李雄飛

摘 要：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的誕生，源于當(dāng)前我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的日益分化和公眾訴求的多元化，近年來，更是與環(huán)境保護(hù)問題緊密聯(lián)系在一起。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在定義、程序、作用和內(nèi)容方面，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在不少相似點(diǎn)，但兩者并不能混為一談，也不存在隸屬關(guān)系。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)用范圍更廣、主管部門并不確定、監(jiān)督落實(shí)和問責(zé)制度缺乏、評(píng)估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員準(zhǔn)入條件暫無，這些方面均不同于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。借鑒環(huán)境影響制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序和內(nèi)容，建立健全相應(yīng)配套監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范評(píng)估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員是大勢(shì)所趨。

關(guān)鍵詞：社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；環(huán)境影響；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D035；D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-6835（2014）11-0112-02

妥善處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)蓬勃發(fā)展的基本保證，是廣泛的社會(huì)共識(shí)，也是當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府必須著力解決的重要課題。重要政策、重點(diǎn)項(xiàng)目等的實(shí)施，是影響社會(huì)穩(wěn)定大局的焦點(diǎn)問題。近年來，廈門、大連、寧波、昆明、茂名等地發(fā)生的群眾抵制PX事件，四川什邡宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目群體性事件，杭州余杭垃圾焚燒廠群體性事件，都提醒我們?nèi)绻荒苷_處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，不但良好的愿望得不到民眾的認(rèn)可，還可能埋下危及社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)種子。在此背景下，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)政府風(fēng)險(xiǎn)管理的制度安排，從無到有，并日趨完善。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估始自四川省遂寧市。2004年發(fā)生漢源事件后，遂寧市開始探索建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制；2005年初，針對(duì)當(dāng)時(shí)容易引發(fā)群體性事件的一些重大建設(shè)工程項(xiàng)目，遂寧市在全國(guó)率先出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》；并于2006年將評(píng)估范圍擴(kuò)大到作決策、定政策、搞改革和其他事關(guān)群眾切身利益的重大事項(xiàng)中。隨后，江蘇、浙江、山東、遼寧、上海等省市也借鑒遂寧經(jīng)驗(yàn)，建立了頗具當(dāng)?shù)靥厣纳鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。國(guó)家及時(shí)肯定和總結(jié)了各地的做法，在國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要中明確提出建立重大工程項(xiàng)目建設(shè)和大政策制定的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）中要求：“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖然最初因征地拆遷工作而起，但誕生后與環(huán)境保護(hù)問題常常如影隨形。近年來，最?yuàn)Z人眼球的群體性事件，無論是群眾抵制PX事件，還是什邡鉬銅項(xiàng)目群體性事件，或是杭州余杭垃圾焚燒廠群體性事件，無一不是因環(huán)境污染焦慮演變的群體抗?fàn)?。正由于有這種“天然”聯(lián)系，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在一定時(shí)期內(nèi)曾被納入各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)范圍，然而環(huán)境保護(hù)部門的法律定位和職能架構(gòu)決定了其難以承擔(dān)全部社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重任，換言之便是“心有余而力不足”。認(rèn)識(shí)上的偏差使實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的良好愿望在實(shí)踐中大打折扣，試圖將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估往環(huán)境影響評(píng)價(jià)這個(gè)筐里面裝的做法無異于自決于未來。因此，正確認(rèn)識(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間的異同點(diǎn)，將有助于避免社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐鉆入死胡同，使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作和環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作各司其道、相得益彰，為實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的和諧添磚加瓦。

1 似是而非的“相似”

1.1 定義“相似”

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是指在組織開展重大項(xiàng)目前期，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，提出防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的方案措施，提出采取相關(guān)措施后的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)建議。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法和制度。從字面上看，兩者定義相距甚遠(yuǎn)，但存在一種說法認(rèn)為兩者是相似的，銜接的關(guān)鍵詞為環(huán)境影響評(píng)價(jià)定義中的“環(huán)境”二字，這種說法將“環(huán)境”理解為自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。因此，但凡提及環(huán)境影響評(píng)價(jià)，必然包括對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響，進(jìn)而涵括對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的影響分析。實(shí)際上，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中將“環(huán)境”限定為自然因素的總體，并不包括社會(huì)因素。

1.2 程序“相似”

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境影響評(píng)價(jià)均為項(xiàng)目開工建設(shè)前必須履行的程序。換言之，未經(jīng)相關(guān)部門認(rèn)可其社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的文件或環(huán)境影響評(píng)價(jià)的文件，項(xiàng)目均無法取得投資主管部門的立項(xiàng)批復(fù)。而要取得相關(guān)部門認(rèn)可，兩者都需要經(jīng)過“編制—審查（評(píng)審）—認(rèn)可批復(fù)”這幾大主要步驟。因?yàn)槌绦蛳嗨?，更加讓不少人認(rèn)為兩者可以合二為一。

1.3 地位相似

雖然《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)）未將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估確定為審批的前置條件，只是稱之為“審批、核準(zhǔn)項(xiàng)目的重要依據(jù)”。但在實(shí)際操作中，相關(guān)部門從部門利益或自身安全考慮，隱性地將其與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)等一樣作為項(xiàng)目立項(xiàng)的必要條件。地位和在項(xiàng)目前期工作中時(shí)間方面的相近，也使部分人提出將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)合起來，甚至合二為一。

1.4 內(nèi)容上的重合與相似

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在我國(guó)實(shí)施已超過20年，制度和內(nèi)容設(shè)計(jì)已趨于完善。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在內(nèi)容

設(shè)置上借鑒了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，均包含了影響因素識(shí)別、影響程度定級(jí)、避免或降低影響的措施等。其中，源自環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的公眾參與要求也被列為社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的必要程序，從而成為為數(shù)不多的明確要求開展公眾參與工作的政府決策制度之一。

2 名副其實(shí)的“不同”

2.1 適用范圍的不同

對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在中華人民共和國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，都必須開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；擬列入省、市、縣（區(qū)）重點(diǎn)建設(shè)的交通、能源、市政、房地產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、水利、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、社會(huì)事業(yè)和資源環(huán)境等重大建設(shè)項(xiàng)目，也應(yīng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。而對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，產(chǎn)生環(huán)境影響的項(xiàng)目和規(guī)劃均需開展評(píng)價(jià)工作，只不過評(píng)價(jià)的內(nèi)容有深有淺而已。endprint

2.2 考慮因素和主管部門的不同

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估考慮的風(fēng)險(xiǎn)因素來自社會(huì)各個(gè)方面，比較常見的有環(huán)境保護(hù)、企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動(dòng)保障和社會(huì)管理，因此要求社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體必須是一個(gè)在部門利益間且具有較強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力的部門，而當(dāng)前滿足這一條件的無疑只有投資主管部門，即發(fā)展與改革部門。而環(huán)境保護(hù)因素是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)考慮的因素，因此《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》將其主管部門規(guī)定為有審批權(quán)的環(huán)保行政主管部門。

2.3 關(guān)注內(nèi)容的層次不同

對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，研究?jī)?nèi)容主要為項(xiàng)目在正常工況、非正常工況和事故工況等三種運(yùn)行情景下的環(huán)境影響范圍和程度。其中，事故工況對(duì)應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析。而對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，研究?jī)?nèi)容則包括可能導(dǎo)致社會(huì)失穩(wěn)的各類因素及其影響范圍和程度，既有正常情形，也有非正常情形。簡(jiǎn)而言之，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作內(nèi)容為“單一對(duì)象的多維表現(xiàn)”，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作內(nèi)容則為“多個(gè)對(duì)象的多維表現(xiàn)”，顯然，后者更為廣泛且復(fù)雜。

2.4 對(duì)從業(yè)單位和人員的要求不同

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)要求具有國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)的工程咨詢資質(zhì)，評(píng)估的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)擁有注冊(cè)咨詢（投資）工程師證書；而環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)則要求具有環(huán)境保護(hù)部批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)，評(píng)價(jià)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)擁有環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師證書。

2.5 監(jiān)督管理制度不同

對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，目前尚無驗(yàn)收要求，也未建立相應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)制度。而對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，則已有完善的配套竣工環(huán)保驗(yàn)收制度，環(huán)境監(jiān)理制度也正在全國(guó)各地試點(diǎn)推廣。上述配套制度用于保證各項(xiàng)環(huán)保設(shè)施與主體工程“同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)”，為環(huán)保要求保質(zhì)、保量的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航；而且，建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制單位和審批部門、監(jiān)管部門等與之關(guān)聯(lián)的單位或部門均擔(dān)負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。

3 實(shí)踐中的誤區(qū)與轉(zhuǎn)變

由于近年來導(dǎo)致社會(huì)群體事件爆發(fā)的原因多數(shù)與環(huán)境保護(hù)問題有關(guān)，因此曾有一段時(shí)期，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被賦予環(huán)保部門應(yīng)履行的職責(zé)。環(huán)保部門雖然深知其中的不妥，但在重重壓力之下，也不得不擔(dān)負(fù)起這一不能承受的重任。在這一時(shí)期，安徽、福建、四川等省份分別出臺(tái)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法，要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件必須將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為重要組成部分，對(duì)為進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估章節(jié)或評(píng)估內(nèi)容不完善的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，不得予以受理審批；對(duì)建設(shè)項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容不完善或者存在重大社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目，不予審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。這種本末倒置的做法，違背了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的初衷，弱化甚至忽視了本應(yīng)詳細(xì)分析的其他社會(huì)穩(wěn)定影響因素，這些因素包括企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育、醫(yī)療、安全生產(chǎn)和食品藥品安全等。由于環(huán)保部門無法打包一切，也不能越俎代庖，因此最終迎來了遲來的轉(zhuǎn)變：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估脫離環(huán)保部門，并歸入具備綜合協(xié)調(diào)、決策職能的投資主管部門——發(fā)改部門。因此，也才有了2012年《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號(hào)）和2013年《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號(hào)）的出臺(tái)；與此對(duì)應(yīng)，在2015-01-01起施行的新《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也未將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

4 結(jié)論與展望

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，目前尚處于摸索階段，相應(yīng)的配套制度也暫未建立，但就其關(guān)注的內(nèi)容、地位等方面而言，它與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有著顯著的不同，不能混為一談?；趦烧咴谀承┓矫婢哂邢嗨浦帲鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的健全可參考環(huán)境影響評(píng)價(jià)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作也應(yīng)朝“接地氣”的方面邁進(jìn)，更好地服務(wù)于人們的生存、發(fā)展。對(duì)此，需要從以下五個(gè)方面入手：①社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估從環(huán)境影響評(píng)價(jià)獨(dú)立出來，將會(huì)全面分析項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，但這并不意味兩者徹底決裂。一方面，項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必然需要考慮該項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)問題；另一方面，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，公眾參與調(diào)查結(jié)果的分析也需要考慮拆遷等影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，正確區(qū)分環(huán)保和非環(huán)保方面的原因，以免誤判公眾的意見。②相對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)新生事物，在內(nèi)容和監(jiān)督執(zhí)行方面，略顯單薄。在將來的應(yīng)用中，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要借鑒環(huán)境影響評(píng)價(jià)，不斷完善評(píng)價(jià)內(nèi)容和技術(shù)方法。③與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不同，由于目前國(guó)家對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫無驗(yàn)收要求，導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估落入“一評(píng)了之”的境地，客觀上忽視了項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)價(jià)。而社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有很強(qiáng)的社會(huì)性，與群眾的心態(tài)和反應(yīng)直接掛鉤，但項(xiàng)目的進(jìn)程和群眾的心態(tài)都是動(dòng)態(tài)的，因此社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也有必要采取動(dòng)態(tài)的形式，有必要在項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中開展階段性評(píng)估，使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與項(xiàng)目進(jìn)度同步。④社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及到經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政管理學(xué)和工程技術(shù)等多種學(xué)科內(nèi)容，評(píng)估機(jī)構(gòu)只有擁有相關(guān)學(xué)科的人才，才能夠保證評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。制訂和細(xì)化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件和從業(yè)人員資格條件，確保中立、專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任評(píng)估主體，這對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要。⑤社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目前尚缺乏與之配套的問責(zé)制度。要建立問責(zé)制度，必須要以明確責(zé)任為前提，未明確各方、各人責(zé)任的問責(zé)是亂問責(zé)。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及評(píng)估、決策、執(zhí)行等多個(gè)部門和環(huán)節(jié)，問責(zé)處理需要查找出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，明確實(shí)施部門，然后才能正確問責(zé)。

參考文獻(xiàn)

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〔編輯：李玨〕endprint