余枚

黨的十八屆三中全會(huì)確立我國(guó)改革發(fā)展大局，中央進(jìn)一步作出促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村改革發(fā)展決策部署。為此，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室在全面貫徹黨的十八屆三中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議、中央1號(hào)文件、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)聯(lián)席會(huì)議和財(cái)政工作會(huì)議精神的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)取得的成效，全面分析農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的重大意義，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略需要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

歷史成效

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是中央政府為保護(hù)、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和綜合效益，設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)農(nóng)業(yè)資源進(jìn)行綜合開發(fā)利用的活動(dòng)。主要任務(wù)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全；推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益，促進(jìn)農(nóng)民增收。

回顧我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的歷史，國(guó)務(wù)院決定自1988年開始專門設(shè)立土地開發(fā)建設(shè)基金，專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。從此，我國(guó)有組織、有計(jì)劃的大規(guī)模農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)拉開了序幕。那時(shí)，我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)范圍只涉及東北平原、黃淮海平原等11個(gè)省（區(qū)）的749個(gè)縣和國(guó)有農(nóng)（牧）場(chǎng)，到2013年，開發(fā)范圍已擴(kuò)展到全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）、3個(gè)計(jì)劃單列市以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、黑龍江省農(nóng)墾總局和廣東省農(nóng)墾總局的2094個(gè)縣（市、區(qū)、旗）和231個(gè)國(guó)有農(nóng)（牧、林）場(chǎng)。中央財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，也從1988年的5.7億元，增加到2013年的328.5億元，全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金投入增加到589.5億元。

特別是2013年以來，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)按照加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有關(guān)要求，調(diào)整了戰(zhàn)略思路，在推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試點(diǎn)、扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、提高資金和項(xiàng)目管理水平等各方面取得了顯著成效。

總結(jié)我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作取得的主要成效，可以歸納為以下四點(diǎn)：

一是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件得到改善，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。1988—2013年，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)累計(jì)改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田6.89億畝，項(xiàng)目區(qū)新增糧食生產(chǎn)能力1055億公斤，新增棉花、油料、糖料生產(chǎn)能力366億公斤，為保障國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給做出了重要貢獻(xiàn)。

二是推進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動(dòng)農(nóng)民增收。近年來，每年新建產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目直接帶動(dòng)受益農(nóng)民約2200萬(wàn)人，農(nóng)民年人均純收入比項(xiàng)目實(shí)施前增加500元左右，同時(shí)，每年新建中低產(chǎn)田改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目每畝增產(chǎn)糧食200-300斤，畝均增加收入近250元，約有3000萬(wàn)農(nóng)民從中受益。

三是保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。通過加強(qiáng)農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，改良草原（場(chǎng)），治理沙化土地面積，支持丘陵山區(qū)開展水土流失小流域治理，開展專項(xiàng)生態(tài)工程建設(shè)等，保護(hù)和改善了生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

四是提高了開發(fā)科技含量，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)在項(xiàng)目區(qū)大力推廣優(yōu)良品種和先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，積極開展農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，為提高我國(guó)農(nóng)業(yè)科技水平起到了示范帶動(dòng)作用。

調(diào)整布局

2013年，財(cái)政部黨組明確提出，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整思路，著力促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，適應(yīng)新形勢(shì)和新要求，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略思路，提出把促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展作為戰(zhàn)略方向，把優(yōu)化開發(fā)布局作為戰(zhàn)略抓手，努力形成與生態(tài)環(huán)境資源相協(xié)調(diào)、與可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)格局，采取的主要措施有：

一是科學(xué)界定三大區(qū)域。綜合考慮各地區(qū)的資源分布、稟賦要素、環(huán)境承載能力等，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有開發(fā)布局，以開發(fā)縣為單位，把資源環(huán)境承載能力強(qiáng)、能夠永續(xù)利用的地方劃為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，開展大規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，打造我國(guó)糧食核心區(qū)；把資源環(huán)境承載能力有限、但有一定的恢復(fù)潛力、開發(fā)后能夠達(dá)到生態(tài)平衡的地方劃為保護(hù)性開發(fā)區(qū)，適度開展農(nóng)田水利建設(shè)，重點(diǎn)開展生態(tài)環(huán)境建設(shè)，打造我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)；把資源環(huán)境承載能力較差、生態(tài)比較脆弱的地方劃為限制性開發(fā)區(qū)，不再大規(guī)模進(jìn)行土地治理，使這些地方休養(yǎng)生息，恢復(fù)生態(tài)。

二是實(shí)施“保、調(diào)、轉(zhuǎn)、退、減、進(jìn)”六字方針。保，就是圍繞“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的國(guó)家戰(zhàn)略，確保完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。調(diào)，就是要調(diào)整開發(fā)布局、開發(fā)結(jié)構(gòu)和投入比例。轉(zhuǎn)，就是轉(zhuǎn)變開發(fā)方式，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保農(nóng)業(yè)，扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索財(cái)政補(bǔ)助資金形成資產(chǎn)交由合作社持有和管護(hù)，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。退，就是要退出部分高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，包括重金屬嚴(yán)重污染的耕地、地下水嚴(yán)重超采區(qū)的耕地、以及有些投入產(chǎn)出效益很低的項(xiàng)目。同時(shí)，嚴(yán)禁在濕地、草地、林地和25度以上坡耕地上開發(fā)農(nóng)田，嚴(yán)禁圍湖造田和填海造田。減，就是要在實(shí)行保護(hù)性開發(fā)的地方，縮小開發(fā)范圍，降低開發(fā)強(qiáng)度。對(duì)依靠開采地下水、又得不到有效恢復(fù)的地區(qū)，減少高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)年降雨量在200毫米以下的地區(qū)，盡量不再安排高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。進(jìn)，就是要按照市場(chǎng)化、商業(yè)化模式，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，同時(shí)研究探索運(yùn)用國(guó)內(nèi)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)政策。

圍繞戰(zhàn)略思路調(diào)整，著眼推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)研究提出了當(dāng)前和今后一段時(shí)期的工作思路：即圍繞一個(gè)中心、抓住兩條主線、發(fā)揮三大優(yōu)勢(shì)、實(shí)施四個(gè)創(chuàng)新、做好五項(xiàng)工作。一個(gè)中心即以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為中心。兩條主線即以大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田為主線，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展打基礎(chǔ)；以農(nóng)業(yè)合作化經(jīng)營(yíng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展為主線，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展建平臺(tái)。三大優(yōu)勢(shì)即發(fā)揮農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)、工作特色優(yōu)勢(shì)和規(guī)?；_發(fā)優(yōu)勢(shì)。四個(gè)創(chuàng)新即創(chuàng)新資金分配管理方式，創(chuàng)新項(xiàng)目規(guī)劃管理方式，創(chuàng)新現(xiàn)代管理模式，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)方式。五項(xiàng)工作即抓好基礎(chǔ)建設(shè)、制度建設(shè)、績(jī)效建設(shè)、功能建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)。

按照這個(gè)思路，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)將實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：即開發(fā)目標(biāo)向加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，開發(fā)理念向發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，開發(fā)布局向突出優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。

未來重點(diǎn)

今后一個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要狠抓落實(shí)的主要工作在于：

首先，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2013年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。按照《規(guī)劃》，到2020年，全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)要改造中低產(chǎn)田、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4億畝，完成1575處重點(diǎn)中型灌區(qū)的節(jié)水配套改造。為此，采取的主要措施有：

一是加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的資金投入。2014年，全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)預(yù)計(jì)投入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金363.4億元，其中中央財(cái)政預(yù)計(jì)投入資金230億元。

二是優(yōu)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域布局。把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田進(jìn)一步向水土資源和生態(tài)環(huán)境承載能力較強(qiáng)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)聚焦，兼顧生態(tài)資源環(huán)境有一定恢復(fù)能力的保護(hù)性開發(fā)區(qū)，嚴(yán)禁在生態(tài)資源環(huán)境承載能力較差的限制性開發(fā)區(qū)開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

三是進(jìn)一步突出扶持重點(diǎn)。土地治理項(xiàng)目的財(cái)政資金進(jìn)一步向糧食主產(chǎn)縣特別是谷物主產(chǎn)縣集中，繼續(xù)向《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》確定的800個(gè)產(chǎn)糧大縣傾斜，主要用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。

四是提高畝均財(cái)政資金投入標(biāo)準(zhǔn)。2014年起，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中低產(chǎn)田改造項(xiàng)目與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范工程項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)并軌，統(tǒng)稱為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目。各?。▍^(qū)、市）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目畝均財(cái)政資金投入標(biāo)準(zhǔn)提高到以省為單位加權(quán)平均1100-1300元。

五是支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。積極開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申報(bào)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財(cái)政補(bǔ)助形成資產(chǎn)交由農(nóng)民股份合作社持有管護(hù)試點(diǎn)，努力增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

其次，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)方式，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)。完善扶持方式，繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社等的扶持力度，大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，從2013 年起，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)重點(diǎn)在糧食主產(chǎn)區(qū)和其他具備條件的地區(qū)，開展了扶持國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點(diǎn)。

2013年，中央財(cái)政共投入資金11.99億元，在河北、山西、內(nèi)蒙古、重慶等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），建設(shè)了17個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，在31個(gè)省（區(qū)）實(shí)施龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目131個(gè)。通過試點(diǎn)，在政策機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了五大創(chuàng)新：一是創(chuàng)新了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的扶持方式和龍頭企業(yè)與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制；二是創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)的實(shí)現(xiàn)形式；三是創(chuàng)新了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)方式；四是創(chuàng)新了扶持區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策措施；五是創(chuàng)新了農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用方式。

2014年，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍。截至目前，中央財(cái)政已安排5.85億元資金，扶持今年立項(xiàng)的36個(gè)國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)；安排12.8億元資金，扶持265個(gè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“一縣一特”產(chǎn)業(yè)發(fā)展試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

另外，繼續(xù)強(qiáng)化資金和項(xiàng)目監(jiān)管。主要是開展了項(xiàng)目年度滾動(dòng)計(jì)劃編制管理工作，建立和完善結(jié)構(gòu)性評(píng)審工作機(jī)制，改進(jìn)監(jiān)督檢查工作方式，實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)績(jī)效管理等。

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