董玥玥

(鄭州科技學院 工商管理學院，河南 鄭州 450064)

城鄉(xiāng)一體化進程中新型農村社區(qū)建設問題的實證研究*

董玥玥

(鄭州科技學院 工商管理學院，河南 鄭州 450064)

河南省在新型農村社區(qū)建設過程中發(fā)揮著重要的作用，對其新型農村社區(qū)建設問題進行研究是推進城鄉(xiāng)一體化協(xié)調發(fā)展的需要。新型農村社區(qū)建設存在的問題主要有：推進速度過快，發(fā)展埋下隱患；社區(qū)農民主體缺位，滿意度和參與度低；缺乏有效融資渠道，建設用地指標匱乏；基礎設施建設滯后，公共服務水平落后。應關注社區(qū)持續(xù)發(fā)展，避免失衡秩序產生；保障農民合法權益，增強農民參與意識；建立良性融資渠道，破解土地制約瓶頸；健全社區(qū)配套設施，提升社區(qū)服務水平。

城鄉(xiāng)一體化；新型農村社區(qū)；實證研究

一、引言

目前，我國城鄉(xiāng)居民的生活水平得到大幅度提高，城鄉(xiāng)關系也逐步得到改善，但是由于我國長期以來實行的二元經濟體制的束縛，農民至今尚未能在收入、就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障、基本公共服務、人居環(huán)境、社會治安、安全生產及政治權益等方面得到與城市居民同等的待遇。為了促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，縮小城鄉(xiāng)差別，調動廣大農民生產和生活的積極性，國家高度重視新型農村社區(qū)的建設和發(fā)展。

近年來，國內不少學者對新型農村社區(qū)建設問題進行研究和分析，張穎舉對H省的30個樣本社區(qū)調查發(fā)現(xiàn)：在新型農村社區(qū)建設過程中，基層政府的債務風險加劇、農民的生存與發(fā)展受到影響。因此，應規(guī)范地方政府的行為；調整不切實際的新型農村社區(qū)；確立農民自愿、資金充裕和產業(yè)支撐等基本建設的前提；鼓勵農地規(guī)?；鬓D,促進欠發(fā)達新型農村社區(qū)化試點與小城鎮(zhèn)建設有效銜接[1]。王為民則認為三大主體角色政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民的缺位、越位或角色沖突問題阻礙了新型農村社區(qū)建設，應構建科學合理和有效的動態(tài)運行機制[2]。崔紅志和孫翠芬以河南省為例，指出了政府集體和農民之間的利益分配機制不健全、部分農民的生計壓力增大和農業(yè)生產受到沖擊等問題，并在上述分析的基礎上提出了相關政策建議[3]。吳業(yè)苗則指出新型農村社區(qū)建設忽視了農民身份的變化，居民的社區(qū)適應處境出現(xiàn)諸多問題。因此，新型農村社區(qū)建設應保證農村社區(qū)居民享受到與城市社區(qū)居民等值的公共服務,逐步改善新型農村社區(qū)的適應處境，最終促進居民向市民轉身[4]。喬成邦從政策執(zhí)行的視角指出新型農村社區(qū)建設受到政策方案、執(zhí)行機構、目標群體和政策環(huán)境四個方面因素的影響，應通過科學規(guī)劃政策方案、提高基層人員的執(zhí)行能力、保護農民利益和加強制度創(chuàng)新等路徑，促進新型農村社區(qū)建設[5]。綜合分析學者們的研究可以看出，他們分別從政府、社區(qū)、農民等方面指出了新型農村社區(qū)建設存在的問題，并給出了具體的建議，這些研究成果拓寬了筆者的視野和研究思路。

目前河南省的新型農村社區(qū)建設呈現(xiàn)集聚發(fā)展的態(tài)勢，筆者對其開展了實地調研，在調研過程中發(fā)現(xiàn)滎陽市、中牟縣、新密市和鞏義市的新型農村社區(qū)建設模式具有示范意義，但同時也存在一些問題，因此重點對這些地區(qū)進行調查研究。調研以“戶”為單位，每戶選取一個人，不重復選取，采用問卷和深入訪談兩種方式，共發(fā)放問卷2 000份(回收有效問卷1 947份)，內容涉及公共服務、社會保障、農民意愿等，此次調研為后續(xù)的研究提供了重要的數(shù)據(jù)和實證支持。

二、新型農村社區(qū)建設的問題探析

(一)推進速度過快，發(fā)展埋下隱患

目前，以緩解建設用地瓶頸和改善農民生活條件為目的的新型農村社區(qū)建設已經成為當前發(fā)展的大趨勢。但是其中的問題是：引導農民集中居住是現(xiàn)實需求，是一個即期要實現(xiàn)的目標；而基于非農化村莊自身的凋敝和衰落是一個非常緩慢的過程，歐美國家可能會經過上百年自然演變才能完成。由于我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結構，農民在收入水平、生活方式、文化風俗等方面與城鎮(zhèn)居民存在很大差別，這實際上需要很長時間來實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的融合。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大

城鄉(xiāng)在經濟建設方面仍然缺乏有機融合，以城帶鄉(xiāng)缺乏有效的推進機制，城鄉(xiāng)經濟格局和城鄉(xiāng)收入差距依然存在，而且在不斷擴大(如表1)。同時，以滎陽市為例，截止目前，滎陽市用短短幾年時間已經基本完成了37個新型農村社區(qū)的建設，此外，按照鄭州市新市鎮(zhèn)新型農村社區(qū)全域啟動和新型農村社區(qū)啟動數(shù)量不少于50%要求，又將計劃啟動新型農村社區(qū)建設項目35個，但與此相矛盾的卻是城鄉(xiāng)居民收入差距的不斷擴大(如表2)。由此可見，雖然我省制定并實施了一系列推進新型農村社區(qū)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，但至今城鄉(xiāng)之間的制度壁壘依然存在，城鄉(xiāng)之間的差距仍然在拉大。

表1 2008—2011年河南省城鄉(xiāng)居民人均收入差距(單位：元)

表2 2008—2011年滎陽市城鄉(xiāng)居民人均收入差距(單位：元)

2.生活方式的城市化進程緩慢

新型農村社區(qū)的建設并不僅是農民居住方式的改變，更加要關注農民生活方式和文化習俗的城市化。近年來隨著交通條件的改變和互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，雖然傳統(tǒng)農村社區(qū)封閉的方式有所改變，農民的血緣和地緣關系也逐步稀釋，但是以宗族關系為基礎的傳統(tǒng)社會秩序仍然存在。調查數(shù)據(jù)顯示：農民在回答“您閑暇時會選擇的休閑活動有哪些”時，86.3 %的農民選擇了看電視、聽收音機、走親串友這種傳統(tǒng)的生活方式，僅有13.7 %的農民選擇了上網(wǎng)、運動這種新的生活方式。由此可見，農民的生活方式仍然很單一，而且他們的交往局限在親戚、鄰里之間，新的社會關系并沒有形成。因此，新型農村社區(qū)建設的任務特別繁重，不僅是產業(yè)結構、就業(yè)結構的改變，還要涉及到農民生活方式、思想觀念的轉變，這個過程必然伴隨著矛盾和沖突，需要長時間化解。如果不顧農民生活方式的轉變進度，只是一味強調新型農村社區(qū)的實體建設，這勢必會造成農村社會的不穩(wěn)定。在當今我國社會的現(xiàn)代化進程中，通過自上而下的行政命令把本來就矛盾叢生的轉型過程擠壓在一個很短的時間內按照事先設計的時間表完成，就會增加這一過程的社會風險[6]。目前，這種激進的變遷模式能夠整合村莊，有效配置資源，但實際上很多問題并沒有得到解決。也就是說，新型農村社區(qū)建設如果只是強調數(shù)量和速度等外在的發(fā)展，而忽視了內在的質量要求，很多問題不能同步得到解決，那么這些問題并不會自動消失，只會越積越深，為后續(xù)的發(fā)展和建設埋下隱患。

(二)社區(qū)農民主體缺位，滿意度和參與度低

1.農民意愿一定程度受到忽視

在新型農村社區(qū)建設的過程中，“尊重農民的意愿”是各項政策法規(guī)強調的重點，但在以政府為主導的新型農村社區(qū)建設的條件下，基層政府和農民的地位是不對等的，基層政府過于強大，而農民過于弱小，農民在表達自己的意愿時顯得非常無力。當農民在回答“您搬遷到新型農村社區(qū)居住屬于以下哪種情況” 時，僅30.4%的農民回答自愿，16.1%的農民表示領導做思想工作，50.0%的農民態(tài)度非常模糊，還有1.6%的農民認為是強制(如表3)。有一半的農民態(tài)度模糊不清反映出他們的謹慎小心心理，對于“領導做思想工作” “強制”這樣的字眼選擇回避。在調查訪談中，許多農民對這個問題都是一笑了之，但又非他們自愿，所以折中選擇了“說不清”。1.6%的農民選擇了“強制”，盡管數(shù)值不大，但仍然說明“被自愿”“被上樓”的存在。

2.對自身所獲利益滿意度不高

新型農村社區(qū)建設促進農民集中居住，置換出大量土地，確保了耕地面積穩(wěn)中有增、建設用地占補平衡。這一方面有利于盤活農村的土地資源，促進農業(yè)發(fā)展方式向現(xiàn)代化、規(guī)模化和集約化經營轉變；另一方面滿足了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設用地的要求。但現(xiàn)在的問題是：農民究竟能在新型農村社區(qū)建設的過程中獲取多少利益?在土地不斷增值的同時，農民的利益是否也在不斷增值?

表3 被訪者認為搬遷到新型農村社區(qū)居住所屬情況

農民在新型農村社區(qū)建設過程中表現(xiàn)出來抵觸情緒的一個重要原因是他們認為幾乎分享不到農地轉化為非農用地所產生的巨大利益。調研統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：農民對自己目前所獲得利益的滿意度仍然比較低，57.1%的農民表現(xiàn)出不滿的心情(如表4)，這一方面固然和他們自身的期望值有很大關系，但也不能忽視農民收入低，與城鎮(zhèn)居民收入逐漸拉大這樣一個事實。農民分享不到城鎮(zhèn)化的好處，收入上不去，雖然這樣降低了征遷安置的成本，但從長期來看制約了內需，對工業(yè)化和城市化的發(fā)展會產生更持久的約束，也違背了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的初衷。此外，雖然國家的各項政策偏重保護農民的利益，但由于農民自身文化水平有限，對政府各項政策并不十分清楚，這也造成了他們實際并不能有效維護自己的權益。因此，即便基層政府在農村土地產權交易中存在不規(guī)范操作，即便農戶沒有獲得政策規(guī)定中所應得的收益，他們對此也完全不知情。目前，農民收入很大一部分還依賴于農業(yè)和農村，但當農民的所有存量資源都變?yōu)榱髁抠Y源，而他們又分享不到土地流轉、土地增值所能帶來的持久利益時，這必將為我國社會的穩(wěn)定和發(fā)展埋下隱患。此外，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，由于城市化的速度不斷加快，土地的“占多補少”“先占后補”的現(xiàn)象仍然存在，而且耕地空間分布趨于不平衡，導致耕地占補平衡不到位，侵害了農民的合法利益，影響到農民長期的生活、生存和發(fā)展問題。

表4 被訪者認為獲取的現(xiàn)有利益的情況

3.對信息的采集和處理能力低

多數(shù)農民由于自身文化水平的局限，信息的采集能力和處理能力都十分低，對新型農村社區(qū)建設的政策、規(guī)劃、具體做法并不知情。雖然國家政策明文規(guī)定：新型農村社區(qū)建設的過程中要充分發(fā)揮農民的主體地位，保障農民的知情權，但調研數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結果證明，農民的主體地位并沒有得到保障，農民對新型農村社區(qū)建設也是只知其事，不曉其實。在課題組選取的兩個變量的回答中，當問起“您是否了解什么是新型農村社區(qū)建設”時，共 27.7%的農民表示非常了解和比較了解，31.5%的農民表示一般了解，34.3 %的農民表示不太了解，6.5%的農民表示很不了解(如表5)。雖然有540個農民非常清楚和比較清楚什么是新型農村社區(qū)建設，占有效樣本的27.7%，但對這些農民進行深入訪談時發(fā)現(xiàn)，他們所理解的新型農村社區(qū)建設就是建房子、修路、通水、通電等，還有個別村民認為新型農村社區(qū)建設就是強拆房子、強征土地。可見，由于政策宣傳不及時，還有相當比例的農民不知道什么是新型農村社區(qū)建設，即便清楚，了解的也只是新型農村社區(qū)建設的表面，看不清新型農村社區(qū)建設的實質，甚至還有村民對新型農村社區(qū)建設帶有抵觸心理。

而從另一個變量“您是否了解中央及地方制定的關于新型農村社區(qū)建設的各項政策” 時，有49.1 %的農民表示很不了解，所占的比例近五成(如表6)。雖然有27%的農民表示自己比較了解中央及地方推出的各項政策，但當向他們具體詢問有關政策時發(fā)現(xiàn)他們只是一知半解。由此可見，農民對國家制定的關于新型農村社區(qū)建設的政策知曉度和熟悉度可能還要低于27%，這也可能造成農民的合法權益難以從根本上得到保障。

新型農村社區(qū)建設強調要發(fā)揮政府的主導作用和農民的主體作用，兩者同等重要，缺失政府的主導，新型農村社區(qū)建設就缺乏秩序和制度；缺失農民的主體地位，新型農村社區(qū)建設的效果就會大打折扣。而從目前的實際情況看：政府作為政策的制定方和交易一方，其主導作用凸顯出來；但農民作為交易的另一方，處于明顯的弱勢地位，對新型農村社區(qū)建設的政策并不知情甚至毫不知情。究其原因，一是政府信息宣傳不到位，忽視了農民的知情權；二是農民自身文化水平低，獲取信息的渠道十分有限；三是農民缺乏主動性和積極性，他們覺得自身的力量非常弱小，無法形成一個有效的組織，在面對政府、開發(fā)商這些強大的組織時，即使反對也無濟于事，有時還會給自己惹來麻煩。

表5 被訪者是否了解什么是新型農村社區(qū)建設的情況

表6 被訪者是否了解中央及地方制定的各項政策的情況

4.缺乏政治參與的主動和熱情

農民在新型農村社區(qū)建設過程中主體地位的缺失，也直接影響到其政治參與的積極性。這里的政治參與是指村民以各種直接或間接的方式對其利益相關的政治活動施加影響，從而使自身的利益在公共政策中得到最大的滿足。政治參與是公民社會的一個重要特征，是農民利益訴求的重要渠道，對推進新型農村社區(qū)建設具有重要的意義。當農民在回答“您是否愿意參與社區(qū)/居委會選舉”時，有23.4%的農民表示“不愿意”，還有34.6%的農民表示無所謂的態(tài)度(如圖1)?？梢?，在所調查的對象中，有超過一半的農民對新型農村社區(qū)建設缺乏政治參與的主動和熱情，對基層政府缺乏信任感，不利于新型農村社區(qū)的建設和發(fā)展。在問到農民“您所在社區(qū)決定重大事務時會召集村民一起商討嗎”，選擇“不會”和“不知道”的人數(shù)比例高達84.7 %(見圖2)，這可能與社區(qū)基礎組織宣傳不到位或確實沒有召集有關。

(三)缺乏有效融資渠道，建設用地指標匱乏

1.社區(qū)建設所需資金十分不足

新型農村社區(qū)的基礎設施和公共服務設施建設需要巨大的資金投入，根據(jù)鄭州新型農村社區(qū)建設的情況，建設一個容納5 000人的農村社區(qū)，包括水電路和村辦公室、幼兒園、衛(wèi)生室、超市、養(yǎng)老院等在內的基礎設施和公共服務設施需要投入1 700萬～2 000萬元。目前，河南省平均每個縣約有439個行政村，每個行政村的平均人口規(guī)模約為1 400人，如果按照5 000人的規(guī)模建設新型農村社區(qū)，每個縣至少需要建設100個新社區(qū)，這需要有充足的資金做后盾。滎陽市在市財政并不寬裕的情況下，通過財政投入的方式給予了新型農村社區(qū)建設大量的資金支持，但相對于龐大的工程量，政府的資金投入僅是杯水車薪。目前，滎陽市在引進社會資金方面出臺了一系列優(yōu)惠政策，也取得了一定的成效，但從目前社會資本的實際投入來看，區(qū)位優(yōu)勢明顯、特色經濟突出的區(qū)域是企業(yè)的重點投資對象，而那些底子薄弱、沒有特色的區(qū)域則缺乏充足的資金來源，只有依靠政府投資以及當?shù)剞r民自籌，這無疑延緩了新型農村社區(qū)建設的進程。此外，隨著城市化進程的不斷加快，城市土地短缺，土地加快升值，導致一些被征遷村民的期望值不斷提高，拆遷成本逐漸增加，增加了對資金的需求。

2.社區(qū)建設用地指標嚴重短缺

開展新型農村社區(qū)建設，無論是在原地拆遷改造模式還是新村建社模式，都需要占用土地，特別是對新建的社區(qū)，需要占用的土地數(shù)量較大。當前有關土地管理工作的政策規(guī)定：要按照先建后拆、先安置后開發(fā)的原則。但在土地資源的利用過程中仍然存在下列問題:一是存在土地資源浪費現(xiàn)象。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，鄭州市未利用土地占土地總面積的16.95%，其中可開發(fā)為耕地的為8 528.61公頃，占未利用土地的6.67%，導致土地資源浪費。二是建設用地指標嚴重短缺，導致村民安置房無法先期開工建設。三是建設用地指標審批周期過長，導致項目推進放緩，使村民搬遷新型社區(qū)的規(guī)劃建設進度受到一定程度的制約，同時影響到土地的高效實用。在國家嚴格的土地政策面前，土地成為新型農村社區(qū)建設中的最大制約瓶頸。

(四)基礎設施建設滯后，公共服務水平落后

1.基礎設施的建設還很不完善

基礎設施的建設和發(fā)展對于提升社區(qū)功能、加快人口聚集具有重要的意義。但是由于我國經濟發(fā)展水平不高、財政資金投入趨向城市、農村社區(qū)基礎設施建設資金投入不足等原因，城市基礎設施建設發(fā)展越來越快，而新型農村社區(qū)的水利設施、電力設施、道路、交通、通信等建設相對落后，尤其是排污、集中供水、垃圾集中處理等配套設施建設問題突出，城鄉(xiāng)在基礎設施二元現(xiàn)象越趨明顯。調查數(shù)據(jù)顯示：村民對所在社區(qū)的基礎設施建設做整體評價時，27.4 %農民選擇了一般滿意，55.7%的農民選擇了不太滿意和很不滿意，只有16.9%的農民表示了比較滿意和非常滿意(如表7)。目前，農村的水、電、路、氣等基礎設施建設欠賬較多，落后狀況亟待改善。

表7 被訪者認為新型農村社區(qū)的基礎設施建設情況

2.公共服務的水平還比較落后

公共服務包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)文化等各方面，由于資源配置的匱乏，城鄉(xiāng)公共服務的差距仍然存在。在基礎教育領域，城鄉(xiāng)教育有失公正。雖然我國目前已經全面實現(xiàn)了義務教育，教育辦學的硬件也取得明顯成效，但目前優(yōu)質教育資源向城市聚集，新型農村社區(qū)的教育設施和教育資源仍然彌補不了農村教育的巨大欠賬，具體表現(xiàn)在農村學校教師的收入不高、師資力量缺乏、基礎教育落后、教育投入不足、教育資源配置不合理、教育發(fā)展滯后等各方面，制約了城鄉(xiāng)教育的公平發(fā)展。

在醫(yī)療衛(wèi)生領域，優(yōu)質的衛(wèi)生資源仍然集中在城市，衛(wèi)生室以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療條件不高，農村執(zhí)業(yè)醫(yī)生相對較少，醫(yī)療設施簡陋，社區(qū)農民在看病時仍然需要選擇到縣、市的醫(yī)院就診，這就增加了農民的就醫(yī)成本，無法切實享受到醫(yī)療的實惠。在社區(qū)文化建設領域，新型農村社區(qū)的文化娛樂設施簡陋，社區(qū)對各種文化活動的舉辦并不重視，農民的精神文化生活單一。在社會保障領域，城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展仍不均衡。社會保障是農村社區(qū)居民的一項基本保障，但由于城鄉(xiāng)收入差距顯著，農村社區(qū)居民一般很難擔負社會保險的保費支出，因此無法達到城鎮(zhèn)居民的社會保障水平。此外，由于政府對城市居民的社會保障補貼是高于農村社區(qū)居民的，這也加大了城鄉(xiāng)社會保障水平的實際差距。

因此，在農民對社區(qū)公共服務的整體評價中，有48.5%的農村居民對社區(qū)公共服務的總體狀況滿意，但仍有超過五成的農民表達了不太滿意和很不滿意的態(tài)度(如表8)，這表明城鄉(xiāng)在公共服務方面的差距仍然存在。公共財政投入的不足、現(xiàn)行的管理體制以及資源配置的低效率都影響了農民的滿意度，下一步要不斷提高投入水平，掃除制度的障礙，推動公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化。

表8 被訪者認為新型農村社區(qū)的公共服務的總體狀況

三、加快推進新型農村社區(qū)發(fā)展的對策建議

當前我國已進入加強新型農村社區(qū)建設、形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化格局的重要時期。加強新型農村社區(qū)建設，應結合我省的實際情況，關注社區(qū)持續(xù)發(fā)展，避免失衡秩序產生；確保農民主體地位，增強農民參與意識；建立良性融資渠道，破解土地制約瓶頸；健全社區(qū)配套設施，提升社區(qū)服務水平，從而不斷開創(chuàng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新局面。

(一)關注社區(qū)持續(xù)發(fā)展，避免失衡秩序產生

在城鎮(zhèn)化進程的推動中，截至2011年底，中國城鎮(zhèn)人口占總人口比重已經達到51.27%，比上年末提高1.32個百分點，中國歷史上第一次城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。但新型農村社區(qū)的居民大多處于“半城市化”狀態(tài)，雖然成為非農就業(yè)人口，但難以像本地的非農戶口居民那樣分享同等的社會待遇，而且農村人口和城市居民的收入水平也在不斷拉大。當今，以新型農村社區(qū)建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點已經成為各級政府的共識，但是新型農村社區(qū)建設的速度并不是越快越好，其要和當今農村社會的生態(tài)資源、經濟發(fā)展、收入水平、思想觀念、生活方式、產業(yè)結構、就業(yè)結構、居住方式、基礎設施建設等相適應，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

第一，提高農民的實際收入水平，逐漸縮小城鄉(xiāng)居民收入間的差距。新型農村社區(qū)建設并不只是表面的硬件設施改善，還包括農民實際收入水平的提高。因此，新型農村社區(qū)建設在一味強調速度的同時也應考慮是否能給農民提供充足的就業(yè)崗位，農民的經濟收入是否也能均衡地得到提高。這就需要做好農民的就業(yè)保障工作，提供免費的就業(yè)信息、就業(yè)培訓以及就業(yè)崗位，形成完善的教育培育體制機制。此外，要充分利用新型農村社區(qū)建設的契機引導農業(yè)產業(yè)轉型，鼓勵農民從事現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展，讓全體農民都能真正享受到新型農村社區(qū)建設的實惠。

第二，關注鄉(xiāng)村文明，實現(xiàn)現(xiàn)代城市文明與鄉(xiāng)村文化的融合。新型農村社區(qū)建設并不是盲目地崇拜城市文明，否定鄉(xiāng)村文明，而是將現(xiàn)代城市文明與鄉(xiāng)村文化融合為一體。要充分尊重民意、民風和民俗，注重保護歷史文化名村，對一些具有歷史人文資源的特色村進行整治和保護，而不是簡單推倒重建，要為鄉(xiāng)村文明的存續(xù)和發(fā)展留下空間，讓村民在享受現(xiàn)代化便利的同時還享受著田園風光，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文明的互相融合。

第三，樹立新型的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，轉變傳統(tǒng)的“二元”思維模式。把農村與城市的規(guī)劃、建設和管理有機統(tǒng)一在一起，構建系統(tǒng)性與整體性相結合的新型農村社區(qū)建設新模式，實現(xiàn)社會資源的合理流動與配置，建立以生產資源為基礎、人力資源為核心、信息資源為關鍵的三位一體的城鄉(xiāng)資源流動機制，實現(xiàn)新型農村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

總之，新型農村社區(qū)建設并不僅僅是農村人口的聚集，也并非簡單的數(shù)量增加及規(guī)模的擴大，還涉及到農民生產、生活方式的轉變，農業(yè)經濟社會結構的改變以及農村人居環(huán)境、社會組織、管理方式的變化。在引導農民集中居住以及村莊整合的過程中，要在政府引導下尊重農民的意愿，使各種矛盾問題有充分的時間和空間予以緩解，避免失衡秩序的產生。

(二)保障農民合法權益，增強農民參與意識

基層政府是新型農村社區(qū)建設的推動者和引導者，要明確角色定位，不可以越權越位、強制拆遷，確實保障農民的合法權益。首先，要完善農民權益保護問責制和目標考核制，納入任職考核體系，確保農民的利益不受侵犯。這是因為農民是新型農村社區(qū)建設的主體，在是否愿意置換土地、搬遷到新型農村社區(qū)的問題上應充分尊重農民的意愿，切不可利用行政手段強制執(zhí)行。其次，要建立健全占補平衡的土地管理制度，進一步細化土地的征收政策和征收程序，并實現(xiàn)補充土地由注重數(shù)量向注重質量轉變，調整占補平衡的實現(xiàn)途徑，保障農民的合法權益。再次，為了保證新型農村社區(qū)建設的順利實施，政府要根據(jù)各地實際情況制定合理的、彈性的補貼標準，不僅要對農戶的人口數(shù)量和房屋面積等方面進行科學評估，還要充分考慮農民的意愿，引導農戶選擇合適的房間戶型和補貼方式，保證農戶的補貼金額發(fā)放到位，考慮失地農民的生活和就業(yè)。只有讓農民切實體會到新型農村社區(qū)建設所帶來的實際效益，才能調動農民積極參與的熱情。最后，在新型農村社區(qū)建設的過程中，由于政府既是政策的制定方，又是交易方，所以有必要引入市場機制，使交易更加公開透明，避免農民的利益受到侵占，而通過市場進行交易的前提就是為農地確權。當農民有了土地的使用權證，就擁有了主動權，也有利于農民在權益受到侵害時有效地為自己維權。雖然我國農村土地的所有權歸集體所有，使用權、經營權和承包權歸農民自己所有，這已經是我國農村生活的基本事實，但至今并未有完整的、明確的法律表達。因此，為農地確權就是在界定農村土地集體所有權的同時，明確界定農村山林、耕地、建設用地以及宅基地的使用權或經營權，農民住宅的所有權，為農民分別發(fā)放土地集體所有權證、林地承包經營證、農地承包經營證、宅基地使用權證以及房產所有權證，從法律的層面上維護農民的權益。

調查數(shù)據(jù)顯示，農民政治參與度低的主要原因是他們的政策知曉度低，都是被動地接受政策。因此，中央以及各級政府要在電視、報紙、網(wǎng)絡等媒體宣傳新型農村社區(qū)建設，并向農民報道新型農村社區(qū)建設的成功試點，讓農民真正了解新型農村社區(qū)建設的內涵、相關政策及意義，引導他們轉變思想意識，提高認識，激發(fā)他們的積極性與創(chuàng)造性。鑒于農民獲取信息的渠道和能力有限，基層干部應積極主動地挨家挨戶宣傳，并可利用宣傳車的形式巡回宣傳，以農民容易理解的本土化宣傳方式向農民解讀政策，形成良好的氛圍。只有農民了解了新型農村社區(qū)建設的內涵，理解了新型農村社區(qū)建設的相關政策，才能維護其基本利益，積極主動地投身到新型農村社區(qū)建設工作中。在新型農村社區(qū)建設的具體過程中，要重視農民的主體作用，充分聽取農民的意見，保障他們的知情權、表達權、決策權、參與權和監(jiān)督權等各項權利，堅持社區(qū)自治的核心，讓農民群眾獨立自主地處理各項事務，提高他們的政治參與意識。

(三)建立良性融資渠道，破解土地制約瓶頸

通過組建融資平臺、引進社會資金等多種渠道，緩解資金難題。一是促進經濟的發(fā)展，通過增加財政收入從而增強政府的資金投入能力，安排一定的財政資金或專項資金支持新型農村社區(qū)建設，督促金融機構加大對新型農村社區(qū)建設的信貸支持，解決好農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)資金不足的問題；二是積極拓寬籌資渠道，以多種措施鼓勵個人、企業(yè)以資金、技術、設備、信息等方式參與新型農村社區(qū)的建設； 三是研究和完善新型農村社區(qū)建設的相關政策，進一步整合各類資金，在財政、審計等有關部門的監(jiān)督下，按照建設項目總體規(guī)劃、集中投放和綜合使用的原則，避免重復投資建設，提高資金利用效率，確保資金及時、透明地使用。

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地資源融合中，保護農民土地所有權的合法權益、節(jié)約集約土地資源是新型農村社區(qū)建設順利推進的關鍵。一是高度重視建設用地問題，建立健全合理開發(fā)和集約用地的制度，嚴格用地指標管理，完善城鄉(xiāng)一體化條件下的土地政策，對農村利用不充分的建設用地進行綜合整治，用制度安排推進土地資源的合理開發(fā)，提高土地利用率；二是要加大對項目土地利用方式的指導和服務，為爭取上級土地指標配備做好各項準備工作；三是國家以及省政府可在新型農村社區(qū)建設的示范區(qū)予以用地規(guī)模和用地指標政策上的傾斜，保證村民的安置房能夠先期開工建設。

(四)健全社區(qū)配套設施，提升社區(qū)服務水平

加強新型農村社區(qū)的基礎設施建設，逐步形成基礎設施完善、功能齊全、發(fā)展協(xié)調的建設體系，全面建設水、電、路、氣、通訊等各項基礎設施，加大對養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、商業(yè)、警務等公共服務設施支持力度，建設農村社區(qū)服務中心，提升社區(qū)的服務功能，對村莊布局和環(huán)境衛(wèi)生進行綜合整治，優(yōu)化人居環(huán)境，改變農村整體面貌，推進公共服務全面覆蓋。一是強化政府的責任，以建立政府對基礎設施和公共服務最終責任機制為重點，明確各級政府的法定責任，設立專門機構承擔城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的規(guī)劃、組織、實施和協(xié)調的職能，從而提高政府的管理和運作能力；建立中央財政承擔法定公共服務支出、地方財政承擔選擇性公共服務支出的責任導向機制，提升城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的建設水平。二是加大教育投入力度，支持依據(jù)新型農村社區(qū)規(guī)劃布局調整的中小學、幼兒園建設，實現(xiàn)學校與新型農村社區(qū)同步規(guī)劃、同步建設和同步交付使用，并制定優(yōu)惠政策鼓勵優(yōu)秀的人才資源向農村合理的流動。三是完善公共衛(wèi)生服務體系，科學布局衛(wèi)生機構，優(yōu)化配置衛(wèi)生資源，加大衛(wèi)生事業(yè)經費投入力度，加快農村衛(wèi)生建設步伐。四是完善公共文化服務，在農村社區(qū)開辦文化活動場所，實現(xiàn)公共文化設施免費開放。五是完善社會保障體系，實現(xiàn)農村居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，逐步提高新型農村合作醫(yī)療保障水平，在工傷、勞動就業(yè)、生育保險等方面應享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇。六是建立社會參與的基本公共服務體系，放寬準入限制，部分領域可以通過承包、代建等方式，實行政府埋單、社會運行營利的基本公共服務建設模式，最大限度地降低政府的成本。同時，可利用參股、控股、特許經營權等方式鼓勵社會資金參與項目建設，彌補財政投資能力的不足。

[1] 張穎舉.新型農村社區(qū)建設試點的調查報告[J].經濟縱橫，2014(1):55-59.

[2] 王為民.新型農村社區(qū)建設的主體角色定位及對策研究[J].河南師范大學學報：哲學社會科學版，2014(4):72-74.

[3] 崔紅志、孫翠芬.新型農村社區(qū)建設:方式、效果、問題及政策調整——以河南省為例[J].農村經濟，2014(3):9-13.

[4] 吳業(yè)苗.農民轉身:新型農村社區(qū)的適應處境與公共服務建設[J].浙江社會科學，2013(1):98-107，158-159.

[5] 喬成邦.新型農村社區(qū)建設:制約因素與路徑選擇——基于政策執(zhí)行的視角[J].農村經濟，2013(4):51-54.

[6] 劉云.關于新型農村社區(qū)建設若干問題的思考[M]∥林憲齋，王建國.河南城市發(fā)展報告[C].北京：社會科學文獻出版社,2012:198.

TheProblemsofNewRuralCommunityConstructionintheProcessofUrban-RuralIntegration

DONG Yue-yue

(School of Business Administration, Zhengzhou College of Science and Technology, Zhengzhou 450064, China)

Henan Province plays an important role in the process of new rural community construction. A research on the construction is necessary to the coordinated development of urban-rural integration. There are some existing problems as follows: high-speed development has caused some potential problems; the degree of the community farmer’s satisfaction and engagement is not very high; the financing channels and construction land are inadequate; the infrastructure construction and the public service are rather delayed. To solve these problems, we should pay attention to the sustainable development of new rural community and avoid imbalances; the farmer’s legitimate interests should be protected and their awareness of participation should be raised; healthy financing channels should be constructed and the land restriction should be broken; and the supporting facilities and the public service should be improved.

urban-rural integration; new rural community; empirical study

2014-06-13

河南省政府決策研究招標課題(2012B146：《城鄉(xiāng)一體化進程中新型農村社區(qū)發(fā)展模式研究》)；鄭州市社會科學調研課題(2012-041 ：《新型農村社區(qū)建設問題研究——以滎陽市為例》)

董玥玥(1983-)，女，河南信陽人，鄭州科技學院工商管理學院講師。

C954

A

1009-2463 (2014)06-0001-08