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        成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障機(jī)制存在的問題

        2014-08-15 00:50:34袁岳駟
        關(guān)鍵詞:分配機(jī)制成都市農(nóng)村居民

        袁岳駟

        (湖南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理系,湖南 永州 425100)

        社會(huì)保障與居民的基本生活緊密相關(guān),社會(huì)保障水平的高低直接影響個(gè)人政策性收入的大小和基本生活條件的好壞。社會(huì)保障的享有,是公民生存權(quán)和其他人權(quán)得到保護(hù)的一種基本體現(xiàn)。政府實(shí)施社會(huì)保障,能夠降低市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給個(gè)人帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),使國(guó)民的基本生活得到正常維持。

        在公共財(cái)政資金一定時(shí),用于社會(huì)保障的比重一決定,某一時(shí)期社會(huì)保障資金的多少就已經(jīng)決定。這些有限的資金如何在城鄉(xiāng)間進(jìn)行分配,就在一定程度上決定了城鄉(xiāng)社會(huì)保障種類的多少和保障水平的高低。實(shí)行城市偏向的社會(huì)保障制度,雖然有效地保障了城市居民的基本生活條件,但卻在一定程度上制約了農(nóng)村居民生活條件和生活水平的改善,阻礙了城鄉(xiāng)差距的縮小,影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

        成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障機(jī)制還存在諸多問題,致使社會(huì)保障城鄉(xiāng)二元分治現(xiàn)象比較明顯,農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)相對(duì)滯后,流動(dòng)就業(yè)人員保險(xiǎn)關(guān)系難以在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)續(xù),阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

        一、成都市社會(huì)保障資金分配機(jī)制不健全,導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障種類差別大

        成都市社會(huì)保障資金分配機(jī)制不健全,致使社會(huì)保障資金未能在城鄉(xiāng)間平等合理分配,造成城鄉(xiāng)社會(huì)保障種類差別較大。

        在成都市,城鎮(zhèn)建立了比較全面系統(tǒng)的社會(huì)保障制度,如城鎮(zhèn)戶籍居民享有社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)救助在內(nèi)的所有保障種類,且各項(xiàng)制度比較完善。其享有的社會(huì)保險(xiǎn)制度包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等;享有的社會(huì)福利制度包括老年人、兒童、殘疾人,低保;社會(huì)救濟(jì)制度有災(zāi)害救助、社會(huì)互助、流動(dòng)乞討人員救助;住房保障制度也比較完善,有住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等。而農(nóng)村戶籍居民享有的社會(huì)保障項(xiàng)目則少得多,且相對(duì)而言不太全面和完善,例如,農(nóng)村居民基本上沒有社會(huì)福利可言,能享有的社會(huì)保障也不全面。

        可見,由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障資金分配機(jī)制不健全,致使城鎮(zhèn)居民享有的社會(huì)保障種類較全較多,而農(nóng)村戶籍居民只能享有少數(shù)幾種,城鄉(xiāng)居民享有的社會(huì)保障種類差別較大。

        二、成都市社會(huì)保障資金分配機(jī)制不健全,導(dǎo)致相同類型的社會(huì)保障城鄉(xiāng)保障水平差距懸殊

        城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平存在的差距,可以從城鄉(xiāng)居民參加社會(huì)保障的人數(shù)占其人口的比重、城鄉(xiāng)社會(huì)保障的資金來源以及城鄉(xiāng)參保人員的保障待遇三個(gè)方面得到說明。

        城市偏向的社會(huì)保障資金分配機(jī)制,致使城市居民的保障資金相對(duì)充足,覆蓋面廣,城市居民的參保比重大;而農(nóng)村居民保障資金相對(duì)不足,覆蓋面小,農(nóng)村居民的參保比重小。醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障,城鄉(xiāng)居民都可以參與享受,但是城市居民參加社會(huì)保障人數(shù)占全體城鎮(zhèn)人員總數(shù)的比重大于農(nóng)村參保人數(shù)占全部農(nóng)村人口的比重。

        城市偏向的社會(huì)保障資金分配機(jī)制,致使城市居民的保障資金相對(duì)充足,個(gè)人負(fù)擔(dān)比重小;農(nóng)村居民的保障資金相對(duì)不足,個(gè)人負(fù)擔(dān)比重大。就城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言,在行政事業(yè)單位,絕大多數(shù)職工還沒有參加個(gè)人繳費(fèi)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),都是按視同繳費(fèi)對(duì)待,也就是說這部分人的養(yǎng)老費(fèi)用基本上由國(guó)家財(cái)政或單位來提供。在城鎮(zhèn)企業(yè)單位,實(shí)行的是企業(yè)和職工共同繳費(fèi)的辦法,個(gè)人按本人工資的8%繳費(fèi),企業(yè)一般按工資總額的20%進(jìn)行補(bǔ)貼。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金籌集方案是按照“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以政策扶持”的方式進(jìn)行[1],除財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地方政府給予了相應(yīng)較小的補(bǔ)貼外,基本上完全由個(gè)人繳費(fèi)形成,因?yàn)榧w組織資金缺乏,其補(bǔ)助部分大多來自于農(nóng)民自己交納的費(fèi)用,因此,原來的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基本上是自己保自己。由此可見,城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要來源于企業(yè)和政府,而農(nóng)村則主要來源于農(nóng)民個(gè)人。醫(yī)療保險(xiǎn)也不例外,城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)主要由用人單位和政府補(bǔ)貼構(gòu)成,職工本人中承擔(dān)相當(dāng)?shù)偷谋戎?,一般為本人工資總額的2%,而農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)主要由農(nóng)民自己承擔(dān),新型農(nóng)村合作醫(yī)療辦法實(shí)行以后,采取政府、集體、個(gè)人多方籌資的方式,但個(gè)人籌資的比重也在50%以上。

        城市偏向的社會(huì)保障資金分配機(jī)制,致使城市居民的保障資金相對(duì)充足,保障待遇較高;農(nóng)村居民的保障資金相對(duì)缺乏,保障待遇較低。[2]不論是在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)還是最低生活保障方面,城鄉(xiāng)社會(huì)保障資金水平存在較大差距。例如,青羊區(qū)規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)達(dá)到年限后,為符合領(lǐng)取條件的男滿60周歲、女滿50周歲及其以上的人員發(fā)放110~170元的養(yǎng)老補(bǔ)助金,為男45~60周歲、女35~50周歲的人員發(fā)放80~140元的生活補(bǔ)助費(fèi),而城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助金每月不低于1 200。根據(jù)四川統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)得知,2008年成都市城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)為93 001人,保障資金為19 883萬元,人均為2 317.93元;農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為162 385人,保障資金為10 141萬元,人均為624.50元,城鎮(zhèn)人均最低生活保障是農(nóng)村人均最低生活保障的3.42倍。[3]

        三、成都市社會(huì)保障的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制不健全,阻礙了勞動(dòng)力的有效流動(dòng)

        作為完善的社會(huì)保障機(jī)制,當(dāng)工種或就業(yè)地點(diǎn)發(fā)生變更時(shí),參保人應(yīng)該能夠因身份轉(zhuǎn)移或空間轉(zhuǎn)移變更保險(xiǎn)關(guān)系,并且自動(dòng)接續(xù)變更前后的保障關(guān)系。由于受城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制、相關(guān)保障制度的限制,以及當(dāng)?shù)卣鲇谪?cái)政利益的考慮,成都市城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制未能有效形成。

        首先,城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制不統(tǒng)一,不利于城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制的形成,影響了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的銜接和轉(zhuǎn)續(xù)。城市社會(huì)保障已基本實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一管理,制度化、規(guī)范化、社會(huì)化程度有顯著提高,管理機(jī)制趨于成熟。而農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)原來由勞動(dòng)與社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)管理,農(nóng)村合作醫(yī)療歸衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)管理,農(nóng)村社會(huì)救助由民政部門負(fù)責(zé)管理[4],農(nóng)村社會(huì)保障呈現(xiàn)出多頭管理、管理不規(guī)范的問題。城鄉(xiāng)社會(huì)保障分割的管理體制,不利于社會(huì)保障城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制的形成,既影響了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的銜接和轉(zhuǎn)續(xù),也降低了保障效果。

        其次,城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理制度不統(tǒng)一,地區(qū)間利益分割嚴(yán)重,制約了城鄉(xiāng)社會(huì)保障轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制的形成,影響了城鄉(xiāng)社會(huì)保障的銜接和轉(zhuǎn)續(xù),阻礙了以沒有固定工作的農(nóng)村居民為主的流動(dòng)人口的有效流轉(zhuǎn)。成都市目前的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),是基于農(nóng)村低生活水平而建立的以低保障,廣覆蓋為原則的依靠家庭儲(chǔ)蓄積累為主的一種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式,其無論是基金交納、還是養(yǎng)老金的測(cè)算,都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)生活保障標(biāo)準(zhǔn)和水平。由于城市社會(huì)保障制度要求城鎮(zhèn)企業(yè)職工繳納的保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為工資總額的28%,其中企業(yè)應(yīng)負(fù)擔(dān)20%,這些規(guī)定使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌困難。另外,因?yàn)橹贫纫?guī)定統(tǒng)籌部分無法帶出,而地區(qū)間利益分割嚴(yán)重,出于財(cái)政利益考慮,致使社保轉(zhuǎn)出地愿意轉(zhuǎn)出,但接收地因財(cái)政壓力并不愿意接收,增加了社保在地區(qū)間轉(zhuǎn)移的困難。

        盡管近年來成都市在農(nóng)村建立和發(fā)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等農(nóng)村社會(huì)保障制度,也取得了明顯的成績(jī),但因保障資金有限,城鄉(xiāng)社會(huì)保障資金分配機(jī)制的不健全,與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村社會(huì)保障還是存在滯后,覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障還沒有完全形成,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、覆蓋農(nóng)村的社會(huì)救助制度和社會(huì)保障制度的實(shí)施需要強(qiáng)有力的資金支持,各種農(nóng)村保障制度的普及程度在很大程度上受限于地方政府的財(cái)力。

        綜上所述,成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障資金分配機(jī)制不健全,造成社會(huì)保障資金在城鄉(xiāng)分配不合理,城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障種類差別較大,保障水平差距懸殊;同時(shí),社會(huì)保障的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制不完善,制約了流動(dòng)就業(yè)人員保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù),影響了社會(huì)保障的效果,也阻礙了勞動(dòng)力的有效流動(dòng)。致使與城市居民相比,農(nóng)民難以得到有效的社會(huì)保障,降低了農(nóng)民的政策性收入,很難實(shí)質(zhì)性地平等分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果,致使農(nóng)民的生活長(zhǎng)期在低水平上徘徊,城鄉(xiāng)差距不能有效縮小。同時(shí),也限制和阻礙了勞動(dòng)力,尤其是農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng),不利于形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng),制約了城市化的發(fā)展進(jìn)程,也阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

        只要我們改革城市偏向的社會(huì)保障制度,構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障機(jī)制,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障內(nèi)容和保障水平,使農(nóng)村居民能夠平等享受各種社會(huì)保障,使農(nóng)村居民享受的保障水平與城市居民基本相當(dāng),可以一定程度地縮小城鄉(xiāng)居民在基本生活條件和生活水平方面的差距,有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。

        [1]張素琴.強(qiáng)化政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009(3):8-9.

        [2]曾萬明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的路徑選擇與實(shí)踐探索[D].成都:西南財(cái)經(jīng)大學(xué),2007.

        [3]四川省統(tǒng)計(jì)局,國(guó)家統(tǒng)計(jì)局四川調(diào)查總隊(duì).2009年四川統(tǒng)計(jì)年鑒[G].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2010.

        [4]汪國(guó)華.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度統(tǒng)籌發(fā)展研究[J].天府新論,2013(2):95-100.

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