（淮陰師范學院 江蘇淮安 223001）

績效審計從其產(chǎn)生、發(fā)展到目前已有四五十年的歷史了，但其走進中國只有二十多年的時間，中華人民共和國審計署的成立，標志著中國自此走入了績效審計時代，績效審計起到了顯著的成效。在提高財政支出績效、廉潔政府機構(gòu)的建立、促進高效等方面地方政府績效審計做出了很大的貢獻。由于地方政府績效審計在我國起步較晚，相比西方發(fā)達國家，我們的地方政府績效審計是不完善不健全的，還存在的一系列問題亟待解決。如：法律法規(guī)不完善、沒有獨立的地方政府績效審計體系等問題。因此，我們在進步的同時要不斷完善地方政府績效審計，使地方政府績效審計最終能夠成為一個集責任、透明、法制、高效、公正為一體的監(jiān)督政府服務(wù)工具。

一、開展地方政府績效審計的重要性

（一）建立高效廉潔的政府機構(gòu)需要開展地方政府績效審計

當今我們的民主社會最大的一個特征就是高效廉潔。隨著我國國民經(jīng)濟的不斷快速發(fā)展，巨大的財政支出是否得到有效合理、合法、合規(guī)的使用，政府官員是否負責、是否存在貪污現(xiàn)象，一直是我們關(guān)心的問題。而這些我們都可以通過政府績效審計來得以判斷，政府績效審計能有效減少貪污腐敗，有效激勵和約束政務(wù)人員的行為，減少國家經(jīng)濟的浪費，使得政府決策變得準確合理，社會效益不斷提高。在進行政府績效審計工作的過程中還可以及時的發(fā)現(xiàn)那些“政績工程”、“形象工程”，以此來阻止貪污腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，提高政府工作的廉潔度。

（二）開展地方政府績效審計有利于資源的合理利用

由于我國人口眾多，加之資源利用不當、浪費嚴重等原因，導致我國公共資源嚴重稀缺。開展政府績效審計有助于從深層發(fā)現(xiàn)原因、分析原因。有助于提高決策水平，以最小的資源投入獲得最大的經(jīng)濟利潤收入。從根本上為我國公共資源不足的矛盾上提出正確的建議。

伴隨著社會的不斷進步和發(fā)展，審計制度已逐漸成為社會制度的重要組成部分。我國是社會主義民主社會，廣大的人民群眾是政府占有并支配的國家財產(chǎn)真實的主人，那么一切以人民名義取得的物質(zhì)財富都需要受到人民的監(jiān)督，從而才能保證其真實、合理、可靠、有效。因此，政府應(yīng)該不斷對政府績效審計制度進行補充，使政府績效審計制度在實事求是、與時俱進中逐步得到完善，以便保障和改善民生，加強社會管理和改善宏觀調(diào)控，也提高地方政府對公共突發(fā)事件的管理能力。同時有助于廣大群眾了解、參與和監(jiān)督政府工作。

（三）地方政府績效審計的目標與范圍

對地方政府績效審計要求有關(guān)方面需要借鑒國際上各個審計機構(gòu)組織，我們可以得出這樣的結(jié)論：地方政府績效審計的最終目的是檢查公共資源的責任和提高地方政府績效管理。審計的具體目標包括：

第一,為立法機構(gòu)和地方政府提供對被審計單位是否經(jīng)濟、高效或有效執(zhí)行有關(guān)政策，獨立審計檢查服務(wù)，提供有關(guān)的財務(wù)和管理資源的獨立信息財務(wù)績效信息，意見和建議。

第二，為了完善我國經(jīng)濟責任審計制度，對此提出合理建議，可以通過確定被審計單位的公共責任來得以實現(xiàn)。

第三，確定并分析顯示政府項目在經(jīng)濟性、效率性和效果性方面存在的問題，幫助被審計單位或者政府部門整體改善經(jīng)濟性、效率性和效果性。

由于地方政府績效審計在我國剛剛經(jīng)歷了探索階段，正在逐步推廣，所以地方政府績效審計范圍的選擇就應(yīng)該抓住重點和主流。現(xiàn)階段，地方政府開展績效審計工作選擇的對象應(yīng)該是群眾關(guān)心、政府關(guān)注、社會影響大、財政投入大的項目，主要包括：公共財政績效審計、公共投資績效審計、金融績效審計、政府采購績效審計、政府環(huán)境績效審計、經(jīng)濟責任績效審計。

二、地方政府績效審計存在的主要問題

開展地方績效審計，主要存在著以下幾個問題：

（一）地方政府績效審計的法律法規(guī)不健全

雖然績效審計在二十年前已經(jīng)在各個地方政府實行，但是地方政府績效審計這方面的法律法規(guī)還不健全，監(jiān)督機制還存在缺陷，并且由于制度建設(shè)的滯后，導致地方政府績效審計工作無法全面的開展，使地方政府績效審計工作的有序開展面臨著重重困難。目前我國對績效審計做出審計監(jiān)督的法律依據(jù)只有《中華人民共和國審計法》，除此之外無法可依。具體差不多只是約束資金的使用?？v觀世界各國，美、法、意大利等發(fā)達國家卻都特意制定了關(guān)于績效審計的制度。我國地方政府績效審計法律制度不健全，審計人員在審計過程中沒有統(tǒng)一的審計實踐，導致績效審計缺乏系統(tǒng)性。

另外從我國現(xiàn)行的績效審計體系來看，我們不難發(fā)現(xiàn)我國實行的體制是行政性的，也可以稱之為政府主導型模式。這種模式在很大程度上是制約了地方績效審計的發(fā)展的，因為在我國，各級審計機關(guān)是隸屬于政府的部門，因此它所做的工作最終還是得向同級的政府進行報告，換句話說，中國的審計機關(guān)其實就是政府的內(nèi)部審計。正是由于地方政府績效審計體系隸屬于政府，且必須向同級政府匯報工作的原因，所以這一審計體制被賦予較少績效審計機關(guān)配合人大立法機關(guān)進行監(jiān)督的職能，從制度的根源上限制了績效審計的發(fā)展。此外，績效審計工作的安排也會受到其他因素的影響，比如政府人員的個人偏好或者是某種暗箱操作。在正式的績效審計過程中，也可能由于審計人員缺乏對績效審計工作的重要性的認識、對法律意識的淡薄或者是受到他人的指使進行不公正審計，這些原因都會在某些程度上直接或間接的影響政府在績效審計和監(jiān)督預(yù)算中的執(zhí)行情況。從而我們可以看出績效審計體制中績效審計這種獨立的第三方審計其實并不是獨立的。在這種情況下做出的績效審計結(jié)果是沒有說服力的，社會公眾很難接受，不利于地方政府開展績效審計工作。

（二）地方政府績效審計人員素質(zhì)及職業(yè)認知較低

政府績效審計是一個系統(tǒng)工程，它的功能包括審計范圍廣泛，審計方法多樣，有建設(shè)性的審計結(jié)果。地方政府績效審計的成敗取決于政府績效審計人員的素質(zhì)高低。地方政府績效審計要求審計人員必須具有較強的職業(yè)定位，從而實現(xiàn)政府管理和公共資源效率的客觀評價。所以，為符合地方政府績效審計的職業(yè)化要求，凡是審計從業(yè)人員必須具有扎實的經(jīng)濟理論功底、熟悉相關(guān)法律法規(guī)、良好的職業(yè)道德和優(yōu)秀的文化素養(yǎng)、濃厚的管理經(jīng)驗和實踐經(jīng)驗。

（三）地方政府績效審計證據(jù)難以獲取

對有關(guān)證據(jù)作出系統(tǒng)客觀的分析就是績效審計所執(zhí)行的評價。審計人員必須對所獲得的審計證據(jù)進行充分、適當、透徹的了解和分析。而績效審計的具體分析工作是建立在評價所收集到的資料上的。如今我們能收集到的審計資料包括關(guān)于收入、支出、資源、資產(chǎn)等財務(wù)方面的資料；經(jīng)營目標、組織結(jié)構(gòu)；被審計單位已存在的資料，如：內(nèi)部審計報告、咨詢師的意見等。如今想要收集審計資料困難重重，尤其事關(guān)建筑、醫(yī)院、學校的審計資料。況且我國到目前為止還未建立有效的績效審計準則和績效審計程序，對所收集到的資料也沒有統(tǒng)一的分析標準，這就造成了多樣化的審計資料收集方式，評價的標準也良莠不齊。在這種情況下做出的績效審計往往會被提高風險，而且結(jié)果也具有片面性、不確定性，沒有公信力。

（四）地方政府績效審計缺少復合型人才

目前我國的現(xiàn)狀：審計隊伍結(jié)構(gòu)不合理，目前我國的審計人員是以財務(wù)會計人員為主的，法律專業(yè)畢業(yè)的人員次之，在這一行業(yè)中最缺乏的是工程投資、金融和計算機專業(yè)的從業(yè)人員。由于績效審計對象較為寬泛，遍布各行各業(yè)，因此需要大量的具有不同專業(yè)知識和技能的人才以方便審計工作的順利開展。正是由于現(xiàn)階段的審計結(jié)構(gòu)的不合理，導致了地方政府績效審計的結(jié)果具有偏差性。

三、地方政府績效審計問題的研究對策

（一）改善地方政府績效審計法律法規(guī)

績效審計必須有法可依，有法必依。只有通過法律法規(guī)將績效審計的形式和制度做出統(tǒng)一完善的規(guī)定，才能將績效審計制度化、規(guī)范化與常態(tài)化，最終使績效審計與評估人員在進行績效管理工作時有法可依。從我國目前已經(jīng)頒布的政府審計法規(guī)和準則中我們不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中國的地方政府績效審計還沒有一個專門和標準的法律來制約和規(guī)范績效審計。

因此，我們應(yīng)該在結(jié)合我國國情的前提下，引薦西方國家的標準，制定出適合自己國家與時俱進并能夠促進政府績效審計工作開展的相關(guān)法律法規(guī)。所以我們需要從三個方面來改革：一為制定一部符合我國國情的準則，這樣才能使績效審計的相關(guān)工作有標準有準則的實施。二為參考國外的先例，制定適用于我國的政府績效審計法，使得審計結(jié)果有法可依，更具權(quán)威性。三為頒布《績效審計手冊》，以保證績效審計能遵循審計標準實施，并對績效審計人員的職業(yè)素質(zhì)、工作能力有一定的約束性，以確保審計質(zhì)量和績效評價的規(guī)范。不僅如此，我國的政府部門還要不斷的提高其運行的透明度，以便群眾能夠進行監(jiān)督，還要重視辦事效率和工作業(yè)績，更要轉(zhuǎn)變公職人員的思想意識，使其從財務(wù)審計轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃徲嫛Ｔ诟鞑块T內(nèi)部強化績效管理的意識，幫助地方政府績效審計通過各種方式逐漸進入社區(qū)，進入公眾。

（二）提高績效審計人員的素質(zhì)及職業(yè)道德

制定專業(yè)人員可持續(xù)發(fā)展計劃，不斷創(chuàng)新培訓方法，根據(jù)績效審計的要求進行知識的更新和拓展，提高基本專業(yè)技術(shù)知識?，F(xiàn)有在職審計人員是進行審計的主力軍。他們擁有豐富的審計經(jīng)驗和嫻熟的會計學、審計學知識，從事審計工作是他們的事業(yè)，因而有動力、有時間、有義務(wù)去做好審計工作。為此，為了使現(xiàn)有審計人員勝任績效審計工作，我們必須建立一套完備的切實可行的培訓制度,有計劃、有重點地采取多種途徑,抓好在職審計人員的專業(yè)培訓,特別是多樣化、創(chuàng)新方法的訓練，優(yōu)化審計隊伍的知識結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)績效審計發(fā)展的需要。

此外，審計尤其是對政府績效的審計,所涉及的被審計人員一般職位層次較高、掌握著一定的實權(quán)、關(guān)系面廣，而且形成了一條牢固的從上至下的利益鏈條。審計人員在進行審計的過程中會遇到各種各樣的阻力和壓力,遇到各種巨額利益的誘惑。這樣，如果審計人員的思想道德和職業(yè)道德差,就會屈服于各種壓力和誘惑,由其做出的審計結(jié)論當然就不能反映真實的情況。為此，必須對審計人員形成制度化的思想道德和職業(yè)道德教育,通過定期舉辦培訓班，對審計人員進行專門的道德教育并需通過嚴格的考試，以加強審計人員的思想道德和職業(yè)道德教育，增強其抵制各種壓力和誘惑的毅力。只有道德水平提高了，才能愛崗敬業(yè)，不斷學習新知識，提高業(yè)務(wù)水平并在實踐中得到充分的發(fā)揮。

（三）確保會計資料信息的客觀真實性

績效審計工作是極具個性化的，除去專業(yè)的審計方式和技術(shù)，最主要的還是通過會計資料的信息來對各種項目進行判斷和評估。但是由于地方政府績效人員所搜集到的會計資料的真實性無法考證，這就嚴重影響了績效審計的評價標準和評價結(jié)果。因此，要想獲得正確的地方政府績效審計結(jié)果，搜集到的會計資料具有真實性才是根本保證。要想改變這一現(xiàn)狀，需要以下幾個方面的努力：

一為制定相關(guān)法律法規(guī)，從立法的基礎(chǔ)上為績效審計確保獲取信息的真實性，并約束被審計單位和人員的行為，進而降低審計風險。

二為大力宣傳績效審計所需要的會計資料信息真實可靠的重要性。我們可以通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、被審計單位人員培訓等方式，灌輸被審計單位和人員需要完全配合績效審計人員的要求來提供資料,不能有虛假信息。這就從人們的思想意識上告知在提供資料時需要保證其真實性。

三為提高被審計單位人員業(yè)務(wù)工程的熟悉程度。長期以來,我國會計資料信息的失真有一部分原因是由于業(yè)務(wù)不熟而導致的技術(shù)性差錯。所以，被審計單位不能因為貪圖人工便宜而招收一些對會計知識和技術(shù)不熟練的人員，并且也要加強對會計人員的培訓讓他們在工作中不斷進步成長。

（四）規(guī)范地方政府績效審計人員管理

據(jù)了解我國的地方審計人員主要是從事財務(wù)審計和基金審計，他們現(xiàn)有的知識和技能還不足以勝任績效審計的工作。只有不斷提高審計人員知識，才能使績效審計工作朝著更有深度和廣度的方向不斷的進取和開拓，從而在很大程度上提高了審計質(zhì)量。但是，由于當前專門從事績效審計評價的人員缺乏專業(yè)的知識結(jié)構(gòu)。因此，復合型人才隊伍的建設(shè)是當前地方政府績效審計的關(guān)鍵。

理想的績效審計人員需要具有全方面的知識背景，不僅要掌握財務(wù)、會計、計算機和審計知識，還要精通工程管理、經(jīng)濟學、管理學等專業(yè)性知識。對于現(xiàn)有的審計人員，我們應(yīng)該鼓勵審計人員進行一系列關(guān)于地方政府績效審計的培訓，使得績效審計人員充分認識到政府工作的性質(zhì)，深入了解政府的業(yè)績標準和業(yè)務(wù)流程，在工作工程中還要對績效審計人員不斷進行培訓，各級政府之間的審計人員也要相互交流和溝通，取長補短，提高自身的審計方式和技術(shù)。另外，在績效審計人員隊伍中還可以加入第三方獨立專家，充分運用外部人才資源。同時，將績效評價的結(jié)果與被考察者的個人前途聯(lián)系在一起，切實提高地方政府績效審計人員改進地方政府績效的有效性。對于能夠改進政府績效審計工作方式的人員或是對提高政府績效審計效率做出杰出貢獻的人才，政府應(yīng)該予以經(jīng)濟獎勵，以此來調(diào)動績效審計人員工作的積極性。

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