王國輝，李 穎

（1. 煙臺大學經濟管理學院，山東 煙臺264005；2. 煙臺市萊山區(qū)投資促進局，山東 煙臺264003 ）

一、 阿富汗村莊維穩(wěn)計劃的背景

自2001 年10 月美軍發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭至今已整整12 個年頭，但是阿富汗國內局勢依然動蕩不安，以塔利班為首的叛亂武裝一直負隅頑抗，北約領導下的經聯合國1386 號決議授權組建的國際安全援助部隊（International Security Assistance Force, 以下簡稱駐阿聯軍或聯軍） 截至2012 年8 月仍有10 余萬駐軍在進行戰(zhàn)后維穩(wěn)。 攻下喀布爾，成立新政權，并不能自動地給阿富汗社會帶來和平、穩(wěn)定與發(fā)展。 尤其在阿富汗偏遠的農村地區(qū)，塔利班叛亂武裝與政府爭奪民心，爭奪資源，負隅頑抗并不斷制造恐怖事件，維護阿富汗的社會穩(wěn)定成為對國際社會和阿富汗新政權的重要考驗。 按照奧巴馬的承諾， 美國方面將于2014 年年底從阿富汗全部撤軍。隨著這一期限的日益臨近，如何盡快結束阿富汗國內的混亂和動蕩、增強阿富汗新政權和本國人民的治理能力和自主能力已成為國際社會關注的焦點。 正是在這一背景下，駐阿聯軍于2009 年夏出臺了一項針對阿富汗農村地區(qū)的村莊維穩(wěn)計劃（Village Stability Operations）。

村莊維穩(wěn)計劃是在駐阿聯軍主導下實施的一項旨在給阿富汗農村社會帶來和平、穩(wěn)定和發(fā)展的重要的社會治理計劃。 村莊維穩(wěn)計劃主要針對阿富汗的農村地區(qū)，這是因為塔利班叛亂主要是以農村為根據地進行頑抗， 而聯軍和阿富汗政府在農村地區(qū)只有極其有限的軍事和警察力量來清剿叛亂和維護社會穩(wěn)定。 村莊維穩(wěn)計劃并非只針對村莊維穩(wěn)，而是一項試圖加強地方安全、增進當地農民生活質量、 重建農村社會管理體系的綜合治理措施。下文將首先介紹該計劃的具體步驟措施，隨后簡述其所取得的成效， 最后在此基礎上重點分析該計劃對我國農村社會管理的啟示意義。

二、 村莊維穩(wěn)計劃的步驟措施

就理論和實踐而言， 村莊維穩(wěn)計劃的工作路徑主要是“自下而上”（bottom-up）式的：即以單個村莊作為切入點開展工作； 然后由單個村莊的輻射效應擴大到其周邊的多個村莊；之后再向上與地區(qū)行政中心建立緊密關系。同時， 阿富汗中央政府的行政管理鏈條從首都向下先與省級行政中心對接，之后再向下延伸到地區(qū)行政中心。聯軍試圖通過這種方式構筑和強化阿富汗中央政府和基層村莊社區(qū)的行政聯系， 從而建立和強化阿富汗政府自身的行政能力和權威。[1]

村莊維穩(wěn)計劃主要由駐阿聯軍部隊 （以美軍特種部隊為主）來負責實施，并采用了一種所謂“綜合性、實用性且因地制宜”的工作模式。這種模式分別由四個主要階段構成，分別是查訪（shape）階段、緊執(zhí)（hold）階段、構建（Build）階段和推廣轉型（expand and transition）階段。[2]值得注意的是，村莊維穩(wěn)計劃雖然有統一的工作模式和步驟措施，但該計劃的主管部門始終強調“因地制宜”的工作原則， 要求負責執(zhí)行計劃的維穩(wěn)工作小組（Village Stability Team）(一般由5-8 名美軍特種部隊成員組成)必須適應當地不同的、有時往往是獨特的村莊情況和地域特點。[3]因此，針對不同村莊，維穩(wěn)工作小組力圖避免教條式地按照既定模式和步驟來開展工作。 比方說， 某個村莊可能已經完成查訪階段進入緊執(zhí)階段，但是如果當地因為叛亂行動或者其他突發(fā)事件導致村情發(fā)生變化，那么可能需要重新開始查訪階段的相關工作。

1.查訪階段。 查訪行動盡管是整個維穩(wěn)計劃的第一步，但可能也是最重要的一步。 在此階段，維穩(wěn)工作小組成員需要對當地進行穩(wěn)定和風險評估；充分了解村莊人口構成、當地文化、歷史背景、權利結構以及其它與村莊和地區(qū)相關的詳細信息；開始與村莊居民進行接洽并為可能的進駐做準備。 查訪階段的目標是獲得村莊和當地居民的同意和邀請，以使得維穩(wěn)工作小組能夠嵌入到村莊社區(qū)開展工作，而這又必須先贏得村民和村莊長老的信任。 駐阿聯軍認識到， 如果得不到當地村莊和民眾的認可， 村莊維穩(wěn)計劃幾乎是無法開展下去的。 潛在的試點村莊一般要么是當地村莊長老明確邀請維穩(wěn)工作小組進駐村莊，要么村莊內部已明確表達了想要在聯軍和阿富汗政府的協助下抵制叛亂、維護村莊穩(wěn)定的意愿。[4]而受資源所限，聯軍對于試點村莊的選擇首先看該村莊是否具備戰(zhàn)略價值，其次看該村莊是否有長期可持續(xù)發(fā)展的潛力。

查訪階段能否取得滿意效果取決于很多因素。 如前所述，工作組成員必須清楚地了解當地的歷史背景和風土人情。 村莊權利結構、家族構成、社會關系網絡等因素均可能對查訪階段的工作產生重要影響。 但聯軍在該計劃的說明中反復強調，整個計劃要想順利展開，關鍵在于是否能夠贏得村莊和當地民眾對聯軍和對阿富汗政府的信任。 如果當地人認為聯軍的介入是暫時的， 且不能真正為村莊帶來安全和利益，他們是絕不會冒遭塔利班叛亂分子敵視和報復的風險而向聯軍示好的。

2.緊執(zhí)階段。 查訪階段若進展順利，聯軍的維穩(wěn)工作小組將嵌入試點村莊開展工作。 而隨著維穩(wěn)工作小組的嵌入，接納村莊很可能會引起塔利班叛軍的敵視和重新爭奪。 因此， 在緊執(zhí)階段的主要工作是協助村莊構建和提升自我保護、自我防御能力，強化村莊的安全措施。 在這一階段，聯軍會協同阿富汗政府軍加強村莊周圍的治安巡邏， 以提升當地安全指數。 但村莊維穩(wěn)計劃的出發(fā)點是通過強化阿富汗方面的自主能力以在農村基層構建穩(wěn)定環(huán)境，因此緊執(zhí)階段的主要工作目標是鼓勵和協助村莊居民發(fā)起和組織村莊自衛(wèi)隊以抵御來自村莊外部的塔利班叛亂分子的威脅。

“阿富汗地方警察”（Afghan Local Police）項目也是村莊維穩(wěn)計劃的一個重要方面，其目的是增強阿富汗人主導的農村基層維穩(wěn)力量。 地方警察的招募對象全部來自當地村莊社區(qū)，那些申請加入地方警察隊伍的當地村民必須經過村民會議的資格審查和批準——實際上主要是通過村莊長老的考察和推薦，目的是讓那些真正有意愿維護村莊安全的村民加入警察隊伍。[5]

3.構建階段。 在構建階段，維穩(wěn)工作小組的主要工作是協同當地各方力量自下而上逐步構建村莊社區(qū)與阿富汗地區(qū)政府間的行政聯系。 這種村莊與地區(qū)政府間自下而上的行政聯系一經建立， 村莊社區(qū)將獲得來自地區(qū)政府一系列的以促進村莊發(fā)展為導向的政策項目，包括就業(yè)機會、醫(yī)療保障、基礎教育、農業(yè)和畜牧業(yè)技術培訓以及其他相關國際援助項目。 這種自下而上建立起來的村莊與地區(qū)政府間的行政聯系一方面有助于阿富汗政府和國際社會了解阿富汗基層農村和人民的實際需要；另一方面，這種行政聯系能夠使阿富汗政府為基層農村和人民提供有效的公共服務，從而加強其治理的合法性和權威性。

隨著構建階段的成功， 村莊居民的生活質量將獲得明顯提升， 同時， 也將增進當地民眾對國家和政府的信賴。國家不再被視為傳統上壓迫人民的機器，而是提供基礎設施建設和公共服務的合法機構。 在聯軍看來， 這會成為塔利班叛亂分子放下武器、重建和平的強大動機。

4.推廣轉型階段。 一旦維穩(wěn)工作小組成功地建立了村莊與地區(qū)政府間的行政聯系， 村莊維穩(wěn)計劃便進入推廣轉型階段。 就理想效果而言， 村莊維穩(wěn)計劃將從單一的試點村莊輻射擴大到周邊其它村莊，最終通過阿富汗政府自身有效的領導能力和行政能力，使得整個地區(qū)都獲得穩(wěn)定與安全、善治與發(fā)展。

值得注意的是，在這一階段，聯軍的宣傳機構會有意識地通過當地電臺、廣播、宣傳冊等媒體對村莊維穩(wěn)計劃的積極效果進行廣泛的輿論宣傳， 不斷擴大其影響。 通過宣傳，一方面增強當地百姓對聯軍和阿富汗政府的信心；另一方面，也對塔利班叛亂分子構成心理威懾，瓦解其士氣。

三、 村莊維穩(wěn)計劃取得的成效

截至2011 年10 月， 聯軍在阿富汗農村地區(qū)共選取了103 個地點開展村莊維穩(wěn)計劃。[6]總體上看，該計劃已取得明顯成效：2011 年聯軍部隊士兵陣亡人數相對于2010 年有了明顯下降。 其中陣亡人數下降最明顯的赫爾曼德、坎大哈、扎布爾三個省份也恰好是村莊維穩(wěn)計劃開展地點最為集中的省份（赫爾曼德、坎大哈、扎布爾三省的駐軍陣亡人數分別從2010 年的290 人、105 人和37人下降至2011 年的141 人、91 人和7 人）。 與此同時，相關的數據也表明，2011 年阿富汗的平民傷亡人數、 安全事故以及塔利班叛軍的主動攻擊都比2010 年有了明顯下降。[6]

聯軍的情報部門和軍事分析專家?guī)缀醵紝Υ迩f維穩(wěn)計劃的積極效果表示肯定。 比如美國國防部2011 年10月發(fā)布的一份報告指出：村莊維穩(wěn)計劃“在安全、治理和發(fā)展方面取得的成效如此明顯， 以至于塔利班高級領導把該計劃視為阻礙他們行動的重大威脅”。[6]隨著村莊維穩(wěn)計劃的推進和開展， 不少原來受塔利班控制的農村地區(qū)通過自我防御能力的加強、社會發(fā)展項目的啟動、以及與阿富汗政府部門建立起的行政聯系， 已經開始逐漸擺脫塔利班的控制。[7]

總之， 村莊維穩(wěn)計劃已經成為北約主導下的阿富汗重建工作的重要策略。 該計劃試圖通過強化村莊社區(qū)的自我防御機制， 逐漸清除塔利班叛亂分子在農村地區(qū)的影響力和控制力；在阿富汗自下而上地構建社會穩(wěn)定和秩序，并強化鄉(xiāng)村和地區(qū)政府以及更高層次的阿富汗政府機構之間的行政聯系；培養(yǎng)阿富汗人民的自主意識和責任意識， 減少對國際社會的依賴。 唯有實現了這些目標， 聯軍方能最終從阿富汗全身而退。 盡管據稱該項計劃在資源投入上非常大，但是聯軍方面認為這是值得付出的代價，隨著從阿富汗撤軍倒計時的開始，該項計劃似乎成了聯軍全身而退的莫大希望。

四、 對我國農村社會管理的啟示

他山之石，可以攻玉。聯軍在阿富汗鄉(xiāng)村實施的村莊維穩(wěn)計劃對我國當下的農村社會管理有怎樣的啟示？ 乍一看來，這種聯系似乎十分牽強。 就客觀情況而言，阿富汗目前的國情社情與我國可謂有著天壤之別，不可同日而語。阿富汗正深陷戰(zhàn)爭、貧窮與混亂的泥沼，元氣大傷，滿目瘡痍。 其國家能力十分孱弱， 社會秩序與社會穩(wěn)定尚未真正建立，整個社會仍處于內戰(zhàn)與動蕩狀態(tài)，社會發(fā)展百廢待興。 而我國社會總體上繁榮穩(wěn)定， 國家能力和政府權威穩(wěn)固有力， 社會主義新農村建設蓬勃開展，農民生活水平和福利水平穩(wěn)步提升。 若要比較， 似乎阿富汗的戰(zhàn)亂、 貧窮和落后只能反襯出我國社會的穩(wěn)定、發(fā)展與優(yōu)越。 然而，若我們僅僅看到優(yōu)越、感到滿足是不夠的，甚至是膚淺的。 如何在瘡痍滿目、混亂動蕩的阿富汗盡快恢復秩序與和平、贏得穩(wěn)定與發(fā)展，不僅事關國際政治舞臺上的大國博弈，而且涉及三千萬阿富汗人民的福祉和未來，更考驗著國際社會和阿富汗新政權在戰(zhàn)后重建和社會發(fā)展問題上的政治智慧。 就聯軍施之于阿富汗的村莊維穩(wěn)計劃而言，筆者認為對我國當前的農村基層社會管理工作亦是有所啟示的。 歸納起來， 主要體現在如下四個方面：

1. 自下而上的工作路徑值得借鑒。 阿富汗的村莊維穩(wěn)計劃主要采取了自下而上的工作路徑。 所謂自下而上的路徑是指通過有意識地發(fā)掘和利用民間力量、鼓勵和培育基層民眾和社會組織的積極性和主動性，組織和引導民間和社會力量參與社會管理，從而實現社會的穩(wěn)定與善治。 只有民間力量調動起來， 民眾作為治理主體真正參與進來， 社會管理才能達到目的。 聯軍正是意識到這一點，才在開展計劃之前反復強調需首先尊重“村莊意愿”。 聯軍一定要在村民或者村莊長老邀請和同意的前提下才有選擇性地進入村莊開展工作，而不是置村莊意愿于不顧，單純從所謂的“戰(zhàn)略意義”上選擇試點村莊。

就我國的農村社會管理而言， 地方政府尤其是與農村基層直接打交道的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對農村的管理方式多是自上而下地進行行政動員，正所謂“上面千條線、下面一根針”。 政府意志往往主導了基層工作，無論是推動經濟發(fā)展、實施基層民主政治建設，還是落實公共服務和社會保障等惠民措施，政府自上而下的工作方式有可能忽視了基層民眾的意愿和自主性。 政府包辦代替， 群眾被動接受的情況時常發(fā)生。 而欠缺責任意識與主體意識的群眾， 是很難以積極主動的態(tài)度配合政府的施政措施的。實踐中，即便是政府眼里的惠民政策，由于得不到農民的認可和理解，單靠政府的“單邊行動”，輕則效果大打折扣，重則好心辦了壞事。

2. 嵌入村莊、融入民眾、贏得民心是善治的前提。 村莊維穩(wěn)計劃強調工作組要嵌入村莊，了解村情，掌握民眾的真正需求，并以獲得當地村民的充分信任作為開展工作的前提條件。 這實際上與我們黨的群眾路線十分相似。 聯軍作為外來維穩(wěn)部隊，無論在語言、習俗、文化信仰還是思維方式等方面與阿富汗當地民眾差異甚大，隔閡顯著。 即便如此，聯軍仍把“群眾路線”奉為真理，深入當地村莊部落， 力圖贏得當地民眾的信任。 在阿富汗的血腥與硝煙中，這絕非美國政府和軍方刻意的親民秀和國際公關，而恰恰是不如此，別無他途。

眾所周知， 群眾路線曾是我們黨在革命戰(zhàn)爭年代贏得勝利的法寶之一。 如今在和諧社會和新農村建設的背景下， 群眾路線仍然是各項事業(yè)取得成功的關鍵。 筆者在農村調研時了解道，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層政府要求基層干部能夠“吃農家飯、說農家話、干農家活兒”，這是很有必要的。 個別農村干部脫離群眾、 居高臨下的官僚作風難以贏得農民的信任，而缺失了農民的信任，社會治理、維護穩(wěn)定和推動發(fā)展便難上加難。

3. 通過發(fā)展促進穩(wěn)定，通過公共服務獲取政治合法性。 駐阿聯軍的村莊維穩(wěn)計劃意在“維穩(wěn)”，但卻深諳“發(fā)展與穩(wěn)定” 的辯證關系。 聯軍意識到依靠暴力與高壓的社會維穩(wěn)不僅極其脆弱而且成本高昂，更不具備可持續(xù)性。因此，以發(fā)展促穩(wěn)定是村莊維穩(wěn)計劃的核心原則。 凡是被聯軍確定為計劃試點的阿富汗村莊， 均會根據村莊需求優(yōu)先獲得國際社會和相關國際組織提供的就業(yè)與基礎設施建設項目、社會保障與社會發(fā)展項目等一系列公共服務。 通過為當地民眾提供實實在在的公共服務和發(fā)展機會，聯軍可以贏得當地人的認可和擁護，從而得以在擁有較大合法性的基礎上進行社會管理和維穩(wěn)平叛。

應當說，我國的各級政府從認識上是清楚“發(fā)展與穩(wěn)定”的辯證關系的。 但是在社會管理和維穩(wěn)的實踐中，有的地方政府未能平衡好兩者的關系， 在民生和公共服務方面未能做到令群眾滿意，而一旦發(fā)生不穩(wěn)定和群體性事件，卻簡單地依靠國家機器進行高壓維穩(wěn)和暴力維穩(wěn)。這樣的維穩(wěn)措施雖然可能會一時見效， 但從長遠來看卻埋下更不穩(wěn)定的隱患。

4. 尊重各地情況，不輕易推廣各種經驗和模式。 駐阿聯軍的村莊維穩(wěn)計劃十分注重因地制宜的工作原則，強調不同的村莊社區(qū)具有不同的村情、 傳統和特征。 在計劃實施過程中除了在大的工作方法和框架原則上有所規(guī)定外，很少在工作細節(jié)方面有很具體的規(guī)定，也未見負責該計劃的相關部門對某地某村的成功經驗和具體模式進行總結推廣，而是充分給予在一線實施計劃的維穩(wěn)工作小組和特定村莊社區(qū)一定的自主空間，結合當地實際情況進行管理和創(chuàng)新。

這種因地制宜的做法對我們的社會管理工作也是不無啟示的。 我國的政府部門和社會管理機構， 在鼓勵制度創(chuàng)新的同時，往往把在某一個地域或者試點地區(qū)的成功做法和經驗加以總結和抽象化，提煉成某某模式、某某經驗，然后再由上級政府在更大范圍內進行推廣，甚至上升為法律規(guī)定加以貫徹執(zhí)行。這種做法是值得商榷的。筆者并無意否認社會管理中的一般規(guī)律性， 但同時也應注意，社會管理是一門極其復雜的上層建筑范疇的人類活動，實施社會管理的過程中牽涉到文化風俗、歷史傳統、族群關系、思維意識、社會關系等等諸多復雜因素，某種做法或者某套“模式”在某地能夠成功或者可行，可能出于諸多條件和因素。 而這些條件因素未必能夠清晰準確地被人們認識清楚；即便能夠全部認識清楚，有些重要的條件和因素也未必能夠完全復制到另一個地域。

因此，在社會管理過程中，政府和管理機構應充分尊重因地制宜的地方性選擇。 在宏觀和框架性的原則下，應盡可能賦予社會管理的相關主體以自主探索和創(chuàng)新的較大空間。一方面，鼓勵因地制宜的創(chuàng)新，重視經驗交流；另一方面，在試圖對某項成功做法和經驗進行更大范圍的推廣時， 又須十分慎重。政府強制性地用自上而下一刀切的方式來進行社會管理的做法尤其需要反思。

五、結語

駐阿富汗聯軍的村莊維穩(wěn)計劃是一項意在恢復秩序、 維護穩(wěn)定并促進發(fā)展的戰(zhàn)后重建工作。 該計劃采取自下而上的路徑，在借助和利用村莊和當地居民現有資源和自主能力的前提下，為村莊提供安全保障、公共服務和發(fā)展機會，從而使阿富汗農村獲得持久的穩(wěn)定與發(fā)展。 相對于這種自下而上的重建策略， 美國對二戰(zhàn)后的日本和后薩達姆伊時代的伊拉克采用的是自上而下的重建策略，即主要依賴美國扶植成立的新的中央政府的權威和行政能力，自上而下地實施戰(zhàn)后重建與社會發(fā)展計劃。 這兩個國家都具有強有力的中央政府的歷史傳統，因而以自上而下的方式恢復國家權威和重建行政鏈條是行之有效的。 但是像阿富汗這樣的傳統上中央政府軟弱無力、地方部族和地方割據勢力長期自重的國家，自下而上的重建策略似乎更為有效。

盡管國情迥異， 駐阿聯軍的村莊維穩(wěn)計劃對于我國的農村社會管理工作仍具有重要的啟示和借鑒意義。 尤其在我國個別邊疆地區(qū)，打擊恐怖主義、維護民族團結，保持社會穩(wěn)定、 加強社會管理的工作任務還十分艱巨。就這些地區(qū)而言，阿富汗村莊維穩(wěn)計劃的某些策略和做法對我們的工作可能尤有可資借鑒之處。

[1] Seth G. Jones. It Takes the Villages: Bringing Change from Below in Afghanistan [J]. Foreign Affairs, 2010 (3): 25-32.

[2] Col. Ty Connett and Col. Bob Cassidy, Village Stability Operations: More Than Village Defense [EB/OL]. http://www.soc.mil/swcs/swmag/archive/SW2403/SW2403VillageStabilityOperations_MoreThanVillageDefense.html, 2012-6-20.

[3] Stephen N. Rust. The Nuts and Bolts of Village Stability Operations [EB/OL], Special Warfare Magazine. http://www.soc.mil/swcs/SWmag/archive/SW2403/SW2403Th

eNutsAndBoltsOfVillageStabilityOperations.html, 2012-5-30.

[4] Rory Hanlin. One Team's Approach to Village Stability Operations [EB/OL]. Small Wars Journal. http://smallwarsjournal.com/node/11412, 2012-4-16.

[5] Lt. Col. Basicl Catanzaro and Maj. Kirk Windmueller.Taking a Stand: Village Stabilit-y Operations and the Afghan Local Police [EB/OL], Special Warfare Magazine. http://www.soc.mil/SWCS/SWmag/archive/SW2403/SW2403TakeAStand_VSOAndTheAfghanLocalPolice.html,2012-7-4.

[6] Seth A. Shreckengast. The Only Game in Town: Assessing the Effectiveness of Village Stability Operations and the Afghan Local Police [EB/OL]. http://smallwarsjourn al.com/jrnl/art/the-only-game-in-town-assessing-the-effectiveness-ofvillage-stability-operatio ns-and-the-a, 2012-6-30.

[7] CJ Radin.Afghan Local Counterinsurgency Programs Prove Successful [EB/OL].ThreatMatrix Blog of The Long War Journal.http://www.longwarjournal.org/threat -matrix/archives/2012/04/report_local_counterinsurgency.php, 2012-7-20.