劉曉路

一、“現(xiàn)代化”背景的理論闡述

財(cái)政是一種國家活動(dòng)，現(xiàn)代財(cái)政制度也就是與現(xiàn)代國家相適應(yīng)的財(cái)政制度。既然有現(xiàn)代財(cái)政制度，就必然有與之對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)財(cái)政制度，兩者的分野在何處？回答這個(gè)問題，需要說明“現(xiàn)代化國家”到底對(duì)財(cái)政提出了什么與傳統(tǒng)不同的要求，為此需要一個(gè)能對(duì)此加以說明的理論框架。筆者在前人理論的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)由國家、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)共同構(gòu)成的 “現(xiàn)代化”理論，這一理論強(qiáng)調(diào)的并不是其中任何一個(gè)方面的單方面運(yùn)動(dòng)，而是三者間相互關(guān)系的變遷。借助圖1展示的國家、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三位一體的轉(zhuǎn)型過程，我們可以觀察到其中的三個(gè)關(guān)鍵方面。

圖1 國家、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的現(xiàn)代化

（一）國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系發(fā)生變化，領(lǐng)地國家轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政國家

經(jīng)濟(jì)學(xué)家與歷史學(xué)家認(rèn)為，現(xiàn)代國家經(jīng)歷了由 “領(lǐng)地國家 （Domain State）”向 “財(cái)政國家（Fiscal State）”或 “稅收國家 （Tax State）”的轉(zhuǎn)變①前者的國家收入來自于君主的財(cái)產(chǎn) （莊園、森林、礦產(chǎn)等），后者的國家收入來自于社會(huì)大眾繳納的稅收。，這一變化改變了國家與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的互動(dòng)方式，是現(xiàn)代性的一個(gè)重要來源。熊彼特指出：“財(cái)政因素是促成現(xiàn)當(dāng)代國家產(chǎn)生的直接因素……最終導(dǎo)致了自由個(gè)體經(jīng)濟(jì)的形成……國家的手上拿著稅單，便可以滲透到私有經(jīng)濟(jì)中去，可以贏得對(duì)它們的日益擴(kuò)大的管轄權(quán)。一旦稅收成為事實(shí)，它就好像一柄把手，社會(huì)力量可以握住它，從而變革社會(huì)結(jié)構(gòu)”。［1］（P329379）

熊彼特的這一觀點(diǎn)體現(xiàn)在近20年的一系列史學(xué)研究中。例如，邦尼指出：“啟蒙主義思想與1789年至1794年間法國的財(cái)政辯論緊密相關(guān)。財(cái)政和稅收，就如同政治一樣，是一種嚴(yán)格界定的制度化的活動(dòng)，以至于任何關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的討論都離不開對(duì)稅收體制功能的分析”。［2］（P2—3）Yun－Casalilla以歐亞十余個(gè)國家為分析對(duì)象，指出，自1500年以來，盡管財(cái)政國家的發(fā)展道路在各個(gè)國家形態(tài)迥異，但民族國家作為現(xiàn)代國家的普遍追求形態(tài)，其對(duì)財(cái)政國家的形成與發(fā)展的要求卻是一致的。歐亞諸國在這一時(shí)期的興衰成敗中，財(cái)政國家的制度構(gòu)建與效率高低發(fā)揮著重要的作用。［3］阿瑞基的 “體系積累周期”理論闡述了15世紀(jì)以來世界范圍內(nèi)資本積累的歷史變遷模式。他認(rèn)為，現(xiàn)代國家的 “立國”行為與資本家的資本積累行為相互吸引和作用，推動(dòng)了全球市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而連接兩者的橋梁之一就是財(cái)政。［4］與熊彼特的最初論述相比，Yun－Casalilla和阿瑞基不僅重視國內(nèi)因素的作用，而且強(qiáng)調(diào)國際關(guān)系與全球市場(chǎng)對(duì)一國財(cái)政的影響，因此除稅收外，國債制度也是財(cái)政國家發(fā)展的標(biāo)志性內(nèi)容。阿瑞基甚至認(rèn)為，正是因?yàn)閮敻秱鶆?wù)的壓力，導(dǎo)致了稅收制度的一系列變遷，例如，荷蘭、英格蘭和美國在崛起過程中，都曾積累了巨大規(guī)模的國債，如果無法實(shí)現(xiàn)稅收的穩(wěn)定增長，償舊債和借新債都將不可能。

循著上述思路，He進(jìn)一步對(duì)財(cái)政國家做出傳統(tǒng)財(cái)政國家和現(xiàn)代財(cái)政國家的區(qū)分。［5］前者的意義類似于熊彼特的稅收國家，即國家主要利用稅收手段實(shí)現(xiàn)短期的財(cái)政收支平衡。而后者則是指在傳統(tǒng)國家的基礎(chǔ)上，國家與金融體系深度融合，利用國家信用動(dòng)員金融資源，實(shí)現(xiàn)長期的財(cái)政收支平衡。這種區(qū)分之所以必要，在于中國自秦漢郡縣制定型之后，稅收就成為國家的大宗收入來源，基本上符合稅收國家的特征。因此，僅以稅收收入來衡量國家的現(xiàn)代化程度，顯然不能令人滿意。

財(cái)政國家的興起，徹底改變了國家與經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系的性質(zhì)。傳統(tǒng)國家局限于經(jīng)濟(jì)的一隅，自收自支，只有在緊急情況如戰(zhàn)爭發(fā)生時(shí)才會(huì)出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的超常索求。但在現(xiàn)代國家，無論是稅收還是國家信用，其多寡都與經(jīng)濟(jì)整體的運(yùn)行效率密切相關(guān)。因此在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)誕生伊始，國家就在其中發(fā)揮著催生與鞏固的作用。

（二）國家與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生變化，“有限準(zhǔn)入社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“開放準(zhǔn)入社會(huì)”

諾斯等人［6］所創(chuàng)造的這一對(duì)概念，指的是對(duì)應(yīng)于兩種國家形態(tài)的兩種社會(huì)秩序。有限準(zhǔn)入社會(huì)對(duì)應(yīng)于自然國家，在這種社會(huì)秩序中，只有少數(shù)人有權(quán)力構(gòu)建組織，并參與國家決策；開放準(zhǔn)入社會(huì)則對(duì)應(yīng)于現(xiàn)代國家，任何社會(huì)成員只要滿足了與個(gè)人身份地位無關(guān)的一些最基本的要求，就有資格構(gòu)建組織，并參與社會(huì)決策。

諾斯等人認(rèn)為，區(qū)分傳統(tǒng)與現(xiàn)代的一個(gè)關(guān)鍵，在于國家會(huì)在多大程度上限制社會(huì)成員構(gòu)建組織的能力。組織的重要性，在于它是個(gè)人能夠使用的一種重要工具。有了組織，個(gè)人便可以利用其來增強(qiáng)自己的生產(chǎn)能力，尋求和創(chuàng)造人際關(guān)系，協(xié)調(diào)眾多人員與群體之間的行為，以及進(jìn)行統(tǒng)治與強(qiáng)制。組織要想運(yùn)行，必須借助第三方力量來確保組織內(nèi)部成員之間、組織之間、組織與組織外人員之間的契約能夠得到履行，而這第三方通常都是國家。換言之，國家可以決定組織能否存在以及能否正常運(yùn)行，反過來說，也意味著只有國家批準(zhǔn)建立的組織才有可能參與國家的決策。傳統(tǒng)國家中的組織數(shù)量通常都很少，表明參與國家決策的個(gè)人數(shù)量極其有限，而現(xiàn)代國家的組織數(shù)量則多得多。諾斯等人以正規(guī)商業(yè)組織為例，指出當(dāng)前發(fā)達(dá)國家與不發(fā)達(dá)國家間的巨大差異在一定程度上是現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的區(qū)別。［7］發(fā)達(dá)國家自身的發(fā)展歷史也與此結(jié)論一致。

（三）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的關(guān)系發(fā)生變化，嵌入式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉乔度胧浇?jīng)濟(jì)

在探討現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的文獻(xiàn)中，有些學(xué)者關(guān)注了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中 “人”的性質(zhì)的變化。韋伯認(rèn)為，人們采取某種特定的 “社會(huì)行為的方式，從事物的本質(zhì)上講，一般最符合他們正常的、主觀估計(jì)的利益，他們以這種主觀的看法和認(rèn)識(shí)作為他們的行為的取向”［8］（P61）。這是經(jīng)濟(jì)行為存在規(guī)律性的基礎(chǔ)。一旦這種主觀的看法和認(rèn)識(shí)動(dòng)搖了，人們行為中的理性因素就會(huì)喪失，經(jīng)濟(jì)秩序就會(huì)被破壞。于是人人都發(fā)現(xiàn)自己做著不應(yīng)該做的事，而其他人則在做著他們不應(yīng)該做的事，這種主觀認(rèn)識(shí)和客觀行為之間的背離造成了巨大的社會(huì)痛苦，并衍生出種種矛盾。而經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型恰恰就是足以動(dòng)搖全社會(huì)的主觀認(rèn)識(shí)的一種現(xiàn)象。

波蘭尼深化了韋伯的觀點(diǎn)。他強(qiáng)烈反對(duì)亞當(dāng)·斯密對(duì)人性的歸納，即認(rèn)為人類具有一種“互通有無，物物交換，互相交易的秉性”［9］（P12）。波蘭尼指出，現(xiàn)代意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，從來不是人類社會(huì)的常見情形，恰恰相反，“人類的經(jīng)濟(jì)是浸沒在他的社會(huì)關(guān)系之中的”。他將經(jīng)濟(jì)看做是 “社會(huì)向其成員提供產(chǎn)品與服務(wù)的一組安排”，在其中，各種經(jīng)濟(jì)資源通過三種方式加以整合，即互惠、再分配和交換。［10］

互惠指的是經(jīng)濟(jì)資源在對(duì)稱的群體間的運(yùn)動(dòng)，其本質(zhì)為這些群體間共享一部分資源。最常見的情形就是家族成員之間互贈(zèng)禮物或在對(duì)方遇到困難時(shí)給予幫助。

再分配指的是經(jīng)濟(jì)資源不斷發(fā)生由邊緣向中心，再由中心向邊緣的運(yùn)動(dòng)，以突出某個(gè)中心在社會(huì)活動(dòng)中的重要地位。再分配活動(dòng)可以小到以家長為中心的家庭，也可以大到以政府為中心的國家。它使各種層次上的集體行動(dòng)成為可能。

交換指的是經(jīng)濟(jì)資源無規(guī)則地在單位間發(fā)生雙向流動(dòng)，這種流動(dòng)是雙方自愿的、沒有進(jìn)一步的交易義務(wù)的、在一個(gè)可預(yù)計(jì)的時(shí)間內(nèi)完成的。交換的場(chǎng)所，也就是市場(chǎng)，自古就存在，但在近代之前，從來都不能形成大的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)。市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)的形成，要求一個(gè)市場(chǎng)對(duì)另一個(gè)市場(chǎng)能夠產(chǎn)生直接的影響，因此就需要價(jià)格機(jī)制在其中發(fā)揮中介作用。當(dāng)資源被限制在特定地域、族群和政治單位手中時(shí)，交換活動(dòng)就不可能是普遍的，因此也就無法形成比較合理的價(jià)格。

在歸納出上述三種主要的資源整合方式后，波蘭尼指出，互惠與再分配和交換的主要區(qū)別在于是否嵌入社會(huì)關(guān)系中?；セ莸囊罁?jù)是人際間的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系，再分配依據(jù)的是人際間的尊卑上下關(guān)系，因此，決定資源流動(dòng)方向的是非經(jīng)濟(jì)性的社會(huì)因素。而交換以利益為依據(jù)，交換雙方不必有任何關(guān)聯(lián)，也沒有特定的方向。因此，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)勃興之后，交換的普及勢(shì)必要求人們從自己的社會(huì)關(guān)系中擺脫出來，成為真正意義上 “唯利是圖”的 “交換者”。市場(chǎng)不需要親屬關(guān)系、鄰里關(guān)系、同業(yè)關(guān)系和信仰關(guān)系，事實(shí)上，這些關(guān)系的存在都有可能成為交換的障礙。但當(dāng)人們擺脫社會(huì)關(guān)系的束縛，加入到彼此之間只存在契約關(guān)系的自由交易的市場(chǎng)中后，也隨之喪失了社會(huì)關(guān)系為其提供的保護(hù)。這就意味著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種非嵌入式經(jīng)濟(jì)，即經(jīng)濟(jì)關(guān)系與社會(huì)關(guān)系分離。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)體從 “嵌入式經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型為 “非嵌入式經(jīng)濟(jì)”時(shí)，其社會(huì)成員必定會(huì)遭受社會(huì)關(guān)系破壞所帶來的異乎尋常的痛楚。而這正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾急劇增加的源頭。

二、現(xiàn)代國家與現(xiàn)代財(cái)政制度

現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的結(jié)果是導(dǎo)致人類生活出現(xiàn)了重心的轉(zhuǎn)移，如圖2所示。

圖2 傳統(tǒng)向現(xiàn)代的重心轉(zhuǎn)移

在傳統(tǒng)的國家、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三者間，社會(huì)是最重要的關(guān)節(jié)點(diǎn)，就如同是人類生活的 “錨”。

社會(huì)的等級(jí)關(guān)系，決定了哪些社會(huì)成員可以參與國家決策，他們可能是貴族、教士、特權(quán)商人或是知識(shí)分子，但必定都是社會(huì)中極少數(shù)的上層精英。諾斯等人認(rèn)為，國家統(tǒng)治者的專長在于控制和使用暴力，他們只有在和平提供的收益大于戰(zhàn)爭的收益時(shí)才會(huì)維護(hù)和平。因此他們尋求與社會(huì)中的宗教、生產(chǎn)、司法、貿(mào)易、教育等精英結(jié)成聯(lián)盟，以保證經(jīng)濟(jì)收益從分散的社會(huì)大眾手中轉(zhuǎn)移到國庫中。而這些社會(huì)精英也會(huì)維護(hù)這種聯(lián)盟關(guān)系，因?yàn)楹推綄?duì)他們來說也意味著更大的利益。［11］（P19）

同時(shí)，社會(huì)也決定了經(jīng)濟(jì)資源的分配。波蘭尼指出，傳統(tǒng)社會(huì)中 “人類的經(jīng)濟(jì)是附屬于其社會(huì)關(guān)系之下的。他不會(huì)因要取得物質(zhì)財(cái)物以保障個(gè)人利益而行動(dòng)；他的行動(dòng)是要保障他的社會(huì)地位、社會(huì)權(quán)力及社會(huì)資產(chǎn)”［12］?；谏鐣?huì)地位的遠(yuǎn)近親疏和尊卑貴賤而進(jìn)行的互惠和再分配行為，是傳統(tǒng)社會(huì)中最重要的資源整合方式，交換行為則普遍受到人們的鄙視。因此盡管市場(chǎng)始終都存在，但在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中它僅處于附屬地位。

相比較而言，國家與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系較為疏離。除了在戰(zhàn)爭時(shí)期，國家為了保證軍事行動(dòng)的成功而直接介入生產(chǎn)活動(dòng)的情形 （如我國三國時(shí)代的屯田制）以外，國家通常只會(huì)通過社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)生聯(lián)系。這就使得社會(huì)在傳統(tǒng)人類生活中的地位極其突出。

然而，傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型大大降低了社會(huì)的重要性。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致交換取代互惠和再分配，成為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源配置的主要手段。由于經(jīng)濟(jì) “脫嵌”的關(guān)系，社會(huì)失去了維護(hù)社會(huì)秩序所需的經(jīng)濟(jì)資源，舊的社會(huì)秩序因此分崩離析。理想的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)人最好都成為只服從價(jià)格信號(hào)指揮的 “孤島”，以便根據(jù)一只 “看不見的手”實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。然而孤島不能為人們提供社會(huì)關(guān)系的支持，經(jīng)濟(jì)收入的提高也不意味著安全感的增強(qiáng)。為了避免社會(huì)陷入混亂，客觀上要求國家取代傳統(tǒng)社會(huì)中的少數(shù)社會(huì)精英，維護(hù)社會(huì)秩序并提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源。這就意味著國家社會(huì)職能的擴(kuò)展，第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國家的福利國家的建設(shè)，標(biāo)志著這種職能擴(kuò)展的不斷增強(qiáng)。另外，國家之所以能向社會(huì)注入經(jīng)濟(jì)資源，源自于從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成伊始，國家便通過財(cái)政國家建設(shè)，透過稅收與國家信用，繞過社會(huì)精英與經(jīng)濟(jì)發(fā)生了直接聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)越是發(fā)展，國家在經(jīng)濟(jì)中的作用就越突出。它不僅向經(jīng)濟(jì)攫取資源，也積極投資于公共經(jīng)濟(jì)部門，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的健康成長。這就表現(xiàn)為國家經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)展，“混合經(jīng)濟(jì)”取代 “自由經(jīng)濟(jì)”成為發(fā)達(dá)國家當(dāng)前的主要特征。國家的經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有極端的重要性。國家取代社會(huì)成為人類生活中新的 “錨”。

社會(huì)在喪失了對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的分配能力之后，不可避免地會(huì)陷入混亂。為了重建和維護(hù)新的社會(huì)秩序，迫切地需要國家成為其新的經(jīng)濟(jì)資源的供給者。而國家由于深度介入了經(jīng)濟(jì)資源的配置，具有了向社會(huì)供給資源的能力，同時(shí)這種供給也符合國家與經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的需要。

現(xiàn)代國家在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮的干預(yù)與平衡的作用，要依靠財(cái)政活動(dòng)來加以實(shí)現(xiàn)，根據(jù)發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的歷史演變與當(dāng)前的情況，我們將其總結(jié)為圖3所示的結(jié)構(gòu)。也就是國家通過 “財(cái)政國家”建設(shè)增強(qiáng)自身的能力，然后通過財(cái)政體系對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)行干預(yù)，形成混合經(jīng)濟(jì)與福利國家這兩種突出的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的綜合平衡。

圖3 現(xiàn)代財(cái)政、國家、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

三、現(xiàn)代財(cái)政制度以強(qiáng)國為第一要?jiǎng)?wù)

上述對(duì)現(xiàn)代化的闡釋，具有這樣一個(gè)理論含義，即國家現(xiàn)代化是整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的核心。而要實(shí)現(xiàn)國家在推動(dòng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系重構(gòu)中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。在一個(gè)特定的國家中，國家能力主要體現(xiàn)為資源汲取能力、政治滲透能力和危機(jī)解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財(cái)政活動(dòng)加以支撐。換言之，國家的重要性越是突出，財(cái)政建設(shè)就越是必要。

從歷史進(jìn)程看，財(cái)政是推動(dòng)現(xiàn)代國家形成的關(guān)鍵性因素。一些經(jīng)濟(jì)史學(xué)者［13］［14］［15］甚至將現(xiàn)代國家等同于 “財(cái)政國家”或 “財(cái)政軍事國家”。以下對(duì)16～18世紀(jì)荷蘭聯(lián)省共和國與英國的比較分析顯示，財(cái)政國家建設(shè)的得當(dāng)與否，對(duì)這兩個(gè)國家的命運(yùn)產(chǎn)生了巨大的影響。

荷蘭聯(lián)省共和國是由荷蘭等7省于1579年成立的烏得勒支同盟所形成的國家。其產(chǎn)生的原因是要反抗西班牙的壓迫，因此應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭是聯(lián)省共和國運(yùn)作的核心內(nèi)容。荷蘭的軍事活動(dòng)取得了巨大的成就，躋身歐洲強(qiáng)國之列，不僅維護(hù)了聯(lián)省共和國在歐洲海上航運(yùn)業(yè)中的壟斷地位，甚至還在陸地上對(duì)抗強(qiáng)大的法國，阻止了法國獲得比利時(shí)的企圖。軍事上的成功需要一只龐大的軍隊(duì)，而聯(lián)省共和國在存續(xù)的200余年中，大部分時(shí)間都沒有實(shí)行征兵制，因此軍費(fèi)支出浩大。在1641年的國家預(yù)算中，軍費(fèi)占比竟達(dá)到了87%，其中大部分是維持陸上軍隊(duì)與設(shè)施的支出。［16］

為了滿足軍費(fèi)所需，不得不舉借大量債務(wù)。在1641年至1801年期間，荷蘭聯(lián)省共和國是歐洲或者說全世界最為發(fā)達(dá)的商業(yè)國。憑借壟斷海上航運(yùn)業(yè)獲得的優(yōu)勢(shì)經(jīng)濟(jì)地位，使它可以輕易地獲得債務(wù)融資。但長年的債務(wù)積累，最終使得財(cái)政不堪重負(fù)。從1801年的預(yù)算結(jié)構(gòu)中可以看到，聯(lián)省共和國的債務(wù)成本已經(jīng)急劇升高到41%［17］，是1641年的10倍以上，軍費(fèi)支出比重因此不得不減少，軍隊(duì)規(guī)模不得不削減。由此導(dǎo)致的直接后果就是聯(lián)省共和國無力與新崛起的海上商業(yè)國——英國進(jìn)行競爭。海上霸主地位喪失，經(jīng)濟(jì)就此陷入停滯。

1689年至1815年期間，英國卷入了至少8場(chǎng)戰(zhàn)爭，政府的軍事支出相應(yīng)迅速增長。戰(zhàn)爭所需的資金大部分來自于政府債務(wù)的擴(kuò)張。1688年英國政府的債務(wù)接近于0，而到了1815年，債務(wù)規(guī)模則達(dá)到當(dāng)時(shí)國民收入的2倍以上。［18］為了彌補(bǔ)收支缺口，償還債務(wù)本息，政府必須尋找其他的收入來源。在1690年之前的200年中，除去債務(wù)收入外，政府收入占國民收入的比重一直保持在2%～3%。但到了1710年，這一比重提高了3倍。［19］與此同時(shí)，由于君主在戰(zhàn)爭時(shí)期不得不通過低價(jià)拋售所擁有的土地來籌集軍費(fèi)，王室財(cái)產(chǎn)收入對(duì)政府收入的貢獻(xiàn)也呈迅速減少的趨勢(shì)。因此，在光榮革命之后，英國依靠引入間接稅、組建專業(yè)的稅務(wù)官員隊(duì)伍等舉措，推動(dòng)了稅收收入的大幅度增長，以支撐政府軍事行動(dòng)和維護(hù)國家信用。

荷蘭聯(lián)省共和國和英國是歐洲歷史上兩個(gè)相繼出現(xiàn)的霸權(quán)國家。1795年荷蘭聯(lián)省共和國被法國消滅，1805年英國在滑鐵盧擊敗拿破侖成為無可爭議的歐洲霸主，兩者的興衰可以說是相繼存在于同一個(gè)歷史時(shí)期和同一個(gè)地理區(qū)域中，從而使得它們之間具有可比性。同樣是依靠海洋貿(mào)易作為自己的經(jīng)濟(jì)支柱，同樣是面對(duì)持續(xù)的對(duì)外戰(zhàn)爭需要，同樣是軍費(fèi)猛漲引發(fā)的債臺(tái)高筑，但不同之處在于，英國通過財(cái)政國家建設(shè)強(qiáng)化了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制，將一國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化成對(duì)內(nèi)對(duì)外的國家能力，而荷蘭聯(lián)省共和國卻在財(cái)政壓力之下分崩離析。

四、現(xiàn)代財(cái)政制度必須具有較高的集中性

現(xiàn)代化進(jìn)程要求國家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中發(fā)揮更加突出的作用，財(cái)政國家建設(shè)因而需要進(jìn)一步的財(cái)政集中。一方面，國家需要從經(jīng)濟(jì)中汲取更多的資源，另一方面，國家必須合理地利用這些資源，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源配置效率的提升，重建和穩(wěn)定社會(huì)秩序。因此，財(cái)政集中既意味著政府通過財(cái)政渠道所支配的資源數(shù)量應(yīng)當(dāng)有所上升，也意味著中央政府需要通過合理的政府間財(cái)政關(guān)系，掌握主導(dǎo)權(quán)，確保在財(cái)政收支中份額巨大的地方政府的財(cái)政行為符合國家的需要。下面以荷蘭聯(lián)省共和國和英國的歷史為例證，從正、反兩個(gè)方面說明財(cái)政集中的必要性。

（一）荷蘭財(cái)政制度的失敗與教訓(xùn)

借債能力的高低取決于償債能力的大小，不斷上漲的債務(wù)，需要稅收相應(yīng)的持續(xù)增加才能維持。荷蘭聯(lián)省共和國的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)如表1所示。其中，中央收入是直接歸屬設(shè)在海牙的聯(lián)邦議會(huì)的收入；公共領(lǐng)土則是在烏得勒支同盟的7省以外新獲得的土地，這些土地上產(chǎn)生的收入也歸聯(lián)邦議會(huì)支配；關(guān)稅收入歸屬海軍；省稅則由各省用于支付本地陸上軍隊(duì)和設(shè)施以及行政管理的費(fèi)用。

表1 荷蘭聯(lián)省共和國的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)：1641年和1790年

從表1可知，中央政府所獲得的收入份額一直很低。它的主要收入來自消費(fèi)稅，包括共同領(lǐng)土上的鹽稅、印花稅、啤酒稅、肥皂稅等小稅種。土地是荷蘭聯(lián)省共和國通過征服獲得的，由于擔(dān)心高稅率會(huì)引發(fā)這些領(lǐng)土上的居民的反抗，因此收入較少，并且不斷下降。后來只得通過在公共領(lǐng)土上發(fā)行彩票來增加收入。較低的稅收水平，抑制了中央政府以低利率發(fā)行債務(wù)的能力，使得中央政府的財(cái)力更加不足。

關(guān)稅是針對(duì)進(jìn)出口活動(dòng)征收的，以荷蘭聯(lián)省共和國海上貿(mào)易的活躍程度推測(cè)，這項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)相當(dāng)巨大。然而事實(shí)卻正好相反。大商人由于擔(dān)心關(guān)稅會(huì)妨礙貿(mào)易活動(dòng)，因此通過種種方式，游說海軍壓低稅率。5只海軍艦隊(duì)都試圖將富裕的商人吸引到本艦隊(duì)所管轄的港口，由此導(dǎo)致強(qiáng)烈的稅收競爭。結(jié)果，關(guān)稅一直保持在3%～5%的低水平上。并且因?yàn)楹＼姷恼鞫悪?quán)獨(dú)立于中央政府，使得中央審計(jì)官對(duì)于其中存在的欺詐和腐敗行為無能為力。

省級(jí)稅收是荷蘭聯(lián)省共和國財(cái)政收入中最大的部分。根據(jù)各省經(jīng)濟(jì)實(shí)力，本級(jí)收入中的一部分要上解中央用于全國性的軍事活動(dòng)。在1586—1792年間各省上解中央的收入中，荷蘭一省所占的比重就達(dá)到了60%左右，而荷蘭、澤蘭和烏得勒支三個(gè)沿海省份加在一起則達(dá)到了75%以上。［20］（P286）因此，沿海商業(yè)化程度高的省份和內(nèi)陸農(nóng)業(yè)省份在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上形成了鮮明的對(duì)比，各自省級(jí)稅收的構(gòu)成也大相徑庭，但沿海省份無疑是聯(lián)省共和國的經(jīng)濟(jì)支柱。表2反映出荷蘭省的財(cái)政收入構(gòu)成中，間接稅是收入的主要來源，這與該省商貿(mào)活動(dòng)的發(fā)達(dá)是緊密相關(guān)的，而內(nèi)地省份則只能更多地依靠來自土地的直接稅。

表2 荷蘭省各類財(cái)政收入的比重分布

然而，自17世紀(jì)中葉開始，荷蘭省間接稅收入的增長陷入停滯。主要原因是征稅采用包稅制，區(qū)域劃分過小，而包稅人以中產(chǎn)階級(jí)的工匠或零售商為主，征收能力有限。因此間接稅收入達(dá)到某個(gè)水平之后，就很難再進(jìn)一步提高了。

于是荷蘭省地方政府在1740年后，一方面開征直接稅 （按土地租金的20%征收土地稅），另一方面新增了一些間接稅的課稅對(duì)象，指定少數(shù)包稅人負(fù)責(zé)征收，試圖以此來增加稅收收入。從實(shí)際情況看，直接稅收入的比重確實(shí)明顯提高，稅收總量顯著增加，但稅負(fù)分配中的不公平問題卻日益突出。在間接稅中，全部收入中的66%來自對(duì)必需品 （玉米、啤酒、鹽、粗布）的征稅。而直接稅采用單一稅率，不具有累進(jìn)的性質(zhì)。因此總體稅制具有較強(qiáng)的累退性。換言之，稅收越是增長，低收入階層的負(fù)擔(dān)就越重。但以收入分配失衡為代價(jià)的稅收增長是有限度的。1588年至1697年間，荷蘭省的人均稅負(fù)增長為原先的4倍左右，人口也有了大幅增加，顯示出經(jīng)濟(jì)增長與稅負(fù)增長同步的景象。但在后一百年中，也就是在1697年至1790年間，人口不增反減，人均稅負(fù)也僅增長了20%左右。若按以1624年價(jià)格進(jìn)行平減后得到的不變價(jià)格計(jì)算，前一百年的人均稅負(fù)翻了一倍，后一百年的人均稅負(fù)則幾乎沒有增長。［21］（P124）這表明18世紀(jì)所引入的改革無助于解決荷蘭省稅收增長乏力的問題。

澤蘭省和烏得勒支省的境況與荷蘭省相似，而它們是聯(lián)省共和國的經(jīng)濟(jì)支柱，這就足以解釋荷蘭聯(lián)省共和國的債務(wù)包袱為什么無法通過稅收收入的增加來加以緩解。

為什么一個(gè)當(dāng)時(shí)經(jīng)貿(mào)活動(dòng)最為發(fā)達(dá)的國家因稅收不足以抵補(bǔ)債務(wù)開銷導(dǎo)致財(cái)政破產(chǎn)？一個(gè)關(guān)鍵原因就在于，聯(lián)省共和國這種半封建半聯(lián)邦的體制中，財(cái)政權(quán)力過于分散。面對(duì)外部的戰(zhàn)爭壓力，中央需要統(tǒng)籌集中財(cái)力，但財(cái)權(quán)卻大都掌握在海軍和地方政府手中。財(cái)力與財(cái)權(quán)的不匹配，導(dǎo)致荷蘭聯(lián)省共和國 “黃金時(shí)代”的終結(jié)。

（二）英國財(cái)政制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

18世紀(jì)中后期的英國在財(cái)政制度建設(shè)上與我國當(dāng)前有相似之處。在那段時(shí)期，英國初步建成了財(cái)政國家所需的現(xiàn)代財(cái)政制度，而這也是我國應(yīng)當(dāng)完成卻尚未完成的一項(xiàng)財(cái)政制度轉(zhuǎn)變。

英國財(cái)政制度改革包括以下主要內(nèi)容。首先是于1689年消除了王室收入和議會(huì)收入的差別。王室每年獲得固定數(shù)額的撥款，而此前的王室領(lǐng)地收入并入稅收，從此土地稅、關(guān)稅和消費(fèi)稅成為政府的主要收入來源。政府的收入不再依賴所有權(quán)，而是與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系在一起，是財(cái)政國家現(xiàn)代性的體現(xiàn)。其次，放棄分散的包稅制，改由中央政府集中征收消費(fèi)稅和關(guān)稅。集中的稅收征管機(jī)構(gòu)不斷提高征稅效率，雖然一開始稅收收入有所減少，但從1713年開始，消費(fèi)稅作為最主要的稅種一直呈增長趨勢(shì)。再次，稅收收入的增加為政府通過信用工具 （特別是長期信用工具）獲得收入創(chuàng)造了條件。穩(wěn)定的稅收增長為政府償還債務(wù)奠定了基礎(chǔ)，使得市場(chǎng)愿意接受長期、低利率的政府債務(wù)。起初，政府債務(wù)的國內(nèi)持有人主要是兩類。一類是大型企業(yè)，如南海公司和東印度公司，另一類則是英格蘭銀行。它們往往要求政府給予某種經(jīng)營特權(quán)作為購買國債的回報(bào)。但伴隨稅收增長而來的國債貶值風(fēng)險(xiǎn)的降低，中小投資者將國債視為安全的投資機(jī)會(huì)，因此愿意接受很低的利率，最著名的就是1751年開始發(fā)行的年利僅為3%的永久年金。

一系列的財(cái)政制度改革，推動(dòng)英國在18世紀(jì)中期完成了由 “領(lǐng)地國家”向 “財(cái)政國家”的過渡。圖4顯示，在新的財(cái)政制度下，國家的財(cái)政活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成良性互動(dòng)關(guān)系，集中財(cái)力成為可能。拆除 “領(lǐng)地”收入這一分隔國家與經(jīng)濟(jì)的籬笆，財(cái)政活動(dòng)的合理與否，在稅收和國債的變動(dòng)中可以直觀地得到反映。

將18世紀(jì)英國的情況和中國改革開放以來的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)以下問題：

第一，國有企業(yè)改革問題。我國的國有企業(yè)在1998年開始的 “三年脫困”改革后，對(duì)如何進(jìn)一步深化改革缺乏議程和時(shí)間表?！白ゴ蠓判　笔Ｏ聛淼倪@些國有企業(yè)，往往規(guī)模大，資金供應(yīng)充裕，行政壟斷程度高。它們的性質(zhì)正如 “領(lǐng)地”一樣，使政府面臨兩難選擇。保留國有企業(yè)，也就保留了必要時(shí)可以直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，即使不從它們身上獲取利潤，也可以通過行政命令來指揮國有企業(yè)進(jìn)行某些調(diào)控行為。但規(guī)模如此龐大的國有企業(yè)部門，如果得不到有效的預(yù)算監(jiān)督管理，政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間就始終隔著一道 “籬笆”，這道 “籬笆”會(huì)扭曲市場(chǎng)的資源配置，惡化社會(huì)的收入分配，模糊政府對(duì)這些問題的認(rèn)識(shí)，妨礙政府對(duì)這些問題的治理。國有企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面作用如果得不到有效控制，財(cái)政即使有所集中，也不能達(dá)到推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)健康、持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)。

圖4 18世紀(jì)英國財(cái)政制度改革的經(jīng)濟(jì)效果

第二，稅收征管體制問題。英國放棄包稅制，是因?yàn)榘愔齐m然可以減少管理成本，但在分散的包稅人將稅收收入?yún)R集到政府的過程中存在巨大的損失。因此集中征收是保證高效率獲取稅收收入的唯一選擇。我國1994年形成的分稅制體系，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)與各級(jí)政府之間存在復(fù)雜的博弈關(guān)系，不利于征管效率的提高，在這種背景下，即使出現(xiàn)了稅收收入的增長，也很難判斷這種增長對(duì)經(jīng)濟(jì)效率造成的損失是否更大。譬如增值稅屬于共享稅和營業(yè)稅屬于地方稅，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了不利的影響。

第三，政府債務(wù)問題。國債是一種信用形式，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的信用規(guī)模對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言具有積極的意義。特別是面對(duì)雙重困境時(shí)，國債規(guī)模的迅速擴(kuò)張能夠有效提供刺激經(jīng)濟(jì)所需的財(cái)力。因此在18世紀(jì)末19世紀(jì)初的關(guān)鍵時(shí)期，英國國債占GDP的比例在很短時(shí)間內(nèi)就升高到250%［22］（P26）。然而國債資金作為一種有償融資方式，其規(guī)模和用途必須得到監(jiān)控，否則就會(huì)沖擊市場(chǎng)信用體系，破壞幣值穩(wěn)定。我國中央政府發(fā)行的國債，總體上是有節(jié)制的，但地方政府卻屢屢突破監(jiān)管，大量創(chuàng)造地方債務(wù)。這種失控的信用發(fā)行弱化了地方政府的預(yù)算約束，導(dǎo)致資源錯(cuò)誤配置和銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)增加。

五、小結(jié)

中共十八屆三中全會(huì)提出要建立的 “現(xiàn)代財(cái)政制度”到底是一種什么樣的制度，學(xué)術(shù)界尚未對(duì)其做出清晰的界定。借助從歷史角度對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程的分析，本文認(rèn)為現(xiàn)代財(cái)政制度至少應(yīng)具備兩個(gè)基本特征，即強(qiáng)國性與集中性，并以荷、英兩國的財(cái)政史作為佐證?；蛟S有人會(huì)認(rèn)為，21世紀(jì)的中國與17、18世紀(jì)的荷、英的可比性值得懷疑。但借助本文構(gòu)建的現(xiàn)代化理論可以認(rèn)定，兩者都處于現(xiàn)代化的起步階段，相似性要遠(yuǎn)超過差異性。

現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)是整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，借由財(cái)政的改革推動(dòng)國家的現(xiàn)代化，再由國家的現(xiàn)代化扶持和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的現(xiàn)代化，這是發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代化進(jìn)程向我們展現(xiàn)出的一般歷史經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)代財(cái)政制度的建設(shè)，以增強(qiáng)國家能力為第一要?jiǎng)?wù)，稅收與國債是達(dá)到這一目的的兩種重要工具，其中稅收的作用更為基本，因?yàn)樗菄鴤l(fā)行和償還的基礎(chǔ)。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革尚在進(jìn)行，社會(huì)矛盾日益激化的當(dāng)下，不要說大規(guī)模的減稅，甚至是稅收增幅的降低，都會(huì)大大削弱國家能力，妨害現(xiàn)代化進(jìn)程。荷蘭聯(lián)省共和國財(cái)政崩潰以至于亡國的教訓(xùn)，不可不汲取。為了實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)國家能力的目標(biāo)，現(xiàn)代財(cái)政制度就必須具有較高的集中性。這種集中性既是指財(cái)政收入應(yīng)當(dāng)成為政府收入的主要甚至是唯一來源，也是指中央政府應(yīng)當(dāng)成為全部財(cái)政收支活動(dòng)的中心，要節(jié)制地方政府的行為，以避免由于政府內(nèi)耗削弱國家推進(jìn)改革的能力。荷、英兩國財(cái)政史上的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)，值得我們汲取和借鑒。

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