顏永超，盛薇，張?zhí)?，王剛，代?/p>

（青海民族大學公共管理學院，青海 西寧810000）

隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，一方面促進了經(jīng)濟的發(fā)展，但同時土地資源（尤其是耕地資源）被大量占用,大量農(nóng)民被迫離開其相依為命的土地,從而迅速催生出一個急劇膨脹的社會群體即失地農(nóng)民。據(jù)統(tǒng)計，到目前為止，我國完全或部分失去土地的農(nóng)民總數(shù)已超過5000萬人，并仍在以每年200萬人以上的速度激增。每征用一畝土地，就會產(chǎn)生1.5個失地農(nóng)民，這就意味著2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達1億人以上。青海省自推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設以來，取得了很大成效，但也仍存在一些無法回避的問題，如城鄉(xiāng)差距過大問題、失地農(nóng)民問題。2012年西寧市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17634元，全市農(nóng)民人均純收入7801.54元，城市居民收入是農(nóng)民收入的2.26倍，保守估計，西寧市每年仍有一萬多農(nóng)民失去土地，按照戶籍制度“農(nóng)轉非”的政策，失地農(nóng)民已經(jīng)是城市居民了，但是由于長久以來存在的城鄉(xiāng)二元制結構，失地農(nóng)民的身份尷尬，他們盡管已經(jīng)身處城市之中，但卻無法享受市民待遇，生存和養(yǎng)老等均無著落。

一、西寧市失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀調(diào)查分析

西寧市作為青海省政治、經(jīng)濟文化的中心，城市化進程發(fā)展速度較快，越來越多的城市近郊和農(nóng)村地區(qū)土地被征用，由此產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民。截止到2012年，西寧市共征用耕地9.45萬畝，占全市總耕地面積的5.08%，征地涉及農(nóng)戶3.2萬多戶，占全市總農(nóng)戶的13.3%，失地人數(shù)13萬余人。

本小組于2012年 9月-12月對西寧市城西區(qū)的楊家寨村，城北區(qū)的新民村、陶家寨、陶新村，城東區(qū)的曹家寨村、先進村、十里鋪、樂家灣，城南新區(qū)的泉爾灣村，海湖新區(qū)的蘇家河灣等10個行政村進行了問卷調(diào)查和訪談調(diào)查。調(diào)查過程中由調(diào)查人員現(xiàn)場發(fā)放問卷、現(xiàn)場回收問卷，從而提高了調(diào)查結果的可靠程度。從調(diào)查結論來看，近些年西寧市由于城市建設需求、城鎮(zhèn)化發(fā)展、對舊城區(qū)改造等因素，征地力度較大，農(nóng)民失地數(shù)量龐大。雖然政府在失地農(nóng)民生活保障上出臺了一系列政策，但在走訪中，很多失地農(nóng)民依然對現(xiàn)有的征地過程和土地補償方式頗有微詞，認為很不滿意的竟占總樣本人數(shù)的36%，幾乎沒有人認為很滿意，大家反映的共同問題均是補償標準過低、形式單一化、對其本身的補償意愿不重視、政策執(zhí)行不到位等。

二、西寧市失地農(nóng)民社會保障體系中存在的問題

（一）失地農(nóng)民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。我國全民性的基本社會保障制度，如失業(yè)保險、最低生活保障、社會養(yǎng)老保險等制度建立滯后，對于失地農(nóng)民社會保障制度而言更是如此。經(jīng)過多年的改革，原有的保障模式覆蓋面有所擴大，得益于在全國推行的農(nóng)村新型合作醫(yī)療,失地農(nóng)民享受醫(yī)療保險、基本解決了看病難問題，但失地農(nóng)民群體幾乎都被排斥在養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等社會保障項目之外。雖然一些地區(qū)實行了最低生活保障制度，但政府對失地農(nóng)民的社會保障支出額較低。以西寧市甘河工業(yè)園為例，園區(qū)60周歲以下的被征地農(nóng)民每月最多能領到180元的生活補助，而最少的只有100元。60周歲以上的被征地農(nóng)民分為200元和220元兩檔領取養(yǎng)老補助金。

（二）征地補償標準過低、補償方式單一。當前我國的征地補償費包括土地補償費、安置補償費以及土地附著物和青苗費三個部分。以土地補償費為例，現(xiàn)行的土地補償費標準是由該耕地被征用前三年平均畝產(chǎn)值決定的，而征地后的土地價值通常取決于該塊土地的區(qū)位，現(xiàn)行的征地補償標準是采用產(chǎn)值倍數(shù)法確定的。根據(jù)調(diào)查得知，對于西寧市市轄區(qū)內(nèi)的集體土地，以征用耕地為例，人均耕地1畝以下(含1畝)按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的10倍補償。人均耕地1畝以上，按該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的8倍補償。耕地前三年平均年產(chǎn)值的標準為：旱地每畝600元。水澆地分別為：糧田每畝1300元，菜地每畝2700元。前三年平均年產(chǎn)值按國家規(guī)定的價格計算，每三年核定一次。而無論是從保證原有失地農(nóng)民生活水平，還是從政府出讓土地獲得的巨額收益而言,補償水平都嚴重過低。征地補償費一般以一次性貨幣補償為主，但是沒有充分考慮農(nóng)民的就業(yè)與發(fā)展，從農(nóng)業(yè)轉到了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，社會保障由農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障轉向現(xiàn)代社會保障制度等實際變化；忽視了農(nóng)民失去耕地后基本生活、就業(yè)和社會保障等問題。

（三）失地農(nóng)民社會保障地區(qū)分布不均衡。由于自然條件、區(qū)位環(huán)境引起的經(jīng)濟發(fā)展落后以及政策偏差等諸多因素的影響，失地農(nóng)民的社會保障在各個地區(qū)之間并不均衡，保障尺度并不統(tǒng)一。 在一些發(fā)達地區(qū)比如東部經(jīng)濟群像江浙滬地帶，他們已經(jīng)在深入探索保護失地農(nóng)民合法權益的相關政策。但是，在我國的中西部地區(qū)，尤其是西部一些省份城市卻是另外一份景象，失地農(nóng)民的社會保障問題并沒有能引起高度的重視，依然處在初步探索階段，而且社會保障的功能相當一般。西寧市位于我國少數(shù)民族集中的地區(qū)，失地農(nóng)民由于文化水平不高，缺乏一技之長，很難在競爭激烈的城市中就業(yè)，多數(shù)人從事的是勞動強度大、風險高的體力勞動且收入不高。長此以往，失地農(nóng)民將會面臨更多困境，承擔各種風險。

（四）法規(guī)不健全、管理體制不規(guī)范。目前，我國還沒有一部正規(guī)的立法來保障失地農(nóng)民的權益，使工作無法可依，無章可循，缺乏約束機制，過去制訂的一些法規(guī)，也因情況變化而有諸多不適應之處。此外，政府也沒有成立專門機構處理失地農(nóng)民問題，以至于政出多門，失地農(nóng)民社會保障的管理多頭分散，與現(xiàn)代社會管理的科學化、規(guī)范化要求相距甚遠。西寧市由于地處少數(shù)民族地區(qū)，與東部地區(qū)相比，調(diào)整社會保障關系的法律具有明顯的滯后性，在實際運行過程中缺乏對社會保障資金運行及管理的執(zhí)法監(jiān)督力度。落后的法制建設嚴重阻礙了西寧市失地農(nóng)民社會保障制度的進程。

三、完善失地農(nóng)民社會保障制度的對策建議

（一）適時擴寬保障面，提高保障水平。西寧市現(xiàn)行的對失地農(nóng)民安置補償?shù)南嚓P政策法規(guī)中，對于失地農(nóng)民的就業(yè)保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障和最低生活保障等方面的規(guī)定還存在缺失。尤其是在現(xiàn)行制度中，比如失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等存在著大量失地農(nóng)民自愿棄保的現(xiàn)象，從而導致社會保障的參保率不高。因此，政府在制定相關繳費標準的時候，要充分考慮西寧市的經(jīng)濟發(fā)展水平，在堅持低水平廣覆蓋的原則下，按照一定的標準把失地農(nóng)民分成不同的類別，按照失地農(nóng)民的繳費能力，為他們分別構建有區(qū)別的社會保障體系。逐步提高政府補貼比例，適時提高養(yǎng)老待遇標準，建立養(yǎng)老保險風險準備金等多項有益舉措，提高保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障制度在保障程度、管理措施和服務水平等方面的差距。

（二）完善土地征用補償制度。西寧市目前對于失地農(nóng)民的補償方式中，除了最基本的補償金，還包括就業(yè)、住房補貼、保險及小額貸款等多種形式。此外，政府應建立和完善相對靈活的農(nóng)用價格評估體系，嚴格按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)不同區(qū)位條件和影響因素，科學確定土地補償標準。爭取讓農(nóng)民親身參與到征用土地的過程中，以保證其合法權益不受損。政府要按照正當合法的征地程序，通知并公告失地農(nóng)民其土地將被征用，并聽取失地農(nóng)民的意見，讓失地農(nóng)民真正享受到參與權和知情權。當發(fā)生征地糾紛時候，要主動采取有效措施解決，如政府應建立專門的土地法庭更好地處理土地糾紛。在征地和補償?shù)倪^程中應建立以政府為主，媒體和群眾共同作用的監(jiān)督反饋機制，確保征地行為規(guī)范化。

（三）廣開渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)。對于失地農(nóng)民而言，失業(yè)問題是其關注的的最大問題，在土地被征用以后，農(nóng)民需要轉向其他產(chǎn)業(yè)。而失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)普遍不高、缺乏一技之長，在再就業(yè)過程中會遇到很多困難。政府需要在勞動就業(yè)方面給予專業(yè)指導，并拿出專項資金用于失地農(nóng)民的定期再就業(yè)培訓，幫助他們樹立全新的就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加知識學習和技能獲取，從而能夠適應城市職業(yè)發(fā)展的需求。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應提供優(yōu)惠政策。政府還應該探索多種就業(yè)形式，例如實行留地安置制度，將一部分土地留給村民自主利用，鼓勵并幫助其自主開發(fā)，可用于商業(yè)經(jīng)營、居住或養(yǎng)殖發(fā)展，使農(nóng)民有長期的、穩(wěn)定的收入。例如，西寧市城東區(qū)堅持發(fā)展“興商強村富民”之路，大力扶持西寧市小商品批發(fā)市場、褚家營村青藏高原小商品集散中心、中莊村物流運輸中心等商貿(mào)市場的建設，期望營造“村村有集體經(jīng)濟，戶戶有務工收入”的生活環(huán)境。

（四）為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民由于自身文化的局限，在征地過程中，當其合法利益受到侵害時，因為維權意識淡薄、缺乏必要的法律援助以及沒有精力、財力支持訴訟等因素，往往喪失本屬于自己的合法權益?！胺擅媲叭巳似降取边@一基本精神在失地農(nóng)民身上沒有得到充分體現(xiàn)。政府應該成立一定數(shù)量的法律幫扶部門，對農(nóng)民因征地而權益受損提供必要的專業(yè)支持，使法律能夠真正做到切實保障失地農(nóng)民的合法權益。

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