xiàn)逐年加劇的趨勢。

(三)湖泊、水庫污染估計：基于一種更合理的評價指數(shù)

據(jù)水利部《中國水資源公報》(1997—2010年)的湖泊、水庫水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù),自1998年以來,湖泊的污染率在20%左右浮動,2002年和2003年污染率超過了25%；水庫的污染率在50%—60%,2002年超過了70%；由于被評價的湖泊、水庫數(shù)量逐年增加(參見表5),使得污染率數(shù)據(jù)不具年度可比性,因而無從判斷其變動趨勢。與河流污染指數(shù)相類似地,我們也設(shè)計并計算了湖泊、水庫污染指數(shù)。結(jié)果表明,2009年的湖泊、水庫污染指數(shù)分別是1998年的3倍和3.85倍(如表6、圖5、圖6)。

圖5 湖泊污染指數(shù)變動趨勢

圖6 水庫污染指數(shù)變動趨勢

湖泊、水庫的污染惡化態(tài)勢明顯地快于河流,而水庫又快于湖泊,即：在地表水的水質(zhì)變化評價中,水庫的水質(zhì)最差、湖泊次之,其后是河流。在整體上,包括河流、湖泊、水庫在內(nèi)的我國地表水水質(zhì)呈現(xiàn)逐年惡化趨勢。

(四)近海污染

我國管轄海域總面積約300萬平方公里(《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(2010)》),符合第一類海水(“清潔”)水質(zhì)標準的海域占90%以上(《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(2010)》)。但是,我國近岸和近海海域*據(jù)《2004年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》,“近岸海域”指我國領(lǐng)?；€向陸一側(cè)的全部海域,尚未公布領(lǐng)?；€的海域及內(nèi)海,指負 10 米等深線向陸一側(cè)的全部海域。近海海域：指近岸海域外部界限平行向外20 海里的海域?！斑h海海域”指近海海域外部界限向外一側(cè)的全部我國管轄海域。本公報中所稱近岸海域、近海海域和遠海海域只為滿足區(qū)域海洋環(huán)境質(zhì)量評價需要而定義,不為法定概念。環(huán)境質(zhì)量狀況不容樂觀,嚴重污染海域主要分布在人口密度大、工業(yè)區(qū)集中的大中城市沿海近岸海域。87%的入海排污口超標排放污染物,部分排污口鄰近海域環(huán)境污染嚴重。河流攜帶入海的污染物總量繼續(xù)增高(《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(2007)》)。

表5 我國湖泊、水庫水質(zhì)總體變動情況

注釋：

a.污染率為IV類、V類、劣V類占評價對象總數(shù)份額的和。

資料來源：《中國水資源公報》(1997—2010年),水利部網(wǎng)站：www.mwr.gov.cn。

表6 我國河流、湖泊、水庫的污染指數(shù)變動情況

資料來源：作者計算。

據(jù)國家海洋局《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》(2000—2010年)的監(jiān)測數(shù)據(jù),2010年我國污染海域*為“輕度污染”面積、“中度污染”面積及“嚴重污染”面積之和。面積為11萬平方公里,比2000年的10萬平方公里略有增加,但是嚴重污染海域面積占總污染面積的比重達44%,較2000年的28%有很大增幅(如表7),特別是近年來有很大的反彈增長趨勢(參見圖7)*由于每年考察海域總面積不變,污染海域比重年度數(shù)據(jù)具有可比性。。

表7我國近岸近海海域污染a狀況(萬平方公里)

年份污染總面積合計b嚴重污染面積嚴重污染占總污染面積比重(%)200010.42.927.920017.43.344.620026.32.641.320036.22.540.3200410.43.230.820058.12.935.820069.82.828.620079.43.031.920087.22.534.720097.63.039.5201010.84.844.4

表注：

a.按照《國家海水水質(zhì)標準》,清潔海域：符合國家海水水質(zhì)標準中一類海水水質(zhì)的海域,適用于海洋漁業(yè)水域、海上自然保護區(qū)、珍稀瀕危海洋生物保護區(qū)。較清潔海域：符合國家海水水質(zhì)標準中二類海水水質(zhì)的海域,適用于水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、海水浴場、人體直接接觸海水的海上運動或娛樂區(qū)、以及與人類食用直接有關(guān)的工業(yè)用水區(qū)。輕度污染海域：符合國家海水水質(zhì)標準中三類海水水質(zhì)的海域,適用于一般工業(yè)用水區(qū)。中度污染海域：符合國家海水水質(zhì)標準中四類海水水質(zhì)的海域,僅適用于海洋港口水域和海洋開發(fā)作業(yè)區(qū)。嚴重污染海域：劣于國家海水水質(zhì)標準中四類海水水質(zhì)的海域。

b.污染面積指“輕度污染”面積、“中度污染”面積及“嚴重污染”面積之和。

資料來源：《中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報》(2000—2010年),國家海洋局：www.soa.gov.cn。

圖7 嚴重污染海域面積比重變動趨勢

(五)飲用水安全性

從國家標準——《地表水環(huán)境質(zhì)量標準GB3838-2002》關(guān)于5類地表水水質(zhì)的劃分可知,I、II、III類水均可作為飲用水水源使用,而IV、V、劣V類均為污染水,不可作為飲用水水源。實際上,由于飲用水關(guān)乎公共健康安全性,因而需要更為嚴格、目標明確的專門法律。比如美國有兩部全國性水法,即《清潔水法案》(Clean Water Act)和《安全飲用水法案》(Safe Drinking Water Act)[8]。在我國,潔凈的飲用水是指符合國家標準——《生活飲用水衛(wèi)生標準》(GB5749-2004),并且可以長期飲用而不危害人體健康的水[9]。

保證提供安全飲水和基本衛(wèi)生設(shè)施是聯(lián)合國“千年發(fā)展目標”(The Millennium Development Goals)中消除貧困、提高世界人均生活水平的重中之重[10]。國際組織的調(diào)查顯示,全球80%的疾病和50%的兒童死亡都與飲用水的水質(zhì)不良有關(guān)。飲用水的水質(zhì)不良可導(dǎo)致消化系統(tǒng)疾病、皮膚病、心血管病等50余種疾病。每年全球約有5000萬人死于肝癌、胃癌,而這些疾病都與飲水有關(guān)[9]。

20世紀,由于以供水系統(tǒng)為主要標志的飲用水處理技術(shù)及管理的普及,各國政府得以向公眾提供安全的飲用水,從而大大減少了傷寒等傳染病的死亡人數(shù)。供水系統(tǒng)主要包括水源、處理系統(tǒng)、儲存、分配、傳輸管道和壓力設(shè)備等[10]。

我國的飲用水安全的整體狀況是,城市優(yōu)于農(nóng)村,城市飲用水安全事故時有發(fā)生,農(nóng)村飲用水安全問題十分突出。

1.安全飲用水的城鄉(xiāng)差異非常顯著

統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析表明,我國城市地區(qū)的自來水(由含凈化處理的供水系統(tǒng)提供)普及率呈現(xiàn)逐年增加趨勢,近年來已從80%增加到2009年的95%以上(詳見表8),而農(nóng)村地區(qū)2006年僅為23%*指飲用水經(jīng)凈化處理的戶數(shù)占總量比例[11]。；城市年生活供(自來)水能力也增長很快,生活供水總量從1996年的167億噸增加到2006年的222億噸,增長了33%,而同期農(nóng)村地區(qū)飲用水經(jīng)集中凈化處理的村莊比重從17.4%增加到24.5%*參考文獻[11],265頁。,僅增長7%；飲用水經(jīng)凈化處理的常住戶數(shù)比重從19.6%增加到23.1%,僅增長3.5%(參見表8、表9)。分析表明,與城市相比,農(nóng)村地區(qū)的飲用水安全性差距十分顯著。

2.農(nóng)村飲用水整體安全性雖有所改善,但仍然不容樂觀

我們定義飲用水不安全或飲用水存在較大風(fēng)險為：未經(jīng)凈化處理的、水源取自江河湖水(2006年污染率達42%和51%,參見表4、表5)、池塘水、雨水等的飲用水。按照這個分類標準(嚴格的風(fēng)險標準),第一次全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)顯示,1996年全國有1.2億農(nóng)村常住人口*由表9提供的戶數(shù),按戶均人口3.96(常住戶數(shù)：22063萬,常住人口數(shù)：87377萬,《中國第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料綜合提要》,4頁)計算得到。飲用不潔凈水(或者說存在飲用水安全風(fēng)險),這一狀況到2006年有所改善,據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù),與1996年相比,降幅已高達120%,即：有6500萬農(nóng)村常住人口解決或改善了飲用水安全問題,飲用水不安全戶數(shù)比例由13.5%下降至7.3%(參見表9)。但是,全國仍然有約5500萬*由表9提供的戶數(shù),按戶均人口3.37(常住戶數(shù)：22108萬,常住人口數(shù)：74576萬,《中國第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料綜合提要》,4頁)計算得到。農(nóng)村人口的飲用水處于不安全狀態(tài)。

表8 城市供水情況a

表注：

a.1995年以前按城建部門范圍計算,1990年以后按全社會范圍計算。b2006年統(tǒng)計口徑有變化,因此,前后數(shù)據(jù)不可比。

資料來源：1980年：《中國統(tǒng)計年鑒(1996)》；1985、1996年：《中國統(tǒng)計年鑒(1997)》；1990、1995、2000、2005、2009年：《中國統(tǒng)計年鑒(2010)》；2006年：《中國統(tǒng)計年鑒(2007)》。

表9農(nóng)村飲用水基礎(chǔ)設(shè)施情況(1996年、2006年)

項目2006年1996年數(shù)量比重(%)數(shù)量比重(%)飲用水困難(戶)2265.6萬10.22098.4萬9.5飲用水困難人口7635.1萬a10.28876.0萬10.2集中供水(鎮(zhèn))1401572.3853152.9飲用水集中凈化處理(村)15565924.513017017.4飲用水凈化處理(戶)5100.6萬23.14415.7萬19.6深井水(戶)9231.3萬41.815128.1萬b67.0淺水井(戶)6150.4萬27.8——江河湖水(戶)619.0萬2.8813.5萬3.6池塘水(戶)303.2萬1.4744.7萬3.3雨水(戶)316.0萬1.41479.2c6.6其他水(戶)387.3萬1.7——

表注：

a.按戶均人口3.37(常住戶數(shù)：22108萬,常住人口數(shù)：74576萬,《中國第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料綜合提要》,4頁)計算得到。

b.統(tǒng)一為井水,未區(qū)分深水井與淺水井。

c.統(tǒng)一為其他水,未區(qū)分雨水。

資料來源：2006年：參考文獻[11],129—130頁、182—184頁；1996年：第一次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)資料,國家統(tǒng)計局：www.stats.gov.cn。

更進一步地,若考慮凡未經(jīng)凈化處理的飲用水都存在一定程度的安全風(fēng)險,加之全國地下水中水質(zhì)較差的比例超過了50%*據(jù)2009年《我國主要城市和地區(qū)地下水水情通報》(中國地下水監(jiān)測信息網(wǎng)：http://219.142.70.139/dxs/HyPre/HydPre_2009.htm)報告的170個城市的地下水水質(zhì)監(jiān)測資料,監(jiān)測區(qū)地下水質(zhì)量狀況以良好～較差為主,深層地下水質(zhì)量普遍優(yōu)于淺層地下水,開采程度低的地區(qū)優(yōu)于開采程度高的地區(qū)?？傮w來看,全國地下水水質(zhì)總體呈惡化趨勢或好轉(zhuǎn)趨勢的分布較為分散,其中,呈惡化趨勢的地區(qū)主要集中在華北、東北、西北地區(qū),呈好轉(zhuǎn)趨勢的地區(qū)僅有零星分布。136個城市2293個淺層地下水監(jiān)測點中水質(zhì)呈優(yōu)良～較好級的監(jiān)測點有985個,約占43%,水質(zhì)呈較差～極差級監(jiān)測點有1308個,約占57%。,典型地區(qū)(例如河套灌區(qū))淺層地下水全年約有17.1% 水質(zhì)超標[12],據(jù)此,將水源取自淺井水的飲用水也納入到飲用水不安全的范疇(具有一定風(fēng)險程度、更寬泛的標準),那么,1996年農(nóng)村飲用水不安全的戶數(shù)比例為41.3%*因1996年數(shù)據(jù)未區(qū)分深水井與淺水井,2006年水源取自淺水井戶比例按1996年比例數(shù)。、人口涉及3.7億；2006年飲用水不安全農(nóng)村戶比例下降為35.1%,人口為2.6億。

此外,比飲用水不安全更為嚴重的是飲用水困難問題。2006年,獲取飲用水困難的人口和戶數(shù)的情況是,人口數(shù)量比1996年有所減少,由8900萬人降至7600萬人,減少了約1300萬人,但這一人口數(shù)量占農(nóng)村常住人口的比重還維持在10%；飲用水困難戶數(shù)卻有所增加,2006年比1996年增加了約170萬戶,比重由9.5%增加至10%(參見表9)。

合計約有1.3—3.4億的農(nóng)村人口,在飲用水這一基本生活必需品方面還存在很大的問題(包括不安全飲用水和飲用水困難),他們的健康和生活質(zhì)量因此受到極大影響。這是嚴重的國家水環(huán)境安全問題。

3.農(nóng)村地區(qū)之間仍存在著較大的地區(qū)差異

據(jù)2006年第二次全國農(nóng)業(yè)普查資料,在貧困村莊,經(jīng)集中處理飲用水的村莊占全部村莊的比重為12.2%,比全國村莊的平均水平24.5%低12個百分點；山區(qū)村莊(13.4%)比平原村莊(36.8%)低13個百分點；少數(shù)民族聚居村莊(13.3%)比全國平均數(shù)也低11個百分點。在北京(93.6%)、上海(99.8%)等地,比重高達90%以上；而西藏(2.3%)、四川(4.6%)、湖南(5.5%)、江西(7.3%)、河南(7.6%)及貴州(8.5%)則不到10%*參考文獻[13],312-315頁。。這些表明,貧困地區(qū)、山區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村的飲用水安全性更差。

三、水污染的公共健康影響

水污染首先影響的就是人體健康。除通過飲用水途徑外,還可以通過水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等渠道,以食品安全的形式最終影響國民的健康水平。

由于在飲用水供應(yīng)上存在的巨大城鄉(xiāng)差異(參見本文第二部分(五)),水污染問題對農(nóng)村公共健康的影響要遠大于城市。周紀昌認為農(nóng)民因水污染而致病、致死,損失是絕對的[14]。張玉林總結(jié)農(nóng)民因水污染受害狀況(以海河流域為例),將其歸納為以下四點: 第一,受到地表污水的影響,河流沿岸或湖塘周邊的村民常年不敢開窗,蚊蠅成災(zāi)；第二,井水有異味,每年都有大量的機井報廢,村民們被迫挖掘更深的水井,由此加重經(jīng)濟負擔(dān)；第三,污水灌溉導(dǎo)致土地板結(jié),嚴重者造成寸草不生、農(nóng)作物減產(chǎn)或因污染而無法食用；第四,疾病多發(fā)的現(xiàn)象較為顯著,其中皮膚病、消化系統(tǒng)和心腦血管系統(tǒng)疾病、癌癥的發(fā)病狀況更為突出[15]。顯然,如張玉林所預(yù)見的,農(nóng)村水污染已經(jīng)逐漸釀成非突發(fā)的災(zāi)難性的結(jié)果,并且,一個較為

清晰的演變趨勢是,它在轉(zhuǎn)變?yōu)槿娴恼魏蜕鐣C而總體性爆發(fā)——變成“突發(fā)性”災(zāi)難——之前,還會進一步地膨脹和巨型化[16]。

我們考察和比較了城鄉(xiāng)居民的患病情況數(shù)據(jù),進一步的分析表明,在全國平均水平上,對于傳染病、消化系統(tǒng)疾病等與水污染有關(guān)的疾病，農(nóng)民的患病率高于城市居民(如表10,圖8)；城鄉(xiāng)之間消化系統(tǒng)疾病中的急性胃炎患病率呈現(xiàn)明顯的兩極分化：農(nóng)村患病率快速增加,城市患病率逐漸減少(參見圖9)?；疾∈羌觿∞r(nóng)村貧困的一個重要原因,而生命的早亡更是給家庭以毀滅性打擊,極易造成群體性事件,導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

表10 調(diào)查居民患病率(2周,‰)

表注：

a.來源：1993年國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查。

b.來源：1998年國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查。

c.來源：1998年國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查。

d.來源：2008年國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查。

資料來源：《2010中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》,衛(wèi)生部,http://www.moh.gov.cn/。

圖8 調(diào)查城鄉(xiāng)居民患病率(‰)

圖9 調(diào)查城鄉(xiāng)居民急性胃炎患病率(‰)比較

我們又進一步考察和比較了城鄉(xiāng)居民因病致死的統(tǒng)計情況。2009年,在列舉的若干種主要疾病中,農(nóng)村居民的死亡率均高于城市居民(如表11),特別是農(nóng)村居民的惡性腫瘤和腦血管病死亡率都接近2‰,遠高于城市居民。結(jié)合表10患病率的情況對比,可以得出的結(jié)論是,農(nóng)村居民的整體健康水平低于城市居民。雖然還沒有足夠的研究數(shù)據(jù)支持將這一比較結(jié)果完全歸結(jié)于農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量問題,如水環(huán)境質(zhì)量差,但是根據(jù)已有的流行病學(xué)研究,至少可以建立農(nóng)村居民身體健康與農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量之間的一定相關(guān)性,據(jù)此,可以認定,農(nóng)村環(huán)境污染,特別是水污染對于農(nóng)村居民的健康影響已經(jīng)上升至農(nóng)村公共安全的層面,不能聽之任之,需要公共政策進行干預(yù)。

表11 城鄉(xiāng)居民主要疾病死亡率(標化死亡率a(1/10萬),2009—2010)

表注：

a.標化死亡率即年齡標化死亡率,是按照某一標準人口年齡結(jié)構(gòu)計算的死亡率。

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒(2010)》,國家統(tǒng)計局：www.stats.gov.cn。

四、水環(huán)境安全及治理的戰(zhàn)略安排

(一)農(nóng)村(環(huán)境)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,需要公共投入的建設(shè)、運行支持

一方面,水污染最初主要源于工業(yè)、生活,然而,隨著工業(yè)的轉(zhuǎn)移、因追求農(nóng)業(yè)高產(chǎn)出而超量增大化學(xué)品的投入、中國傳統(tǒng)生態(tài)農(nóng)業(yè)模式的萎縮等等,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)及農(nóng)村對水污染的“貢獻”逐漸增加；另一方面,由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱以及農(nóng)民的弱勢,農(nóng)村已經(jīng)成為我國水污染治理的“短板”,應(yīng)該給予政策傾斜。

在我國長期二元社會與二元經(jīng)濟的制度安排下,公共財政長期忽視對農(nóng)村的投入,包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境治理?！白陨隙隆薄⒑币娹r(nóng)民參與的農(nóng)村公共服務(wù)供給機制缺乏對農(nóng)民實際需要的有效表達[17]。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期存在的投入不足、有效投資與管理缺失等情況下[18],基礎(chǔ)設(shè)施多考慮水利、道路、能源、通訊等,而忽視環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理。更何況,中國環(huán)境污染治理投資重城市輕農(nóng)村,中國污染防治投資幾乎全部投到工業(yè)和城市,政策設(shè)計主要圍繞解決城市的環(huán)境問題、改善城市環(huán)境質(zhì)量(包括近來的PM2.5問題等),可以說城市環(huán)境的改善是以犧牲農(nóng)村環(huán)境保護為代價的。

農(nóng)村環(huán)境與農(nóng)業(yè)環(huán)境沒有一個絕對的界線。周紀昌[12]認為,在很多情況下,兩者之間緊密聯(lián)系且在概念上相互替代。概括地,農(nóng)業(yè)環(huán)境側(cè)重于人類生產(chǎn)環(huán)境,農(nóng)村環(huán)境側(cè)重于人類生活環(huán)境。農(nóng)村居民既是農(nóng)村良好生態(tài)環(huán)境的享有者,同時也是農(nóng)村環(huán)境污染的受害者。

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境類的基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村公共物品的重要組成部分。與傳統(tǒng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施(如水利設(shè)施、交通、教育等)不同,實際上它們既具有生產(chǎn)性(如畜禽糞便集中處理等),又具有消費性(如垃圾處理等),因而不能簡單地將環(huán)境類基礎(chǔ)設(shè)施歸類于生產(chǎn)性或消費性農(nóng)村公共物品。

由于我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給模式長期實行“供給主導(dǎo)型”,而非“需求主導(dǎo)型”[19],一些注重長期效果、需要經(jīng)常維護的公共物品,例如環(huán)境類基礎(chǔ)設(shè)施的供給嚴重不足,我國大部分農(nóng)村地區(qū),不僅飲用水(供水)存在安全風(fēng)險和獲取困難,而且污水處理、垃圾處理、衛(wèi)生設(shè)施(如廁所)等也長期建設(shè)落后。這些基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱性成為農(nóng)村水污染問題日趨嚴重的原因之一。

據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù),2006年我國農(nóng)村生活污水集中處理僅到達鎮(zhèn)一級,且普及率不到20%(參見表12)；典型案例調(diào)查表明,村一級的生活污水幾乎都是直接排放,僅有少數(shù)村莊使用集中收集的污水池(見表13)[19]；與農(nóng)村水環(huán)境密切相關(guān)的垃圾、廁所等設(shè)施,在村一級的普及程度也未達到20%(見表12最后一行)。

事實上,簡易廁所也會帶來污染[20]。據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù),2006年在我國農(nóng)村,有近一半(43%)的常住戶使用簡易廁所或無廁所(表14)。另據(jù)衛(wèi)生部門的統(tǒng)計,2006年我國農(nóng)村衛(wèi)生廁所*指符合農(nóng)村戶廁衛(wèi)生標準的累計衛(wèi)生廁所數(shù)占當?shù)剞r(nóng)村總戶數(shù)的百分比。衛(wèi)生廁所的標準是：廁所有墻、有頂,廁坑及貯糞池不滲漏,廁內(nèi)清潔,無蠅蛆,基本無臭,貯糞池密閉有蓋,糞便及時清除并進行無害化處理(據(jù)《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》)。(與第二次全國農(nóng)業(yè)普查中的“旱廁”相類似,衛(wèi)生及環(huán)境性能差于衛(wèi)生性能較好的“水沖式廁所”)普及率為55%,這一數(shù)字略高于全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)字(44%)。即使按照衛(wèi)生部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率從1997年的30%提高到2010年的67%(見表15),仍顯著落后于城市水平。農(nóng)村人居條件、衛(wèi)生條件較差直接導(dǎo)致環(huán)境條件差,農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施長期處于“自治、自為”的狀態(tài),不僅使農(nóng)村水環(huán)境面臨多種污染源,被長期地“直排式”污染,同時也嚴重威脅農(nóng)民的身體健康。

表12 2006年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施(不包括飲用水)情況

資料來源：參考文獻[11],129—130頁。

表132007年典型調(diào)查浙江某地農(nóng)村污水處理情況

指標數(shù)量(個)占樣本總量比重(%)直接排放4293.3有污水池集中收集36.7調(diào)查樣本合計45100

資料來源：參考文獻[19],257頁,表10—3。

表14農(nóng)村家庭衛(wèi)生設(shè)施情況(常住戶,2006年)

衛(wèi)生設(shè)施數(shù)量(萬戶)占總常住戶比重(%)水沖式廁所283812.8旱廁979644.3簡易廁所或無廁所947442.9合計22108100

資料來源：參考文獻[11],190頁。

表15 農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)(1997—2010)

資料來源：《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》(1997—2010年),衛(wèi)生部,www.moh.gov.cn。

與其它污染事故相比,水污染事故對農(nóng)民的影響較大[14]。我國農(nóng)村水污染對“三農(nóng)”的損害是系統(tǒng)的、全面的,有些影響甚至不可逆轉(zhuǎn)、不可恢復(fù),嚴重危及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)和社會穩(wěn)定。而因為其危害具有隱蔽性、非突發(fā)性,加之受害者的分散性、以及政治、經(jīng)濟、社會話語表達處于弱勢*王書明等的典型調(diào)查表明,在農(nóng)村,鑒于各種原因,農(nóng)民對環(huán)境的污染與損害的反應(yīng)較為遲緩,農(nóng)民沒有城市居民那么多的途徑來反映問題,即使意識到環(huán)境污染的損害,也往往苦于沒有證據(jù)或者難以確定污染致病、致死的因果關(guān)系；同時,因為排污企業(yè)大多有地方政府庇護,最終農(nóng)民只能被迫選擇忍受污染帶來的損害[2]。,所以,在立法、執(zhí)法、法律維權(quán)、經(jīng)濟賠償、監(jiān)測、防治政策等方面均沒有體現(xiàn)社會對農(nóng)村水污染問題給予應(yīng)有的重視。

實際上,包括農(nóng)村地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量關(guān)乎飲水安全和食品安全,關(guān)乎人民群眾的身體健康,最終關(guān)系到國家的整體水環(huán)境安全,是現(xiàn)實形勢非常嚴峻的、極為緊迫的宏觀生態(tài)環(huán)境安全問題。然而,認識上的偏差或偏見,導(dǎo)致一部分人寧愿相信農(nóng)村環(huán)境容量近乎無限大的假設(shè),而不能正視生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村社會和農(nóng)民生活產(chǎn)生出直接且深遠的影響這一事實。

現(xiàn)實是,農(nóng)村供排水設(shè)施建設(shè)與運營缺乏穩(wěn)定可靠的資金來源。小城鎮(zhèn)通常以財政、土地收入、配套費等資金來源為支撐,而在村莊,則以國家部分專項補助資金和農(nóng)村集體經(jīng)濟,以及農(nóng)民自籌資金為主,缺乏可靠的資金來源。

2005年提出、2006年開始實施的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”戰(zhàn)略,對于改善我國農(nóng)村的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生了極為重要的作用。溫鐵軍等人認為,新農(nóng)村建設(shè)作為國家戰(zhàn)略,緩解了以往農(nóng)村公共品供給受制于總量資源不足的困境[18]。例如,2007年財政支農(nóng)資金為3917億元,之后每年以10%以上的速度遞增,呈現(xiàn)出財政資金對農(nóng)業(yè)投入的良好態(tài)勢。利用這一機遇,可以顯著改善包括環(huán)境在內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況。

國務(wù)院發(fā)展研究中心于2006年進行了全國2749個村莊的調(diào)查,旨在了解新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)狀、問題與進展。這次調(diào)查反映出與農(nóng)村環(huán)境問題有關(guān)的農(nóng)民意愿,一是在村民上訪的問題中,無論東、中、西部,環(huán)境污染問題均位居第三位,僅次于土地征用和承包地流轉(zhuǎn)；二是飲水、污水處理、垃圾收集、廁所改造等與環(huán)境相關(guān)的問題都納入了被調(diào)查村干部和村民的視線,成為新農(nóng)村建設(shè)迫切需要解決的問題,選擇的比例超過58%[21]。

怎樣解決發(fā)展中國家公共品(包括農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施)供給困境,有國際組織(例如世界銀行)提出私有化的觀點,即以效率導(dǎo)向的市場化來配置資源。其運作方式是,社會投資建設(shè)、管理。實際上,這種做法極易導(dǎo)致：(1)因國家資金撤出、社會投資無力承擔(dān)高額建設(shè)費用而使得農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)停滯；(2)投資方急于從管理費用中收回投資,出現(xiàn)運行費用(如污水處理費、垃圾費等)急速增長,超出農(nóng)民的承受能力,形成更加不平等的局面。因而,溫鐵軍等認為,考慮到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公益性、勞動密集型、投資回報期較長等特性,應(yīng)充分發(fā)揮政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資的引導(dǎo)或主導(dǎo)作用,動員以農(nóng)民為主體的勞動力形成規(guī)模投入,這一廣泛參與機制可以彌補政府投入的不足[18]。

(二)流域治理與綜合管理

如本文第二部分的分析,我國河流、湖泊、水庫的污染指數(shù)(具有逐年可比性)呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢。系統(tǒng)地看,這反映出日益突出的水污染問題具有流域性特征。而我國現(xiàn)行的法律法規(guī)除極個別外(如《淮河流域水污染防治暫行條例》(1995)),沒有從流域治理的角度統(tǒng)籌考慮,實行跨行政區(qū)、跨部門的綜合實施[22],缺乏具體的應(yīng)對全流域污染問題的戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策。造成這一問題的根本原因是我國立法和執(zhí)法的“部門性”而非“綜合性”。

為了從根本上改變我國流域性水污染日益嚴重的局面,需要分步實施流域管理體制改革,或開展流域綜合管理試點[23],可以先從流域?qū)ｉT立法開始,制定專項規(guī)劃,建立中央與地方、部門與部門之間的協(xié)調(diào)機制,充分地考慮各利益相關(guān)方面,特別是農(nóng)民的權(quán)益,真正建立保障我國水環(huán)境安全的體制機制。

(三)執(zhí)法與政策的落實

一方面,由于社會越來越富裕,財富的增加伴隨著風(fēng)險的增大,人們對健康水平、生存質(zhì)量越來越關(guān)注,這些都要求更多的安全與環(huán)境管制。另一方面,隨著管制嚴厲程度(如標準)的增加,額外成本也在增加。執(zhí)行最為嚴厲的標準,可能會使成本變得非常昂貴。因此,在現(xiàn)實中,環(huán)境政策受到多種政治因素影響,研究表明,在美國,最顯著地影響有關(guān)環(huán)境問題的國會議員投票機制的是經(jīng)濟利益,特別是收入因素。收入增長較大的州可能更反對以環(huán)境控制限制其工業(yè)發(fā)展[24]。

因而,在我國現(xiàn)階段,與立法相比較,更為困難的是水環(huán)境安全法律法規(guī)的執(zhí)法和政策落實,執(zhí)法不嚴或行政干預(yù)執(zhí)法在經(jīng)濟相對落后的地區(qū)具有普遍性?？紤]到環(huán)境管制的另一實施方式——法院訴訟,環(huán)保部門的執(zhí)法不僅僅是給污染排放者開罰單收費,而可以效仿美國環(huán)境保護署,通過司法部對污染者進行起訴[24]。國際經(jīng)驗表明,通過訴訟進行管制已經(jīng)成為新的方式,而管制與訴訟的界限也變得越來越模糊。訴訟成本,以及預(yù)期的被判罰款,常常可以提供另一種法律法規(guī)的強制執(zhí)行方式。

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