李珍

摘 要：遷徙自由是公民的基本權(quán)利之一，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了公民的遷徙自由權(quán)，改革勢(shì)在必行。然而，社會(huì)上仍有人對(duì)戶籍制度改革報(bào)有疑惑，認(rèn)為時(shí)機(jī)未到。本文第一部分論述了戶籍制度和遷徙自由的關(guān)系，第二部分破解了常見(jiàn)的四類戶籍制度改革迷思。

關(guān)鍵詞：戶籍制度；遷徙自由；改革

一、導(dǎo)論

2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，引起了公眾對(duì)戶籍制度改革的廣泛討論；2013年又提出《居住證管理辦法》即將出臺(tái)，可謂在學(xué)術(shù)界和社會(huì)上掀起了軒然大波。戶籍制度改革之所以有這么大的影響力，與戶籍制度涉及人口之多、牽扯利益之深是息息相關(guān)的。

我國(guó)的戶籍制度由來(lái)已久，幾經(jīng)變遷，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期曾起到了維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用。但隨著歷史的車輪滾滾向前，中國(guó)的戶籍制度逐漸產(chǎn)生了一些負(fù)面的社會(huì)影響，因加劇了城鄉(xiāng)二元分化、激化了“三農(nóng)”問(wèn)題，有歧視農(nóng)民身份、人格之嫌，更因引起了戶籍管理腐敗、權(quán)力尋租等現(xiàn)象，尤其是存在侵犯人權(quán)中的遷徙自由的疑惑而廣為詬病。近年來(lái)，關(guān)于戶籍制度改革的呼聲愈來(lái)愈響，國(guó)務(wù)院積極出臺(tái)了相關(guān)文件，各地政府也響應(yīng)號(hào)召作出了一些嘗試性的改革，中國(guó)戶籍改革在全國(guó)逐步展開(kāi)。然而在一片歡欣鼓舞之中，卻有不少人對(duì)中國(guó)戶籍制度改革存在著隱隱的擔(dān)憂，認(rèn)為戶籍改革條件不成熟或不適宜，有很多問(wèn)題難以解決。事實(shí)上，這是一種對(duì)我國(guó)戶籍制度改革的迷思，其實(shí)中國(guó)不論是在時(shí)機(jī)上還是條件上，進(jìn)行戶籍制度改革都已成熟，戶籍制度改革勢(shì)在必行且需“雷厲風(fēng)行”。

二、我國(guó)戶籍制度與遷徙自由

（一）戶籍制度

當(dāng)今世界各國(guó)通行的戶籍制度主要是國(guó)家為統(tǒng)計(jì)人口的需要，根據(jù)公民的常駐地址，而編戶入籍的人口管理制度，主要是為了普查人口、了解國(guó)情，為政府決策提供依據(jù)的。①中國(guó)的戶籍制度卻不僅僅具有普查人口的功能，還與勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利等緊緊相連，是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化難以逾越的一道“龍門”。

中國(guó)戶籍制度的變遷，簡(jiǎn)而言之是“自由遷徙——嚴(yán)格限制——半開(kāi)放”的歷程。在1949年被譽(yù)為“臨時(shí)憲法”的《共同綱領(lǐng)》和1954年《中華人民共和國(guó)憲法》中，都明確規(guī)定了公民具有遷徙自由，這一階段，中國(guó)戶籍制度較為寬松，公民可以自由遷徙。分水嶺在1958年，這一年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，首次把戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)村戶口”，開(kāi)始嚴(yán)格限制公民的遷徙自由。改革開(kāi)放以后，尤其是80年代以后，我國(guó)的戶籍制度又開(kāi)始呈現(xiàn)半開(kāi)放的狀態(tài)。其中，國(guó)務(wù)院分別在1984年、1997年發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見(jiàn)》，為戶籍制度再次開(kāi)放做出了嘗試和鋪墊；在具體戶籍制度改革實(shí)踐過(guò)程中，近20個(gè)省、市陸續(xù)取消了“農(nóng)”、“非”的戶籍劃分標(biāo)準(zhǔn)，戶籍制度改革試點(diǎn)工作“遍地開(kāi)花”。

（二）遷徙自由

所謂“遷徙自由權(quán)”，就是指根據(jù)人之本性，為更好地滿足人性的各種合理需要而享有的一種可以離開(kāi)自己居所以及變換居所的資格；在法治社會(huì)中，“遷徙自由權(quán)”則意味著是一種被法律所保障的由公民所享有的離開(kāi)以及變換居所的資格。②

遷徙自由是公民的基本權(quán)利之一，但如此重要的權(quán)利卻被排除在我國(guó)憲法（1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法）之外，雖然于1998年簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》中對(duì)遷徙自由權(quán)有所規(guī)定，但這種“承認(rèn)”對(duì)重要人權(quán)之一的遷徙自由權(quán)來(lái)說(shuō)，未免有法律位階不高之嫌。

遷徙自由不僅僅是一種人身自由權(quán)利，因?yàn)槭欠裣碛羞w徙自由權(quán)往往與公民能否獲得更多的工作機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利、社會(huì)保障等掛鉤，所以性質(zhì)具有復(fù)合性，所以我們?cè)诳紤]遷徙自由權(quán)時(shí)常常要將其與相關(guān)社會(huì)保障權(quán)利聯(lián)系起來(lái)。

（三）戶籍制度與遷徙自由之間的關(guān)系

孟德斯鳩說(shuō)：“自由是做法律所許可的一切事情的權(quán)利；如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌艘餐瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利。”③說(shuō)明任何權(quán)利都需要設(shè)限，沒(méi)有限制的絕對(duì)自由是不存在的。遷徙自由權(quán)作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利應(yīng)不例外地受到限制，但這種限制必須合法合理。

當(dāng)前，我國(guó)戶籍制度已然成為公民遷徙自由的最大限制和障礙。于法，對(duì)我國(guó)公民遷徙自由的限制依據(jù)多為部門規(guī)章和地方性法規(guī)，其中最“臭名昭著”的要數(shù)1958年的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》了，但這種對(duì)基本權(quán)利的限制明顯有違法理且與憲法精神不甚契合。于理，我國(guó)的戶籍制度是具有中國(guó)特色的戶籍制度，已不僅僅是一項(xiàng)單純的信息管理制度，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，如今仍未完全把其他的附加功能剝離開(kāi)去，對(duì)公民的各項(xiàng)權(quán)利都存在一定的干涉和侵害。

由此可見(jiàn)，遷徙自由和我國(guó)的戶籍制度密不可分，二者互為前提因果。

三、破除我國(guó)戶籍制度改革迷思

如前面所提到的，我國(guó)想實(shí)現(xiàn)遷徙自由，必經(jīng)戶籍改革，公民對(duì)此的需求也越來(lái)越迫切——打破滯后的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元戶籍模式，實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戶籍管理體制。然而戶籍制度改革是不是像少數(shù)人想的那樣阻礙重重還沒(méi)到推行的時(shí)候呢？下面筆者就來(lái)破解四種常見(jiàn)的迷思：

（一）會(huì)不會(huì)形成大規(guī)模、混亂的“入城潮”？

這個(gè)問(wèn)題的邏輯是這樣的：一旦開(kāi)放戶籍制度，壓抑已久的農(nóng)民必將紛紛涌入城市，這種“入城潮”范圍廣、規(guī)模大、人數(shù)多，必將造成混亂無(wú)序的人口流動(dòng)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定十分不利？

實(shí)際上，且不說(shuō)戶籍制度改革本著“從一般到特殊，再?gòu)奶厥獾揭话恪钡鸟R克思主義辯證思想，一直遵循以地區(qū)試點(diǎn)為“先鋒”、逐步向全國(guó)全面鋪開(kāi)的改革模式；更為重要的是，能夠安身立命才是農(nóng)民入城的首要目的。戶籍制度一旦“松綁”，它自身也得到了“瘦身”，戶籍不再與特權(quán)和其他利益相掛鉤，重新回歸單純的身份證明。這時(shí)候，大家的戶口都變?yōu)榱私y(tǒng)一的居民戶口，不再有“農(nóng)”和“非農(nóng)”的差別，那么進(jìn)城對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，反而沒(méi)有那么大的吸引力了。這時(shí)候農(nóng)民進(jìn)城，是為了安身立命，那么就得有安身立命的本錢，城市的就業(yè)要求相對(duì)較高，若沒(méi)有明確的就業(yè)目標(biāo)，不會(huì)選擇進(jìn)城；就業(yè)機(jī)會(huì)是有限的，一旦農(nóng)民發(fā)現(xiàn)在城市待不下去，也自然會(huì)返鄉(xiāng)。

得出結(jié)論，改革戶籍制度、實(shí)現(xiàn)遷徙自由并不會(huì)形成大規(guī)模、混亂的“入城潮”，因?yàn)槿巳憾际且岳鏋榈谝粚?dǎo)向，公民會(huì)理智選擇自己的生活棲息地。

（二）城市能不能容納如此多的“新市民”？

即使沒(méi)有那么多農(nóng)民進(jìn)城，還是會(huì)有相當(dāng)一部分農(nóng)民想享受城市環(huán)境和便利生活，那么城市有那么多資源可以“勻給”這些新市民嗎？

從最基本的兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)：第一，交通、住房等基礎(chǔ)設(shè)施容納能力夠嗎？筆者認(rèn)為同樣依據(jù)破解第一個(gè)迷思的原理，容納不下了自然有人會(huì)走，居民都是流動(dòng)的，尤其是對(duì)處于嘗試階段的農(nóng)民來(lái)說(shuō)。第二，有那么多就業(yè)崗位提供給他們嗎？其實(shí)與平時(shí)我們感受到的“就業(yè)難”的壓力不同，市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求其實(shí)是很旺盛的。根據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)，在中國(guó)不斷推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，至今已有大約1.5億農(nóng)村人口通過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)非、城市擴(kuò)展等方式進(jìn)入城鎮(zhèn)定居或就業(yè)。④說(shuō)明城市是可以提供足夠多的工作崗位且有相當(dāng)一部分農(nóng)民已經(jīng)這樣就業(yè)了。這是因?yàn)槲覈?guó)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，勞動(dòng)力資源也是市場(chǎng)資源配置的一個(gè)部分，市場(chǎng)可以自主調(diào)節(jié)勞動(dòng)力的流向。

（三）戶籍制度改革是不是損“城”利“鄉(xiāng)”？

這里也從兩個(gè)基本方面進(jìn)行分析：治安和經(jīng)濟(jì)。

治安是大家關(guān)注又擔(dān)心的一點(diǎn)，因?yàn)榇_實(shí)城市流動(dòng)人口的犯罪率要遠(yuǎn)高于常住人口。但是我們不僅要看到表象，還要透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。城市居民經(jīng)常將農(nóng)民視為“拖累”和“包袱”，認(rèn)為其搶占了自己的生存空間和生活資源，常常有瞧不起農(nóng)民的表現(xiàn)。而政府也沒(méi)有賦予外來(lái)人在城市里的正式居民身份，只是從利用其所提供的廉價(jià)勞動(dòng)力著眼，對(duì)他們合法權(quán)益的保護(hù)則不太關(guān)注。⑤這么惡劣的生活環(huán)境，少部分人思想一偏激，就容易走上犯罪的道路。

經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)民是一種重要的人力資源，他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，市民卻常常忽略了他們的這一重要作用。農(nóng)民工在城市里干最苦最累的活，拿最單薄的工資，一邊為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)一邊接受市民的白眼，這樣的待遇可謂不公平。

所以，一方面要從形式上取消市民和村民的界限，實(shí)現(xiàn)遷徙自由，另一方面大家應(yīng)當(dāng)相互理解尊重，市民應(yīng)改變對(duì)村民“臟”、“亂”、“差”、“沒(méi)文化”的舊觀念和舊印象，給這些“準(zhǔn)市民”公平發(fā)展的機(jī)會(huì)。

（四）配套制度、公共服務(wù)體系行不行？

雖然戶籍制度改革在逐步打破“農(nóng)”與“非農(nóng)”的藩籬，使大家變?yōu)橐粯拥木用瘢鞘羞€有教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等比農(nóng)村更好的配套制度在吸引著農(nóng)民入城。城市的公共服務(wù)體系行不行？會(huì)不會(huì)使公共服務(wù)體系不堪重負(fù)，使“新市民”無(wú)法得到期望中的福利，又使“老市民”的福利水平下降呢？

我認(rèn)為之所以會(huì)有這個(gè)問(wèn)題產(chǎn)生，其根源在我們的財(cái)政體制。地區(qū)的公共服務(wù)體系是由國(guó)家財(cái)政撥款支持的，然而撥款的依據(jù)是通過(guò)當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量來(lái)計(jì)算的，外來(lái)人口的戶籍沒(méi)有計(jì)入這個(gè)數(shù)量之中，所以造成了這種不公平。只有改革我國(guó)財(cái)政體制，才能解決這個(gè)問(wèn)題。

另外，國(guó)家對(duì)于教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)，應(yīng)該全國(guó)一盤棋，全面規(guī)劃和統(tǒng)籌。中央財(cái)政應(yīng)改變目前側(cè)重大城市的政策，轉(zhuǎn)而向地方傾斜，盡量平衡公共服務(wù)的地方差別。⑥戶籍制度改革可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，必須全盤考慮、逐步推進(jìn)，進(jìn)而達(dá)到城鄉(xiāng)和諧一元化。（作者單位：湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 陳娟：《論遷徙自由——與戶籍制度相關(guān)聯(lián)》，山東大學(xué)2008年碩士學(xué)位論文。

[2] 李錚：《論遷徙自由與我國(guó)戶籍制度改革》，河南大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文。

[3] 王劍：《遷徙自由與我國(guó)戶籍制度改革探析》，《重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第11期。

[4] 郭芹：《我國(guó)城鄉(xiāng)二元化戶籍制度改革的倫理探究》，重慶大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。

[5] 黃仁宗：《城鎮(zhèn)化抑或遷徙自由——反思我國(guó)戶籍制度改革的價(jià)值取向》，《求實(shí)》2002年5月。

[6] 張萌：《從遷徙自由權(quán)論我國(guó)戶籍制度改革》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。

[7] 謝銳勤、謝俊平：《遷徙自由：我國(guó)戶籍制度改革的價(jià)值取向》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇）》，2007年8月第17卷第4期。

注解：

① 馬福云：《當(dāng)代中國(guó)戶籍制度變遷研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院2000年博士學(xué)位論文，第49頁(yè)。

② 趙小鳴：《遷徙自山權(quán)研究》，山東大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，第33頁(yè)。

③ [法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1963年版，第154頁(yè)。

④ 季林農(nóng)：《民工就業(yè)問(wèn)題》，載《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2007年3月2日。

⑤ 盛洪：《人是否應(yīng)該擁有自由遷徙權(quán)？——‘將遷徙自由重新寫入憲法研討會(huì)紀(jì)要》，《社會(huì)科學(xué)論壇》2002年7月，142-144頁(yè)。

⑥ 牛曉鋼：《論我國(guó)戶籍制度改革》，山西大學(xué)2011年碩士學(xué)位論文，第22頁(yè)。