李亞平

（江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029）

深入貫徹中央和省關(guān)于深化改革以及法治政府建設(shè)的部署，我省各級水行政部門要加快推進水行政執(zhí)法領(lǐng)域改革，全面推進水利綜合執(zhí)法，努力提高依法治水能力，為水利現(xiàn)代化建設(shè)提供強有力的執(zhí)法保障。

一、提高思想認(rèn)識，增強推進水利綜合執(zhí)法的責(zé)任感和緊迫感

水行政執(zhí)法是水治理體系的組成部分，是水行政管理工作的重要內(nèi)容，也是水利部門履行法定職責(zé)的主要方式，任務(wù)重、頭緒多，與人民群眾密切相關(guān)。經(jīng)過多年努力，全省水行政執(zhí)法工作取得了許多成績，規(guī)范、陽光、文明執(zhí)法深入推進，執(zhí)法能力和效能不斷提升，采砂管理、防汛清障、執(zhí)法辦案等專項工作成效明顯，洪澤湖非法圈圩、長江及沂沭泗流域非法采砂等大量水事違法案件得到了有力查處，維護了良好的水事秩序。但必須看到，我們的執(zhí)法工作還存在不少問題，有些問題比較突出，社會有議論，基層有反映，媒體有曝光，主要集中在：一是執(zhí)法力度不夠，還不適應(yīng)現(xiàn)代水利管理要求，還沒有真正樹立水利執(zhí)法社會權(quán)威。二是執(zhí)法能力和水平不高，還不適應(yīng)法律法規(guī)的新規(guī)定，一些水利管理關(guān)鍵領(lǐng)域的執(zhí)法尚未到位。三是執(zhí)法隊伍素質(zhì)參差不齊，依法行政意識有待增強，整體素質(zhì)有待提高，個別條線還存在趨利執(zhí)法等現(xiàn)象。解決這些問題，迫切需要加快水利執(zhí)法領(lǐng)域改革，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，創(chuàng)新執(zhí)法體制機制，全面推進水利綜合執(zhí)法。

（一）推進水利綜合執(zhí)法，是轉(zhuǎn)變治水思路、推進水利依法行政進程的必然要求。習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上指出，水是公共產(chǎn)品，政府既不能缺位，更不能手軟，該管的要管，要管嚴(yán)管好。從目前來看，水利發(fā)展過程中的“重建輕管”問題并沒有得到根本解決，“輕管”反映在水利的行政監(jiān)管、社會管理份量輕、力量弱，尤其在水行政執(zhí)法方面，執(zhí)法不力、執(zhí)法不嚴(yán)、多頭執(zhí)法等問題不同程度地存在。國家先后出臺了三個“最嚴(yán)格”的管理制度，相比國土資源管理執(zhí)法和環(huán)境保護執(zhí)法，水利執(zhí)法還存在著明顯的差距，這一點我們自身是有認(rèn)識的。推進水利綜合執(zhí)法，已成為水利部門強化水治理、提高依法履職能力、建設(shè)法治政府部門的重要舉措。

（二）推進水利綜合執(zhí)法，是創(chuàng)新體制機制、提高執(zhí)法效能的必然要求。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的新要求，全會《決定》提出，要大力推進法治中國建設(shè)，深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、執(zhí)法偏弱問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。從中央到地方，一系列戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略部署，都明確要求行政執(zhí)法必須適應(yīng)形勢需要，加快改革步伐，建立與執(zhí)法客觀實際相協(xié)調(diào)的綜合執(zhí)法模式，更好地為經(jīng)濟社會健康發(fā)展服務(wù)。所以說，加快水行政執(zhí)法改革步伐，整合執(zhí)法主體，創(chuàng)新執(zhí)法體制機制是貫徹落實中央和省委、省政府部署，提高執(zhí)法效能的迫切要求。

（三）推進水利綜合執(zhí)法，是轉(zhuǎn)變政府職能、提升水利部門形象的必然要求。省委十二屆七次全會強調(diào)，要深刻把握轉(zhuǎn)變政府職能的新內(nèi)涵和新要求，履行好公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理等職責(zé)，進一步發(fā)揮司法監(jiān)督、維護和促進依法行政的積極作用，加快建設(shè)法治政府。當(dāng)前，水利改革發(fā)展的任務(wù)繁重，水利管理也面臨著更高的要求，我們要不斷提高行業(yè)管理水平和服務(wù)能力，贏得管理相對人和社會公眾的理解和支持。近年來，我們開展了文明執(zhí)法、陽光執(zhí)法等活動，社會滿意度不斷提升，但是限于執(zhí)法權(quán)力分散、執(zhí)法力量薄弱、難以形成合力等問題，一定程度地影響了水法律法規(guī)的全面貫徹實施，影響了水利部門的形象。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變以及水事活動的日益復(fù)雜，水行政執(zhí)法任務(wù)將越來越重，要求也越來越高，推進水利綜合執(zhí)法成為轉(zhuǎn)變水利部門職能、提升水利社會形象的迫切需要和內(nèi)在要求。

二、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，扎實推進水利綜合執(zhí)法

推進水利綜合執(zhí)法，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到全省水利事業(yè)發(fā)展大局，需要實現(xiàn)執(zhí)法與監(jiān)管以及規(guī)劃、政策、審批的有序銜接，在頂層設(shè)計上不斷完善，在系統(tǒng)建設(shè)中協(xié)同推進。關(guān)鍵要按照精簡、高效的原則，對有關(guān)水利的行政執(zhí)法權(quán)進行梳理和明晰，實行綜合行政執(zhí)法，建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體制，從源頭上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，真正做到一支隊伍對外，全面提升水行政執(zhí)法效能。

一是要明確綜合執(zhí)法職能。要進一步厘清各級水行政執(zhí)法機構(gòu)職責(zé)，推動水行政監(jiān)察隊伍統(tǒng)一行使行政處罰、行政征收、行政強制等職能，參與影響較大的水行政許可項目現(xiàn)場查勘、論證分析等，使許可監(jiān)管與執(zhí)法檢查實現(xiàn)信息共享、有效銜接。要結(jié)合水利改革，合理劃分水行政執(zhí)法事權(quán)，省水政監(jiān)察總隊主要承擔(dān)全省水政監(jiān)察隊伍建設(shè)和管理的指導(dǎo)監(jiān)督，重大執(zhí)法活動的組織協(xié)調(diào)，重大水事違法案件的查處、督辦等職責(zé)；水政監(jiān)察支隊、大隊重點承擔(dān)本行政區(qū)域或管理范圍內(nèi)水行政執(zhí)法職責(zé)，確保分工科學(xué)、權(quán)責(zé)清晰。要建立健全執(zhí)法責(zé)任制、執(zhí)法評議考核制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制，加快研究建立全省水利行業(yè)執(zhí)法從業(yè)人員行為規(guī)范，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，規(guī)范執(zhí)法程序，監(jiān)督執(zhí)法行為。

二是要建立綜合執(zhí)法機制。要加快建立水行政監(jiān)察、執(zhí)法檢查以及案件查處通報制度，建立水行政監(jiān)察部門與其他業(yè)務(wù)部門之間定期會商制度，建立健全行政征收與規(guī)費追繳、許可后續(xù)監(jiān)管與執(zhí)法檢查之間的工作銜接制度，不斷提升執(zhí)法效能。要建立健全水利系統(tǒng)內(nèi)部流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間聯(lián)合執(zhí)法機制，不斷形成執(zhí)法合力。要探索完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，深化與公安、司法、海事、航道、漁業(yè)等部門的合作，依托聯(lián)合執(zhí)法和強有力的司法支撐，增強水利綜合執(zhí)法的實效。

三是要加大水利執(zhí)法力度。各級水行政執(zhí)法機構(gòu)要通過推進水利綜合執(zhí)法，不斷加大執(zhí)法辦案力度，切實保障水資源管理、河湖管理、采砂管理、水土保持監(jiān)督等工作的開展。對群眾反映強烈、性質(zhì)惡劣的破壞水工程、危害水安全、侵占河湖水域、非法取水排污、危害河湖健康等重大疑難案件，落實掛牌督辦制度，堅決一查到底；對邊界水域、水事案件多發(fā)水域，建立聯(lián)合打擊機制，開展專項執(zhí)法活動，保持對水事違法行為的高壓嚴(yán)打態(tài)勢，確保水法規(guī)的各項規(guī)定落到實處。近日，經(jīng)省政府同意，省水利廳和交通廳、公安廳、海洋與漁業(yè)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于禁止在洪澤湖水域采砂的通告》，沿湖宿遷、淮安等市縣水行政主管部門和水政監(jiān)察隊伍，要嚴(yán)厲打擊非法采砂行為，切實保障洪澤湖防洪、供水、航運和群眾生命財產(chǎn)安全。

四是要加強執(zhí)法能力建設(shè)。執(zhí)法能力建設(shè)是推進水利綜合執(zhí)法的重中之重，也是水利現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。近期，省水利廳正依據(jù)水利部印發(fā)的《全國水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃》，編制我省相關(guān)規(guī)劃。各地要在推進水利綜合執(zhí)法過程中，結(jié)合本地實際編制執(zhí)法能力建設(shè)規(guī)劃，明確執(zhí)法能力建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)、主要內(nèi)容和具體措施，將執(zhí)法基地、執(zhí)法碼頭、執(zhí)法船艇和執(zhí)法裝備等執(zhí)法能力建設(shè)內(nèi)容列入項目計劃。要加強與財政部門的溝通協(xié)調(diào)，落實執(zhí)法經(jīng)費財政保障制度，保證執(zhí)法工作順利開展。要嚴(yán)格執(zhí)行水政監(jiān)察人員上崗培訓(xùn)考核制度，定期組織水政監(jiān)察人員參加法律知識及相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升水政監(jiān)察人員的執(zhí)法能力。要探索創(chuàng)新水行政執(zhí)法手段，加強現(xiàn)有水利相關(guān)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)、現(xiàn)代監(jiān)控系統(tǒng)的應(yīng)用，進一步提高水行政執(zhí)法信息化辦案水平和快速反應(yīng)、應(yīng)急處置能力。全省各級水行政監(jiān)察機構(gòu)工作人員要規(guī)范履職行為，爭當(dāng)依法行政、依法治水的堅定信仰者和積極踐行者，爭做加強水利法治建設(shè)的行家里手，努力提高新形勢下做好水行政執(zhí)法工作的水平。

五是要健全專職執(zhí)法隊伍。當(dāng)前，全省已建立了水政監(jiān)察支隊22個，大隊185個，有注冊專職水政監(jiān)察員1397名、兼職水政監(jiān)察員2958名，基本形成了省級水政監(jiān)察總隊、市級水政監(jiān)察支隊、縣（市、區(qū)）水政監(jiān)察大隊三級執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系。但目前，仍有個別市、縣（市、區(qū)）水政監(jiān)察機構(gòu)與業(yè)務(wù)部門合署辦公，部分機構(gòu)還沒有納入財政全額撥款。各地要積極向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報，與機構(gòu)編制部門溝通，加快落實水政監(jiān)察機構(gòu)參照公務(wù)員法管理或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)，配足配強水政監(jiān)察人員。目前水政監(jiān)察隊伍還沒有納入財政全額撥款的地方，一定要在今年內(nèi)落實到位。要進一步推進全省水行政監(jiān)察機構(gòu)和隊伍規(guī)范化建設(shè)，全面實現(xiàn)市、縣（市、區(qū)）水行政監(jiān)察機構(gòu)獨立辦公、水行政監(jiān)察隊伍獨立運行，水行政監(jiān)察人員執(zhí)法標(biāo)識統(tǒng)一規(guī)范。要不斷適應(yīng)我省水利工程點多、面廣、線長以及農(nóng)村河網(wǎng)密布、城市水務(wù)一體化快速推進的特點，加強省屬及市屬水利工程管理機構(gòu)的水政監(jiān)察隊伍建設(shè)，落實基層水利站、管理所水政監(jiān)察機構(gòu)，強化基層水利站、管理所水政監(jiān)察職能，加快實現(xiàn)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。

三、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保水利綜合執(zhí)法工作有序推進

推進水利綜合執(zhí)法是當(dāng)前和今后一個時期水利部門規(guī)范行政執(zhí)法、推進依法行政進程的一項重要舉措。全省各級水利部門要按照水利部和省水利廳的部署，上下聯(lián)動，密切配合，確保順利完成全省水利綜合執(zhí)法目標(biāo)任務(wù)。

（一）切實加強領(lǐng)導(dǎo)。推進水利綜合執(zhí)法，是一項綜合性、全局性工作，也是今年全省水利系統(tǒng)重點改革內(nèi)容之一。市、縣水行政主管部門和廳直管理單位要從大局出發(fā)，切實強化責(zé)任意識，組織實施好水行政綜合執(zhí)法改革工作。要成立由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的領(lǐng)導(dǎo)小組。特別是對需要政府領(lǐng)導(dǎo)或編制、財政等部門支持關(guān)心的事項，要像蘇州、常州那樣，一把手親自過問，統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)推進。

（二）嚴(yán)密組織實施。按照水利部推進水利綜合執(zhí)法的統(tǒng)一部署，明確從今年開始，用4年左右時間，分啟動、推進、驗收三個階段組織實施。各地要認(rèn)真制訂具體實施方案，謀劃改革內(nèi)容，細(xì)化目標(biāo)任務(wù)，明確時間表，落實保障措施。對水利部門內(nèi)部可以解決的問題，要盡早盡快解決；對涉及體制機制的問題，需要向政府領(lǐng)導(dǎo)匯報的要及時匯報，爭取政府支持；對需要相關(guān)部門支持解決的問題，要及時協(xié)調(diào)，最大限度地爭取配合，逐步解決人員和經(jīng)費問題。

（三）嚴(yán)格考核驗收。實施水利綜合執(zhí)法是全省水利系統(tǒng)的一項重要任務(wù)，要順利實現(xiàn)既定目標(biāo)，需要做大量細(xì)致的工作。省水利廳將出臺考核辦法，明確考核內(nèi)容，形成考核機制。各市水利部門也要結(jié)合具體推進進程，相應(yīng)地開展督查考核，對所轄縣（市、區(qū)）推進水利綜合執(zhí)法情況進行嚴(yán)格考核，及時提出解決問題的意見。省水利廳將不定期地開展專項督查，并通過簡報、通報等形式進行公布，督促和推進各地水利綜合執(zhí)法改革工作。

（四）加強宣傳引導(dǎo)。各地要切實加強宣傳發(fā)動，提高水政隊伍參與的積極性和主動性。要通過對水行政執(zhí)法的廣泛宣傳，村環(huán)境綜合整治、農(nóng)村道路建設(shè)、生活垃圾處理和污水處理系統(tǒng)建設(shè)等有機結(jié)合，建成“河暢水清、功能健全、岸綠景美、人水和諧”的水美鄉(xiāng)村。通過總結(jié)完善評選的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，加大宣傳力度，擴大社會影響力，積極調(diào)動區(qū)、鎮(zhèn)街以及村的積極性，每年打造10～20個“水美鄉(xiāng)村”。

（3）推進中小河流重點縣建設(shè)。以恢復(fù)河道功能，提高行洪排澇、灌溉供水能力，改善農(nóng)村水環(huán)境為重點，通過水系連通、河道疏浚、岸坡整治、生態(tài)修復(fù)等措施，集中投入，以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元分片推進。按照中央、省的部署，繼續(xù)實施中小河流治理重點縣綜合整治建設(shè)項目，完成谷里石壩河、金牛河、大埝圩等一批中小河流項目區(qū)工程。

（4）推進水土流失聯(lián)合治理。以建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點，走綜合治理的路子，促進退耕還林，加大植被建設(shè)力度，從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，加大小型水利水保工程的建設(shè)力度，興建骨干工程。進一步加強與市發(fā)改、國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等水土保持工作所涉及到的部門溝通和協(xié)調(diào)，分解落實全市水土流失治理任務(wù)，整合相關(guān)部門的項目資源，合力推進水土流失聯(lián)合治理。

4.4 “法治水利”為水利現(xiàn)代化提供堅強的法制保障

（1）繼續(xù)加快立法準(zhǔn)備。以列入市人大“五年立法規(guī)劃”的《南京市農(nóng)田水利條例》為重點，突出對農(nóng)田水利尤其是農(nóng)村水生態(tài)情況進行調(diào)研，力爭2014年形成草案并通過市政府審查，2015年出臺《南京市農(nóng)田水利條例》，為保護生態(tài)環(huán)境、加強農(nóng)田水利設(shè)施管理提供執(zhí)法依據(jù)。

（2）規(guī)范水行政權(quán)力運行程序。一是規(guī)范管理執(zhí)法依據(jù)的公示。將水行政許可、執(zhí)法的行政依據(jù)、行政權(quán)限、時間要求、格式樣本等在市和區(qū)縣（園區(qū)）兩級政務(wù)中心平臺上聯(lián)網(wǎng)公開。二是規(guī)范專家審查。按照《南京市水利局行政許可論證報告（評價）專家審查管理辦法》要求，認(rèn)真抓好落實。三是規(guī)范水行政許可的網(wǎng)上運行。所有的許可和執(zhí)法案件，均要依托政務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)實施網(wǎng)上運轉(zhuǎn)，對水上執(zhí)法等特殊案件，也要規(guī)范網(wǎng)上運行方法，提高許可執(zhí)法網(wǎng)上動態(tài)監(jiān)管水平。

（3）強化水利依法行政能力建設(shè)。牢固樹立依法行政理念，堅持大膽執(zhí)法，違法必究。健全完善市、區(qū)兩級水政執(zhí)法機構(gòu)，廣泛開展系統(tǒng)性執(zhí)法檢查活動，在各區(qū)自糾自查的基礎(chǔ)上，組織檢查組加強對行政審批、行政處罰、行政強制和行政征收等情況進行核查。同時，進一步加強水事違法行為規(guī)律和法律運用研究，為執(zhí)法工作提供法律支撐。

（4）完善水政監(jiān)察隊伍管理體制。落實局屬單位、各區(qū)水政大隊隊伍性質(zhì)、運行方式、人員編制等，爭取參照公務(wù)員法進行管理，真正做到依法行政。同時，對部分聘用合同制長江禁采人員，在通過嚴(yán)格考核的基礎(chǔ)上，按照勞動法相關(guān)規(guī)定，明確用工身份，解決他們的后顧之憂。

（5）提高執(zhí)法保障能力。把水行政執(zhí)法工作作為水利工作的重要組成部分，將其經(jīng)費列入水政預(yù)算并由財政撥付，使執(zhí)法經(jīng)費能夠保障執(zhí)法工作的正常開展。加強執(zhí)法基地建設(shè)，實現(xiàn)執(zhí)法重心和關(guān)口前移。2014～2015年，全市計劃新建9個水政執(zhí)法基地，充分發(fā)揮執(zhí)法基地一線管理、快速反應(yīng)的作用，提高執(zhí)法工作的及時性。

4.5 “人文水利”讓水利行業(yè)精神不斷發(fā)揚光大

（1）強化黨組織的核心堡壘作用。健全黨的各級組織，完善黨組（委、支部）議事制度，貫徹落實好民主集中制，涉及水利建設(shè)發(fā)展的重大問題必須由黨組（委、支部）集體研究決定，堅持集體決策、民主決策、科學(xué)決策。加強干部綜合素質(zhì)的提升，開展經(jīng)常性的思想政治工作，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用和先進典型的示范作用，弘揚正氣，純正風(fēng)氣，培養(yǎng)銳氣，打擊歪風(fēng)邪氣，打造一支“政治堅定、技術(shù)精湛、拼搏進取、奮發(fā)有為”的水利隊伍。

（2）大力弘揚“獻身、負(fù)責(zé)、求實”的水利行業(yè)精神。充分發(fā)揮各級黨組織、工會組織的作用，教育干部職工樹立為水利事業(yè)獻身的遠(yuǎn)大志向和崇高的使命感，掌握過硬的本領(lǐng)，貢獻自己的聰明才智，以飽滿的工作熱情，積極投身水利建設(shè)，時刻準(zhǔn)備著為水利事業(yè)犧牲個人的一切、奉獻自己的一生。嚴(yán)格執(zhí)行國家的水利政策法規(guī)，堅持工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格工程建設(shè)管理，在關(guān)鍵時刻，敢于挺身而出，不推諉，不逃避。大力弘揚求真務(wù)實精神，堅持實事求是，遵循一切從實際出發(fā)的客觀性原則，深入一線，深入基層，自覺按客觀事物本身的規(guī)律設(shè)定自己的活動。

（3）創(chuàng)建具有南京特色的水利文化。挖掘、保護、傳承南京水文化是當(dāng)代南京水利人義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。組建南京水文化研究機構(gòu)，承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)南京水文化收集、整理、運用、研究的重任。南京水利學(xué)會及其水文化專委會為水文化研究的重要推動者。不斷深化和完善“南京水利大講堂”、“南京水利家文化”、“金陵水論壇”等品牌建設(shè)，積極開展具有水利特色的職工業(yè)余文化活動，繼續(xù)推進廉政文化試點單位創(chuàng)建，廣泛開展如“上善若水”廉政教育巡回演講、“厚德載物”先進典型事跡報告等廣受群眾歡迎，又有深刻教育意義的活動，使南京水文化內(nèi)化于心、外化于形。積極探索在水利工程規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)中融入南京水文化元素，學(xué)習(xí)紹興水利“城市建設(shè)，水文化先行”的經(jīng)驗做法，讓每一座水利工程依托沿岸的水文化設(shè)計、建設(shè)、塑型，讓水文化成為水利工程的活的靈魂，賦予水利工程以水文化底蘊，讓南京水文化傳承在我們這一代水利人身上成為現(xiàn)實，更好地展示南京水文化魅力。