文 （中共湘潭市委黨校，湖南湘潭 411100）

農村土地產權制度的改革既是一個經濟問題也是一個政治問題。我國農村土地產權制度起源于中國共產黨局部執(zhí)政時期的土地政策，其后經過建國初期的土改以及改革開放初期農村家庭聯(lián)產承包責任制的改革，確立了當前農村土地集體所有的基本制度。這一制度在歷史上的積極意義自不必說，但是隨著經濟社會的發(fā)展，其不足也日益顯現(xiàn)出來。尋找一種適合當前中國實際的土地產權制度成為理論研究者和實踐探索者不得不思考的問題。

一、農村土地產權制度面臨的困境

當前農村土地產權制度面臨的問題主要包括集體土地所有權性質模糊、集體所有的主體虛位、集體所有權能殘缺、農民缺乏穩(wěn)定預期、土地流轉不通暢。

（一）集體土地所有權性質模糊

我國《民法通則》規(guī)定農村土地歸農民集體所有。2004年修訂后的 《中華人民共和國土地管理法》第八條也規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。但是對于農村集體所有到那一層次卻沒有明確的說明。改革開放前“三級集體所有”指的是公社、生產大隊、生產隊。現(xiàn)在的三級所有是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民小組。集體所有究竟是那一級所有各有不同的理解，以至于集體土地好像人人有份又好像人人都做不了主，這為現(xiàn)實中基層政府侵犯農民的土地權益留下了漏洞。再者從物權法上看，集體所有是一種共有關系，但究竟按份共有還是共同共有我國當前的法律并沒有明確規(guī)定。如果是按份共有，那么就可以分割，但是在實際中，戶籍遷出本村的村民是不能分割土地的，只能放棄承包經營權。從民法上來看，民法的主體包括自然人、法人、非法人團體。并沒有包括農民集體，把農民集體歸為非法人團體顯然又不恰當。這些都是當前農村土地集體所有權性質模糊帶來的困境。

（二）集體土地所有權主體“虛位”

農民集體所有的本意是一定范圍內的農民集體享有土地的所有權，享有權利，承擔相應的義務，決定土地的使用。但是從我國的相關法律來看，農民集體并不是法律組織，農民集體是一個抽象的沒有法律人格的集合。因此在現(xiàn)實中對于農民集體所有權主體理解也不盡相同。有的認為所有權的主體為國家，也有的認為是農民集體，還有的認為屬于農民。之所以認為農民集體所有是國家所有，因為土地處理的最終決定權屬于國家。即使認為土地所有權屬于農村集體所有的也有不同的看法。一種認為農村土地集體所有權的主體應該理解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二種理解認為農村土地集體所有權的主體應該理解為村委會。還有的認為應當屬于集體經濟組織。主張土地產權歸農民的觀點認為農村土地本來就是農民個人所有，農村的土地資源是農民的，好處也應該還給農民?！氨M管農民以集體形式擁有了農村土地（包括農業(yè)用地和建設用地）近乎全部的產權權能，但在法律上農村土地仍然為集體所有，未來的改革，將可能是還所有權于農民?！保?］上述各種觀點產生分歧的根本原因就是當前我國農村土地產權主體的“虛化”，沒有明確的農民土地集體所有的主體也沒有明確的運行規(guī)則，導致有利益的時候大家都爭當土地集體所有權的主體，有責任的時候大家都回避自己是土地集體所有的主體。特別是涉及到土地征收與農民維權問題的時候更是如此。

（三）集體土地所有權權能殘缺

我國民法上的所有權包括占有、使用、收益、處分四項權能，而農村集體土地的權能主要體現(xiàn)在使用和收益上面。國家法律上承認土地歸農村集體所有，實際上農村集體并不享受完整的土地所有權。主要表現(xiàn)在：一是國家為了公共利益的需要可以征收農村集體的土地，而作為農村土地的所有者“集體”在這其中并沒有發(fā)言權，從這種意義上講，土地的最終處理權屬于國家。而且對公共利益規(guī)定沒有明確的法律解釋，導致政府借公共利益侵犯農民集體土地的事情時有發(fā)生。二是農民要向集體上交土地承包費，承包費實質還是國家收取。從理論上來說，如果農村土地是集體所有的，集體中的每一個村民都有獲得土地的權力，就不需要另外再交費用。三是政府對集體土地實行“先征后補”，土地的補償款遠遠低于市場的價格，農民在交易其中沒有議價權，農民的正常權益得不到保障。

（四）農民土地使用權預期不穩(wěn)

穩(wěn)定的土地使用預期是農民加大投入的前提，也是進行長期投資的基礎。盡管中央一再強調要穩(wěn)定農村土地承包關系。但是各地迫于人口出生的壓力仍然頻繁對承包土地進行重新分配以滿足新增人口對土地的需求。即使在短期的土地承包關系中大部分地區(qū)都沒有簽訂土地承包合同，一般是按照村規(guī)或者習俗約定承包期限。對雙方權利責任很少有明確的規(guī)定。這必然導致土地承包期限調整的隨意性。近年來，隨著農村外出務工人口的增多，離開土地的農民越來越多。這些人仍然不愿放棄自己的土地使用權，要么是臨時讓別人種，要么干脆拋荒。此外“農民的土地使用期限還受鄉(xiāng)村權力人物‘中止合同’、‘集體出讓、租賃’、‘收回土地使用權重新高價發(fā)包’等多種形式的侵害。調查表明，1978年以來，農民承包的土地已經平均調整3.01次，至少有超過60%的村莊和60%的農戶經歷過土地調整?！保?］種種原因導致種地農民缺乏土地使用的穩(wěn)定預期。

（五）農村土地經營分散與流轉不暢

土地流轉既是規(guī)模經濟的需要，也是由我國人多地少的客觀情況決定的，更是對家庭聯(lián)產承包責任制度進行制度完善的必然要求。我國家庭聯(lián)產承包責任制的初衷是以家庭為單位來提高生產者的積極性，這種制度在歷史上的積極意義這里不再贅述，但隨著經濟社會的發(fā)展已經不能完全適應當前農村的需要。據(jù)2013年12月國土資源部、國家統(tǒng)計局、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室發(fā)布《關于第二次全國土地調查主要數(shù)據(jù)成果的公報》，當前我國實際耕地為20.27億畝，人均耕地1.52畝，且區(qū)域間很不平衡。以一家4口人為例，其家庭所有的耕地總量不過6畝地。假如這6畝地全部種水稻，每畝收入800元，種兩季6畝地一共才9600塊錢。還不如一個人在外面打工半年的工資。但是如果這個家庭能夠種100畝，那一年收入將是16萬。而且大規(guī)模種植能夠引入機械化，成本會降低，效率會大大的提高。這是一個很簡單的規(guī)模經濟問題，但是為什么這些年來土地流轉不暢呢？一是配套措施沒到位。千百年來，土地一直是農民生活來源和基本的保障。我們能夠很明了的看到土地規(guī)模經營的各種好處，但是農民土地流轉出去以后，怎么保障他們的生活，是進入社會保障系統(tǒng)還是拿公司的股份養(yǎng)老？這種保障又能否給農民以安全感？二是農地價格機制不完善。土地流轉的時間動輒10年，20年，土地每年的價格收益怎么確定。有些地方就是簡單的規(guī)定每年多少錢，10年前是這么多，10年后也這么多，要么一次性買斷，這肯定是不合理的。三是相關法規(guī)不健全。比如流轉給企業(yè)，企業(yè)破產后農民的權益怎么保障，流轉中產生的糾紛怎么處理，這些都缺乏詳細的規(guī)定。四是農民對土地的心理依賴。土地對于農民不僅具有生產資料的功能，更具有心理慰藉功能。這一方面來自幾千年來中國農民與土地的特殊情感，另外一方面也折射出在當前社會轉型期農民的不安全感。在經濟社會發(fā)展的轉型期，在農村社會保障缺失的情況下會表現(xiàn)得更為突出。

二、農村產權制度改革的路徑選擇

農村產權制度改革是個極其復雜的問題，需要系統(tǒng)的思考和謹慎的推進。當前的重點是要明確農村土地所有權的主體，扎實推進農村土地確權登記頒證這一基礎工作，建立科學合理的土地流轉制度以及做好產權制度改革的相關配套。

（一）農村產權制度改革的核心：明確土地所有權的主體

建立一種產權清晰，權責明確的農村土地產權制度是理論研究的理想，賦予農民徹底完整的土地所有權是我們探索的終極目標。但當前仍然不存在實行這一制度的條件。因為每一種土地產權制度的存在無不與當時其他的各種社會制度相關，受社會歷史條件所限制。針對當前土地產權制度改革有這么幾類觀點。第一種觀點是土地的完全私有化，持種種觀點的人認為應該建立徹底的土地私有化制度。這樣才能夠使農民真正地擁有土地，自由的轉讓土地，完全的獲得土地的收益。但是如何處理土地的私有和我們現(xiàn)有的社會主義公有制之間的矛盾？如何處理私有化和社會主義意識形態(tài)的矛盾？再者土地私有化以后，土地可以自由買賣，土地勢必向少數(shù)的人集中，到時大部分的農民失去土地，由此引發(fā)的一系列的問題都不是簡單的私有化可以承受的。第二種觀點是農村土地的國有化。這種觀點針對的是當前土地集體所有制下，土地容易成為地方政府牟利的工具，而試圖通過國有規(guī)范土地所有權以及保護農民的權益。這種做法同樣不適合當前的中國社會。農村土地的國有首先就難過農民心理這一關，在農村土地集體所有的時候土地還離農民比較近，要變成國有，土地反而離農民越來越遠了。再者土地國有化以后從土地的所有權到經營權，從經營權到使用權，農民的權利誰來保障？以中國面積之大，農民之多，事事由中央政府來保障也不現(xiàn)實。到時更得依靠各級政府。從當前中國經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實來看，到時不但不能夠抑制當前的農民土地被侵犯的問題，反而會為地方政府侵犯農民土地權益提供方便。

因此，當前最好的選擇是在堅持現(xiàn)有農村集體土地產權制度的基礎對其進行適度的改革。一方面，堅持當前的農村集體所有的制度與我們的社會經濟制度和意識形態(tài)沒有矛盾。另外一方面，從農民心理上來講也能夠接受。但是必須結合當前的客觀情況進行改革。當前農村土地產權制度的首要問題就是產權不清晰，就是說農村土地的集體所有長期處于權利主體虛置狀態(tài)。土地的所有者農村集體不直接從事土地的經營與管理，這與物權法的基本原則相悖。因此農村土地必須明確土地究竟是歸“三級集體”中的那一級所有，就當前的現(xiàn)實來看，農村土地所有權歸村民小組所有是比較合適的。因為每個小組一般是40戶到50戶，一兩百人，規(guī)模適中。由小組行使農村土地集體所有的產權。小組內的宅基地按戶分配，耕地林地按人頭平均分配，農村經營性建設性土地除了公用事業(yè)的以外，由村民小組進行經營管理，收益歸村民小組集體所有。

（二）農村產權制度改革的基礎：推進土地確權登記頒證

明確土地所有權的主體之后，接著要做的事情就是弄明白當前農村有多少地，這就涉及到土地的確權登記頒證工作。2012年中央一號文件就指出要“加快推進農村地籍調查，2012年基本完成覆蓋農村集體各類土地的所有權確權登記頒證，推進包括農戶宅基地在內的農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，穩(wěn)步擴大農村土地承包經營權登記試點，財政適當補助工作經費?！保?］2014年中央一號文件又再一次強調要“切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作，充分依靠農民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地，確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助?！保?］

不管是土地流轉也好，土地入股也好，還是農村建設用地入市也好，都需要首先明確有多少土地，這些土地屬于誰。當前農村土地主要有三種類型。一種是農用地，通過家庭聯(lián)產承包責任制基本承包經營到了農戶；第二種是建設用地，大部分為宅基地，當前農村大約有2.4億畝建設用地，其中九成為宅基地，還有其它道路，曬谷場等公用設施用地。第三種是其它未開發(fā)的地。這些地從所有權上來說都歸農村集體所有，但是這些地究竟有多少，如何使這些地真正落實到農民的頭上是我們必須首先要思考的問題，否則后面的工作都無法開展。因此土地確權登記是我們的一項最基本的工作。當前必須做好三個方面的工作。一是建立明晰的臺賬。當前各地確權工作開展得轟轟烈烈，但仍然存在一些問題。比如有的地方還用以前的土辦法仗量田地，有的則用的是先進的GPS。單位也不統(tǒng)一，有用公頃的，有用畝，有的畝是667平方，有的畝是800平方，還有的是1000平方，還有市畝和公畝之分。因此必須從國家層面加強組織協(xié)調，統(tǒng)一標準，否則無法搞清到底有多少家底。二是成員資格的認定。成員資格的認定是確權的前提，就是誰有資格享有集體的土地。我國《物權法》規(guī)定了農村集體土地經營權和期限等，但是并沒有對誰具有成員的資格作出規(guī)定，也沒有明確成員的權力、責任、義務以及取得和退出機制。我國《土地管理法》同樣沒有對成員資格作出規(guī)定。只是在第十條規(guī)定農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。因此必須探索有效的成員資格認定辦法。當前有的地方規(guī)定一個具體的日期，在此日期前戶籍在本村（組）的享有資格，不在這里的則不享資格。這個辦法確實簡單可行，問題是以后新出生的人怎么辦，嫁進來的人怎么處理，嫁出去的要不要退地。而且當前土地承包規(guī)定的年限是30年，這么長的周期各類人的利益如何的協(xié)調恐怕不是一個簡單的日期確定就可以解決問題的。還需要其它的系列配套措施，比如沒分到地的農民進入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)等。三是土地確權到那一層次。我國現(xiàn)行農村土地所有權屬于集體所有，集體所有可以有三種理解，鄉(xiāng)集體所有，村集體所有，村小組集體所有。究竟確權到那一層次？就中國當前的現(xiàn)實情況來看落實到小組這一層次最具有可行性。首先，小組的規(guī)模適中，一般為幾十戶到百來戶，而且對自己小組的情況最清楚。其次，以小組為基礎的確權不會陷入到歷史舊賬中，由于歷史原因每個組每個村所有的土地都不一樣，一旦由村來統(tǒng)籌分配，很難理清楚舊賬。確權到小組以后，接著就要對小組所有的農用地，宅基地，其它的建設用地，共用地進行分配。農用地可以按人頭分配，宅基地可以按戶分，其它的建設用地和公用地可以折算成股份進行分配。

（三）農村產權制度改革的重點：建立健全土地流轉制度

土地流轉是實現(xiàn)農村集體土地規(guī)模經營的有效辦法。也是在不改變農村土地集體所有權基礎上對土地使用權的創(chuàng)新。關于土地流轉，我國土地管理法也有相關的規(guī)定。如該法第六十三條規(guī)定農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發(fā)生轉移的除外?！段餀喾ā返谝话侔耸臈l規(guī)定宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押。耕地、自留地、自留山也明確規(guī)定不得抵押。物權法的這種規(guī)定，立法者主要是基于農村土地對于農民的社會保障功能而考慮的。假如這些土地能夠抵押，一旦到期還不了款，到時土地使用權被債權人取得，債務人可能失去社會保障的最后一層保護。但從另外一個角度看，農村土地不能夠自由抵押實際上限制了土地本身的權能，不利于農民融資，也不利于土地的規(guī)模發(fā)展。十八屆三中全會的決定對農村土地流轉規(guī)定有了較大的進步。一是明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。二是穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。三是保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行?？梢哉f十八屆三中全對農村土地流轉作了較全面的規(guī)定。明確指出了農村建設用地和國有土地一樣可以在土地市場上交易。再者明確了土地流轉和規(guī)模經營的四種具體的形式，即可以根據(jù)各地的實際情況向大戶流轉，也可以自己搞家庭農場，還可以采取個體經營統(tǒng)一銷售的農業(yè)合作社的模式，還可以引進農業(yè)企業(yè)。但是對于引進農業(yè)企業(yè)及商業(yè)資本進入農村一定要有嚴格的規(guī)定。一不能改變土地的所有權；二不能改變土地的農業(yè)用途；三不能侵害農民的利益；四不能借發(fā)展農業(yè)的名義搞地產開發(fā)。十八屆三中全會《決定》規(guī)定農村宅基地也可以慎重地進行抵押、擔保、轉讓的試點。就當前的實際情況來看，接受農村宅基地的抵押、擔保只宜是有資質的銀行金融機構。這樣一來可以避免出現(xiàn)高利貸貸款；二來可以避免以抵押擔保變相買賣土地。

（四）農村產權制度改革的保障：完善相關制度配套

農村土地產權制度改革不是孤立的，必須完善相關的配套機制。這樣才能調動農民的積極性，讓農民真正的得到實惠從而支持改革。一是要完善農村的社會保障制度。建立健全農民的社會保障制度是農村改革的必然要求。醫(yī)療保險方面我國現(xiàn)在已經在農村實施了新農合，新農合覆蓋率已經達到95%。各地正在積極試點養(yǎng)老保險政策。但農村仍然沒有失業(yè)保險。因此必須建立健全適合農村客觀實際的各類社會保障制度，讓農民沒有后顧之憂?？梢試L試農民土地入股的收益購買商業(yè)保險的辦法。二是完善農村土地征用制度。要嚴格限定公共利益范圍，政府不能夠濫用法律上的公共利益條款。真正實現(xiàn)農村建設用地和國有土地同等入市、同地同價?！罢獓栏裥惺雇恋卣饔脵?，規(guī)范征地范圍；體現(xiàn)市場經濟規(guī)律，合理制定征地補償費用標準?！保?］要提高征地補償標準，當前土地征收的價格只考慮了土地作為農民的生產資料的功能，而沒有考慮土地作為農民的社會保障功能，因此政府在征收土地的時候要把土地社會保障的價值算進去。要規(guī)范政府的征地程序。三是建立科學合理的土地資源評價體系。土地資源的合理定價是保護農民利益的前提，也是土地流轉的基礎。國家應該制定土地評價的基本制度。為保證土地評估價格的公正應該引進第三方評估機構。在評估土地價格的時候必須充分考慮土地的生產資料功能、生態(tài)功能、社會穩(wěn)定功能和社會保障功能，最大限度地維護農民的合法權益。四是建立有效的的農村金融體系。發(fā)揮商業(yè)金融的支農作用，繼續(xù)加大政策性金融與合作性金融的支農力度?！皠?chuàng)新金融產品和服務，加大對農村股份合作制企業(yè)的支持力度，支持社會資本參與設立新型農村金融機構。加強涉農信貸與保險協(xié)作配合，創(chuàng)新符合農村特點的抵(質)押擔保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農業(yè)信用擔保體系。”［6］五是完善農村集體土地流轉市場。黨的十八屆三中全會《決定》指出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在農村集體土地流轉中也應該發(fā)揮市場的積極作用?？梢試L試建立農村土地產權流轉中心，農村的土地可以在中心進行招、拍、掛。其主要職責為匯集土地使用權委托流轉和受讓的信息，輸入計算機網絡，取得和儲備土地使用權可流轉和需受讓數(shù)量；通過多種形式，及時向外發(fā)布土地儲備和土地可開發(fā)資源信息。

［1］姜棟，胡碧霞.中國農村集體土地產權改革研究綜述［J］.生產力研究，2013（05）.

［2］遲福林.盡快實現(xiàn)農村土地使用權長期化的建議［EB/OL］.http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/report/200203/t20020305_18398.htm.

［3］2012 年中央一號文件(全文)［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2012-02/02/content_24528271.htm.

［4］2014 年中央一號文件（全文）［EB/OL］.http://www.farmer.com.cn/xwpd/tjyd/201401/t20140119_933684_2.htm.

［5］杜偉.構建失地農民權益保障長效機制的思考［J］.生產力研究，2008（11）.

［6］潘海紅.我國農村集體產權制度存在的問題及其對策［J］.安徽農業(yè)科學，2013（41）.