王 鵬，黃鴻鴻

(1.福建農(nóng)林大學 文法學院，福建 福州 350002;2.閩江學院成人教育學院，福建 福州 350108)

“教育政策是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨政府等政治實體在一定歷史時期，為實現(xiàn)一定的教育目標和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則?！保?］改革開放30多年以來，我國政府與領(lǐng)導人通過不斷的努力在不同階段制定出不同的成人高等教育政策，提倡及實施了前所未有的成人高等教育，為成人高等教育的發(fā)展奠定了基石。文章通過對成人高等教育政策進行價值分析來總結(jié)政策目標發(fā)展變化的歷史脈絡(luò)，探討政策價值取向的定位，掌握政策的精神實質(zhì)，從而確保成人高等教育和諧、健康及可持續(xù)發(fā)展。由于“影響教育政策價值選擇的決定因素是教育政策問題和教育政策價值觀”［2］，筆者將從改革開放30多年來成人高等教育所出現(xiàn)的政策問題和傳遞的價值觀兩個維度，來分析改革開放成人高等教育政策價值取向的變遷。

一、改革開放以來我國成人高等教育政策價值取向歷史回顧

改革開放30多年來，我國成人高等教育在不同時期頒布了多種政策與法規(guī)，但主要以1987年國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家教委《關(guān)于改革與發(fā)展成人教育的決定》和2002年十六大提出“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發(fā)展”，“構(gòu)建終身教育體系”為標志，30多年來成人高等教育經(jīng)歷了“恢復調(diào)整、改革開放、深化提升”三個主要階段。［3］通過對三個階段成人高等教育政策文本的收集與整理，不難發(fā)現(xiàn)政策文本中包含有國家領(lǐng)導人關(guān)于成人高等教育相關(guān)的講話、國家立法機關(guān)所制訂的法律與法規(guī)、執(zhí)政黨制訂的相關(guān)方針政策，還有教育行政機關(guān)制訂的相關(guān)行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。由于教育過程中主體與客體自身的需要，從而在不同時期、不同形勢下對成人高等教育政策有不同的價值追求，因此就形成了不同政策價值取向，但總體上呈現(xiàn)出與時俱進的時代特色。

(一)恢復調(diào)整階段:以政治訴求為目標的成人高等教育政策價值取向

“文化大革命”時期(1966－1976年)，高度教育甚至演變成階級斗爭的工具，此時教育目的集中體現(xiàn)在“四人幫”提出的“寧要有社會主義覺悟的勞動者，也不要有文化的資產(chǎn)階級精神貴族”主張之中。正如英國學者羅伯遜(P·J·Robertson)和沃爾特曼(J·C·Waltman)所指出的:“當政策被剝離其誕生的體制結(jié)構(gòu)與政治文化環(huán)境時，即使它按原樣采用，它也會產(chǎn)生令人驚訝的事與愿違的結(jié)果”。十一屆三中全會提出“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義建設(shè)上來”。集中于政治、經(jīng)濟和思想上的撥亂反正的核心訴求，政府和黨竭盡全力對我國成人高等教育所出現(xiàn)的一系列問題做出分析及研究，并制訂及完善了相關(guān)教育政策。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，作出了“教育必須為社會主義建設(shè)服務(wù)，社會主義建設(shè)必須依靠教育”的論斷，從而要求教育必須能夠為社會主義經(jīng)濟建設(shè)培養(yǎng)擁有社會主義信仰的大規(guī)模人才。這一時期的成人高等教育對象主要有干部、職工與農(nóng)民等成人群體，教育內(nèi)容涵蓋了政治、經(jīng)濟、文化、農(nóng)業(yè)等多方面，教育政策目標散發(fā)著撥亂反正的使命感與緊迫感。在《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中更加鮮明的展現(xiàn)出政府與黨對教育發(fā)展的憂患及期待，明確提出“今后事情成敗的一個重要關(guān)鍵在于人才”，人才培養(yǎng)與政府的撥亂反正、進行“現(xiàn)代化建設(shè)新的長征”的偉大事業(yè)息息相關(guān)。因此，撥亂反正切已成為全民教育。正如雅斯貝爾斯所指出“所有的政治只要它不是一時的統(tǒng)治手段，而是對基礎(chǔ)的鞏固和延續(xù)的話，那它必然是全民的教育”［4］。這一時期由于教育政策權(quán)力高度集中，政策利益高度統(tǒng)一，撥亂反正的政治訴求逐漸成為此時成人高等教育政策價值核心追求。

(二)改革發(fā)展階段:以服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)為目標的成人高等教育政策價值取向

自1987年十三大所提出的現(xiàn)在我國的主要矛盾是指“人民日益增長的物質(zhì)文化需要與落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾”，樹立了“促進經(jīng)濟的發(fā)展，離不開高素質(zhì)勞動者;高素質(zhì)勞動者的培養(yǎng)，離不開教育”的政策思想，并堅持要“加強對勞動者的職業(yè)教育和在職繼續(xù)教育，努力建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良、紀律嚴明的勞動大軍”。1993年中共中央國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》(以下簡稱《綱要》)中明確提出“教育必須為社會主義現(xiàn)代化服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，自覺地服從與服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)這個中心”。從《綱要》中提出的“教育必須為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”此話中可以清晰透露出經(jīng)濟建設(shè)已成為各項教育(包括成人高等教育)首要的政策價值取向。在此階段，成人高等教育政策以服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)為主要目標，并且形成了以“短期智力投資論”、“職業(yè)資格證書論”及“市場經(jīng)濟論”為特色的價值觀。

第一，成人高等教育演變成一種周期短、見效快的智力投資形式。1987年國務(wù)院《關(guān)于改革和發(fā)展成人教育的決定》首次對成人教育的地位、作用和任務(wù)等做出了明確的指示，在《決定》中提出成人教育是社會經(jīng)濟發(fā)展和科學技術(shù)進步的必要條件，并且認為“發(fā)展成人教育，是一種周期短、見效快的智力開發(fā)”。1993年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家教委《關(guān)于進一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》中特別強調(diào)成人高等教育“擔負著直接有效地為社會主義建設(shè)服務(wù)，促進生產(chǎn)力發(fā)展的巨大任務(wù)與重要職責”。第二，成人高等教育發(fā)展中出現(xiàn)了職業(yè)資格證書論。1998年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》再次強調(diào)發(fā)展成人教育與職業(yè)教育重要性，必須培養(yǎng)大批高素質(zhì)勞動者和初中級人才。同時，要求成人高等教育以崗位培訓和繼續(xù)教育為重點，建立職業(yè)資格證書制度。第三，成人高等教育發(fā)展中出現(xiàn)了市場經(jīng)濟中的產(chǎn)業(yè)主要價值論。1992年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中指出教育事業(yè)是“加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的重點”領(lǐng)域。因此，成人高等教育價值觀中形成了一種極端的認識:教育即產(chǎn)業(yè)，教育即經(jīng)濟。

(三)深化提升階段:以促進人全面發(fā)展為目標的成人高等教育政策價值取向

2002年，十六大中明確提出“形成全民學習、終身學習的學習型社會，促進人的全面發(fā)展”作為全面建設(shè)小康社會的重要目標，并強調(diào)成人高等教育是構(gòu)建終身教育體系和建設(shè)學習型社會的重要支撐，同時也是社會文明的重要標志。2007年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家教育事業(yè)發(fā)展十一五規(guī)劃綱要》提出，要實施成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓工程，還要改革成人教育的辦學模式，大力發(fā)展多樣化的繼續(xù)教育和社區(qū)教育，進而制訂了相關(guān)教育政策，如建設(shè)靈活、開放、快捷的全民學習、終身學習平臺，提倡自主學習，形成學習多元化等等。2007年十七大把教育納入社會事業(yè)范疇，成為改善民生的重要工具，并提倡要發(fā)展好繼續(xù)教育與遠程教育，追求建成全民學習、終身學習的學習型社會為目標，有利于辦成人民滿意的教育。因此，成人高等教育政策逐漸擁有了更具深遠意義的價值取向，即通過全面開發(fā)人力資源，實現(xiàn)人的全面和諧發(fā)展?！妒澜缛窠逃浴返牡谝粭l明確指出:“滿足基本學習需要”。即“每一個人——兒童、青年和成人——都應(yīng)該能獲得皆在滿足其基本學習需要的受教育機會”［5］。

二、我國成人高等教育政策執(zhí)行效度不高的原因分析

改革開放至今，黨和政府相繼制訂了很多有關(guān)成人高等教育的政策與法規(guī)，加速了成人高等教育恢復調(diào)整、改革發(fā)展和深化提升，有利于社會與教育公平、成人在就業(yè)、人才培養(yǎng)等問題發(fā)揮巨大作用。然而，由于各種原因的限制，導致政策在貫徹執(zhí)行中效力不高，更難以發(fā)揮其全部功能。筆者認為這些限制因素主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)成人高等教育政策執(zhí)行效力不足

效力不足已成為我國成人高等教育政策執(zhí)行效度不高的重要因素，其自身的不足必然影響成人高等教育政策有效執(zhí)行。首先，成人高等教育政策缺乏完備性。如《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》中提出:“加快發(fā)展繼續(xù)教育，更新繼續(xù)教育觀念，加大投入力度，以加強人力資源能力建設(shè)為核心，大力發(fā)展非學歷繼續(xù)教育，穩(wěn)步發(fā)展學歷繼續(xù)教育，廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，加快各類學習型組織建設(shè)”。這種僅僅具有口號性與宣言性的規(guī)定難以明確指出政府自身的具體職責，更沒有給出教育投入的量化指標，依然沒有明確建立監(jiān)督及獎懲機制，導致如此規(guī)定不經(jīng)意間只能體現(xiàn)出一紙空文，往往執(zhí)行結(jié)果都是以某種會議或活動形式來傳承如此規(guī)定。其次，成人高等教育政策缺乏科學性。很顯然成人高等教育在整個高等教育體系中一直處于比較低微位置，難以比擬普通高校的正統(tǒng)之位，在一定程度上一直處于被忽視的邊緣，以至于成人高等教育發(fā)展中往往出現(xiàn)偏頗與扭曲。由于政策制訂者缺少必要的考察調(diào)研和教育知識，就更加容易使成人高等教育政策陷入誤區(qū)，且科學性嚴重不足，自然其執(zhí)行效度難以令人滿意。

(二)成人高等教育政策執(zhí)行監(jiān)督不足

眾所周知，對成人高等教育政策采用有效的監(jiān)督機制是決定成人高等教育政策執(zhí)行效度的關(guān)鍵所在。然而，改革開放至今，我國制訂的相關(guān)教育政策都缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督問題日益凸現(xiàn)。首先，監(jiān)督猶如“紙老虎”。我國教育政策的貫徹執(zhí)行效果往往都是上交執(zhí)行報告為主，或者是實施后的考察調(diào)研來代替，如此導致實施監(jiān)督機構(gòu)容易被“糖衣炮彈”擊中，經(jīng)常采取應(yīng)付態(tài)度來面對就業(yè)率壓力與競爭，因此，形式化已成為他們匯報情況的主旋律。其次，缺乏嚴明的獎懲制度。很顯然各種有關(guān)成人高等教育政策的出臺沒有附帶上嚴明的獎懲機制及條件，從而導致成人高等院校陷入可以實行或不實行的盲區(qū)，因為結(jié)果往往都不會被處罰所青睞，因此，對于那些固步自封、固守傳統(tǒng)、優(yōu)柔寡斷的成人高校經(jīng)常會出現(xiàn)政策中空的狀態(tài)。最后，由于實質(zhì)性的監(jiān)督與控制不足，有些成人高等院校故意曲解教育政策本意現(xiàn)象，嚴重損害成人高等教育政策的科學性、民主性和權(quán)威性。

(三)成人高等教育政策“成人”特色不足

由于我國成人高等教育發(fā)展中很大程度上是依托普通高校資源，導致成人高等教育在培養(yǎng)目標上被普通高校所限制，“成人”特色嚴重缺失。1980年8月，教育部在《關(guān)于大力發(fā)展高等學校函授教育和夜大學的意見》中規(guī)定:“高等學校舉辦的函授教育和夜大學，要參照全日制高等學校相關(guān)的教學計劃和教學大綱進行，保證畢業(yè)生達到相當于全日制高等學校同類專業(yè)水平”。1987年2月，原國家教委在《普通高等學校函授教育暫行工作條例》中又規(guī)定:“本、專科函授畢業(yè)生必須達到高等學校同層次、同類專業(yè)畢業(yè)生相應(yīng)水平”。諸如此類的規(guī)定都忽視了成人高等教育中最關(guān)鍵的“成人”特色，無形中逐漸成為了普通高校的“翻版”。

(四)成人高等教育政策及法律法規(guī)不足

至今我國成人高等教育的立法，尤其是全國人大及常委會最高權(quán)力機關(guān)的立法依然處于一片空白狀態(tài)。很顯然我國對成人高等教育的管理與監(jiān)督，依然是取決于行政性的“決定”、“規(guī)定”、“綱要”、“通知”和“意見”等來管理與規(guī)范，然而，目前很多的相關(guān)規(guī)定都出現(xiàn)“政出多門”現(xiàn)象，協(xié)調(diào)性與系統(tǒng)性嚴重缺失。目前立法依然存在以下兩點不足:一是立法的權(quán)威性不夠;二是成人高等教育法律法規(guī)嚴重滯后，難以滿足成人高等教育發(fā)展速度、規(guī)模，以及社會經(jīng)濟發(fā)展之需。因此，法律發(fā)規(guī)是成人高等教育發(fā)展的前提與保障，成人高等教育健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展必須擁有法律法規(guī)來支撐與護航。

三、提高我國成人高等教育政策執(zhí)行效度的策略

從統(tǒng)計學分析，效度是指一次測量的有效程度，即實際能測出其所要測量的特性的程度，而要提高效度則要從多方面、多角度來實行。因此，為了提高我國成人高等教育政策的執(zhí)行效度，除了必須追求成人高等教育政策的政治、經(jīng)濟和全面發(fā)展的價值取向，還應(yīng)該考慮以下幾方面因素。

(一)構(gòu)建和諧的外部環(huán)境為支撐點

很顯然，提高成人高等教育政策的執(zhí)行效度與否，還需要構(gòu)建和諧的外部環(huán)境力量來支撐與保障。首先，務(wù)必提高成人高等教育在社會上的認可度與地位，有利于爭取社會各界的支持、關(guān)注和監(jiān)督。要確保普通高等教育與成人高等教育不再停留于主次狀態(tài)，政府必須加大對成人高等教育的經(jīng)費投資力度，以培養(yǎng)生產(chǎn)、技術(shù)和管理等綜合性一線高素質(zhì)人才為教育目標，還應(yīng)該制訂多種優(yōu)惠政策向成人高等教育傾斜，通過政府的高度重視來加快社會各界對成人高等教育觀念的轉(zhuǎn)變，從而有利于提高社會各界的重視與支持力度，進而為成人高等教育政策的執(zhí)行構(gòu)建和諧的外部環(huán)境。其次，務(wù)必完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，嚴格規(guī)范和保障政策執(zhí)行的力度。由于成人高等教育政策在制定、頒布和實施過程中都明顯的影響到政策執(zhí)行的效度，以至于應(yīng)該建立一系列與之相適應(yīng)的監(jiān)督管理機制，如有效的咨詢、獎懲和審查機制等。最后，務(wù)必實施各校際間、地區(qū)間的幫扶制度，減輕“馬太效應(yīng)”的迅速蔓延。因為成人高等教育在發(fā)展過程中一直存在不平等待遇，進而導致政策在執(zhí)行效力上出現(xiàn)明顯偏差，最終加速了“馬太效應(yīng)”的擴大化，因此，必須提倡在各校際間、地區(qū)間實施幫扶制度。同時，普通高等院校在背景和培養(yǎng)目標上與成人高等院校有著明顯不同之處，更應(yīng)該強化普通高校對成人院校的幫扶制度，而非擁有取而代之之念，盡量避免形成“心有余而力不足”之勢。

(二)兼顧政府干預與市場介入為平衡點

改革開放初期，我國成人高等教育發(fā)展主要呈現(xiàn)出“計劃經(jīng)濟”色彩，由于黨和政府依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃來進行“人才規(guī)劃”，充分流露出政府對教育發(fā)展的干預性。隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，然而，成人高等院校的畢業(yè)生切難以找到合適的工作、社會認可程度偏低現(xiàn)象日益凸現(xiàn)，以至于政府為了適應(yīng)社會與經(jīng)濟和諧發(fā)展，也更好地促進成人高等教育發(fā)展與改革，政府不得不放棄以往純粹的政府干預措施，不斷提倡市場介入成人高等教育事業(yè)行列中，強調(diào)成人高等教育工學結(jié)合、校企合作的人才培養(yǎng)模式。然而，由于市場經(jīng)濟直接介入到成人高等教育領(lǐng)域，缺乏相應(yīng)的控制和管理，導致成人高等教育逐漸演化成為市場化的產(chǎn)物，從而明顯忽視了教育內(nèi)在價值與規(guī)律。因此，為了促進成人高等教育健康有序的成長，確保各項相關(guān)教育政策執(zhí)行到位，務(wù)必協(xié)調(diào)好政府干預和市場介入的緊密關(guān)系，不僅要實現(xiàn)政策本身的目的，而且更應(yīng)該從社會出發(fā)，兼顧好社會各界的利益追求，更應(yīng)該重視培養(yǎng)學生終身受教育理念，力求建成一種社會、政策、學校和學生等多維度之間實行生態(tài)組合的共同體發(fā)展模式。

(三)提高成人高等教育政策信度為關(guān)鍵點

依據(jù)統(tǒng)計學的角度分析，信度即測量結(jié)果的可信程度，信度高是效度高的必要不充分條件。一言以蔽之，保證成人高等教育政策的可信度是前提與基礎(chǔ)，才能更好提高成人高等教育政策的執(zhí)行效度。首先，務(wù)必保證決策的完備性與科學性。教育決策者應(yīng)做好充分的調(diào)查研究前提之下，再從社會發(fā)展需要和勞動力市場變化的前瞻性出發(fā)，保障政策制訂的科學性、完備性和公平性。其次，成人高等教育政策制訂必須代表廣大人民的根本利益。由于成人高等教育政策是一種公共政策，其本質(zhì)上是社會各界利益的集中反映。因此，在制訂成人高等教育政策時需要從廣大人民的利益出發(fā)，堅持以人為本的核心思想，強調(diào)人民的發(fā)展與生存需要，從而獲得更多人民的支持與認可。最后，實行先試驗后推廣舉措。因為任何在理論上完美無缺的政策都難以保證在實踐路上一帆風順，實踐中總會伴隨著風和雨，讓人難以提前預知的變化過程。所以，成人高等教育政策制訂者務(wù)必提高政策的民主性、科學性和協(xié)調(diào)性基礎(chǔ)上，積極實施試點試驗，考察其可操作性，再認真推廣實踐。

總之，改革開放30多年來，我國成人高等教育政策核心價值追求主要經(jīng)歷了以政治穩(wěn)定、以經(jīng)濟發(fā)展、以社會進步和以人的全面和諧發(fā)展的嬗變歷程，總體上體現(xiàn)了與時俱進的特色。隨著成人高等教育領(lǐng)域政策的權(quán)力分化、利益結(jié)構(gòu)的逐漸形成，必須依然確保成人高等教育政策追求人全面核心發(fā)展的價值取向不動搖，因此，提高成人高等教育政策的執(zhí)行效度是當務(wù)之急。

［1］孫綿濤.教育政策學［M］.武漢:武漢工業(yè)大學出版社，1997:10.

［2］劉復興.教育政策的價值分析［M］.北京:教育科學出版社，2003:44.

［3］朱新均.我國成人教育發(fā)展現(xiàn)狀與展望［J］.繼續(xù)教育.2009，(3):47－50.

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