文 （四川行政學院，四川成都 610072）

一、人大常委會專題詢問法制化的必要性

（一）專題詢問法制化是人大監(jiān)督制度創(chuàng)新的需要

盡管監(jiān)督法等法律都對人大常委會的詢問權(quán)做了明確規(guī)定，但專題詢問與詢問相比有如下特點：第一，專題詢問事先有選題，而詢問在任何議案或報告的審議時都可能發(fā)生。第二，專題詢問針對重大事項，而詢問往往針對的是審議活動中，人大常委會委員不了解、不熟悉的相關(guān)事項。第三，專題詢問的組織化程度較高，而詢問不需特別組織，代表、委員個人在審議中可自由發(fā)問。第四，專題詢問的準備工作廣泛、深入。專題詢問的準備工作包括確定詢問專題、制訂工作方案、與受詢問單位溝通協(xié)調(diào)、提出和確定詢問問題、開展專題調(diào)研等，而詢問往往具有臨時性，不需要大量的準備工作。第五，專題詢問旨在推動問題解決，詢問多為知情性質(zhì)的詢問，它往往把批評和建議隱含在發(fā)問中。第六，專題詢問運用頻度較低，而詢問由于相對簡便，每次人大常委會會議上都可能提出詢問，因而開展頻率難以預計。［1］

同時，與質(zhì)詢、撤職、罷免等剛性監(jiān)督手段相比，“專題詢問程序更加簡便，方式更加靈活，目標更加明確，針對性實效性更強，互動更加充分，有利于常委會組成人員充分行使監(jiān)督權(quán)，對加強中國特色社會主義民主法治建設具有重要意義?！保?］

可見，專題詢問是詢問的衍生與拓展，是人大常委會監(jiān)督方式在實踐中的突破性創(chuàng)新。而“從人民代表大會監(jiān)督的實際內(nèi)容看，它的最大特點在于它是一種全面的法律監(jiān)督，監(jiān)督的核心是保證國家法律的施行，其監(jiān)督行為也是嚴格按法定職權(quán)和法定程序進行的。”［3］因此，有必要通過專題詢問法制化，以實現(xiàn)其從實踐創(chuàng)新到制度創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。

（二）專題詢問法制化是完善專題詢問法律制度的需要

關(guān)于人大常委會詢問制度的早期規(guī)定散見于立法法、預算法等法律中。2006年制定的監(jiān)督法第34條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關(guān)報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關(guān)負責人員到會，聽取意見，回答詢問?！痹摲梢?guī)定首次明確了詢問是人大及其常委會的監(jiān)督方式之一，并拓展了與詢問相關(guān)問題的規(guī)定，成為各級人大常委會開展詢問工作的直接法律依據(jù)。但關(guān)于人大常委會詢問權(quán)的現(xiàn)有法律規(guī)定仍有不足：第一，規(guī)定籠統(tǒng)和原則，缺乏操作性；第二，未明確規(guī)定詢問的相對獨立性；第三，沒有明確規(guī)定專題詢問。

直接對專題詢問立法始于地方人大。迄今為止，已有《安徽省人民代表大會常務委員會專題詢問辦法》、《寧波市人大常委會專題詢問辦法》、《太原市人民代表大會常務委員會專題詢問暫行辦法》三部地方法規(guī)專門就專題詢問進行了較為系統(tǒng)的規(guī)定。同時，一些地方在《〈監(jiān)督法〉實施辦法》、《人大常委會詢問和質(zhì)詢辦法》等法規(guī)中也對專題詢問作出了明確規(guī)定。此外，還有眾多的地方人大制定了專門規(guī)范專題詢問的文件。這些法規(guī)和文件，對人大常委會專題詢問的原則、主體、內(nèi)容、對象、步驟及結(jié)果等問題作了不同程度的規(guī)定，但這些規(guī)定也存在如下問題：第一，內(nèi)容簡短，規(guī)定較為粗略；第二，各地的規(guī)定存在較大差異；第三，效力范圍較窄。

總之，我國現(xiàn)有相關(guān)專題詢問的法律規(guī)定還有許多不足，難以具體指導和規(guī)范專題詢問工作，也影響了專題詢問法律制度的外部統(tǒng)一和內(nèi)部協(xié)調(diào)，因而有必要加以完善。

（三）專題詢問法制化是規(guī)范專題詢問實踐的需要

目前，專題詢問雖在全國及地方人大常委會普遍開展，但也暴露出一些問題。

興趣是最好的老師。小學生學習興趣是提升學習品質(zhì)的重要因素，小學道德與法治是一門綜合性較強的學科，它不僅要對學生進行思想教育，促使學生樹立正確的人生觀、價值觀，還要對學生認知進行改造和優(yōu)化，培養(yǎng)他們積極樂觀的生活態(tài)度，幫助學生參與社會、學習做人。教學實踐中，教師要注意采用多元化教學方式，激發(fā)學生學習興趣，進而促使學生主動學習相關(guān)知識。激趣方式眾多，情境創(chuàng)設、故事講述、觀看視頻、做實驗、做游戲都比較常用。具體如何選擇，教師要根據(jù)現(xiàn)實需要進行設計。

首先，開展專題詢問的次數(shù)較少。專題詢問問世5年來，全國人大常委會運用的頻度最高（每年3次）。而地方人大常委會的開展情況并不平衡，雖然目前各省級人大常委會均已開展過專題詢問，但據(jù)“全國人大常委會辦公廳研究室三局的綜述顯示，2011年有21個省級人大常委會針對26項議題開展了專題詢問，2012年有24個省級人大常委會針對30項議題已經(jīng)開展或計劃開展專題詢問?！保?］不難推知，目前我國市縣級人大常委會專題詢問的頻度也較低。

其次，專題詢問的監(jiān)督力度不強。專題詢問不具有質(zhì)詢、罷免等監(jiān)督方式的剛性。這種較為“溫和”的監(jiān)督形式要取得實際成效，既取決于受詢問者的法律意識和政治自覺，也受制于相關(guān)制度是否成熟和配套。

再次，專題詢問中缺乏實質(zhì)的公眾參與。專題詢問過程中動員公眾參與，既有利于提升專題詢問的實效，也有助于督促國家機關(guān)更好地履行工作職責。但目前大多數(shù)專題詢問中，列席人員主要是有關(guān)機構(gòu)負責人、人大代表以及媒體記者等，很少面向社會，安排公眾旁聽。

最后，專題詢問過分關(guān)注形式。由于專題詢問尚處于嘗試階段，基于平穩(wěn)起步的需要，而在詢問前印發(fā)“詢問提綱”，框定詢問范圍和問題，讓應詢者提前準備好相關(guān)資料，詢問前與被詢問者加強溝通、協(xié)調(diào)，限制提問者的范圍和內(nèi)容等做法似乎有其合理性。但這容易讓人對專題詢問產(chǎn)生套路化、程式化的印象。另外，“一些地方人大迫于形勢壓力開展專題詢問，在操作上‘應景作秀’，走走過場，擺擺樣子，‘導演’詢問的痕跡明顯，追求一種‘花拳繡腿’式的宣傳效果?！保?］這些現(xiàn)象如果持續(xù)且大量存在，可能使專題詢問流于形式，影響到該監(jiān)督方式的實際效果。

二、專題詢問法制化的主要設想

（一）專題詢問法制化的主要方式

鑒于專題詢問尚處于實踐探索之中，筆者認為，專題詢問的法制化只能按步驟分階段，循序漸進地推進。

第一步，制定規(guī)范專題詢問的文件。全國及地方各級人大常委會在總結(jié)專題詢問的經(jīng)驗，借鑒其他地方專題詢問的成功做法的基礎上，分別制定規(guī)范專題詢問工作的內(nèi)部文件，重點解決開展專題詢問的程序問題。

第二步，制定有關(guān)專題詢問的地方法規(guī)。在專題詢問趨于常態(tài)化，相關(guān)實踐較為成熟的地方，有立法權(quán)的人大及其常委會，通過立法的方式，制定《開展專題詢問監(jiān)督的實施辦法》，對專題詢問對象、內(nèi)容、程序、處置等環(huán)節(jié)作出具體明確的規(guī)定，使地方各級人大常委會專題詢問工作初步走上法制化的軌道。同時，如條件許可，應盡量讓該法規(guī)的效力范圍及于所轄全部地域。

第三步，修改完善《監(jiān)督法》等相關(guān)法律中關(guān)于詢問制度的規(guī)定。當全國范圍內(nèi)專題詢問的探索比較成熟，相關(guān)制度基本成型時，全國人大常委會應及時啟動立法程序，在《監(jiān)督法》中增加有關(guān)條款，一方面明確規(guī)定專題詢問，甚至可以把詢問分為一般詢問和專題詢問兩種類型。另一方面對專題詢問的內(nèi)容形式、程序規(guī)則、法律后果等問題作出盡可能詳細的規(guī)定，以便專題詢問工作能夠在法律的保障下有序地開展。同時，修改全國人大組織法、地方組織法等有關(guān)法律，以解決法律之間在專題詢問制度上的沖突。

（二）專題詢問法制化應著力解決的主要問題

1.專題詢問的基本原則明確化。專題詢問法律制度的創(chuàng)設，必然涉及其法律原則的確立。專題詢問的基本原則不僅貫穿專題詢問法律規(guī)則和程序的始終，也指導專題詢問的開展和實施。專題詢問法律文件中，至少應規(guī)定以下基本原則：第一，依法詢問原則。專題詢問制度與我國的根本政治制度—人民代表大會制度緊密相關(guān)，不論其制度設計和實際運作都不能違背憲法、有關(guān)組織法、代表法、監(jiān)督法等的規(guī)定。第二，集體行使原則。集體行使職權(quán)原則是民主集中制在人大監(jiān)督中的體現(xiàn)，同時《代表法》等法律也對此有明確規(guī)定。因此專題詢問從計劃擬定到實施及后續(xù)工作都必須充分發(fā)揮人大常委會集體的作用。第三，注重實效原則。人大常委會監(jiān)督的目的是支持、督促“一府兩院”依法行政，公正司法。因此，專題詢問的“專題”選擇，現(xiàn)場詢問的“廣度”和“深度”，特別是后續(xù)的監(jiān)督整改工作等應是專題詢問工作的重心和關(guān)鍵。第四，公開透明原則。專題詢問的權(quán)威性和公眾參與都離不開公開透明。因此，專題詢問的相關(guān)信息除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私外，應采取各種有效方式向社會公開。

2.專題詢問的運行程序明細化。專題詢問的運行程序是否科學規(guī)范是專題詢問成功與否的保證。因此，專題詢問的法制化應保證專題詢問的運行程序盡可能明細化。專題詢問一般包括以下五個重要環(huán)節(jié)。

（1）確定詢問“專題”。此環(huán)節(jié)是專題詢問工作。該環(huán)節(jié)主要應規(guī)定確定“專題”的時間，確定選題應考量的因素，怎樣提出和篩選選題，最終如何確定選題等問題。首先應在年初（或上年度末）選定詢問專題，指定負責機構(gòu)，并納入人大常委會年度工作計劃。其次，詢問“專題”應圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題。最后，經(jīng)過人大常委會辦事機構(gòu)征集匯總專題后，再由人大常委會主任會議最終確定。

（2）制定和落實專題詢問方案。此環(huán)節(jié)是為專題詢問的順利開展提供保障。主要涉及專題詢問的負責機構(gòu)，制定具體實施方案（包括詢問專題、目的、形式、時間和場合等），組建工作機構(gòu)，做好與被詢問部門的溝通協(xié)調(diào)工作等。

（3）調(diào)查研究。此環(huán)節(jié)的目的在于落實專題詢問的具體問題。主要是通過視察或者專題調(diào)查等方式，了解與詢問專題相關(guān)的信息，以形成若干專題詢問問題，在獲得最終確認后，提交給受詢問者。

（4）組織專題詢問。此為專題詢問的核心環(huán)節(jié)。主要涉及專題詢問與審議活動的結(jié)合方式，開展專題詢問的會議形式（通常有小組會議、聯(lián)組會議和大會），專題詢問的主持人、詢問人員及發(fā)問方式、受詢問人員及問答方式，專題詢問的公開方式等。此環(huán)節(jié)中，為保證詢問的公開性，應允許電臺、電視臺、網(wǎng)絡進行直播，允許人大代表、市民進行旁聽。

（5）跟蹤督辦。此為提高專題詢問效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)主要應明確對專題詢問中的意見和建議如何進行權(quán)威性處理，人大常委會可以采用哪些手段督促受詢問部門落實或整改相關(guān)工作。

3.專題詢問的后果剛性化。專題詢問的根本目的是加強和改進人大監(jiān)督，推動有關(guān)部門做好本職工作。從某種程度上說，專題詢問的效果，更在于答復后的行動。因此，增強專題詢問后果的剛性程度，更有利于提高專題詢問的實效。為此，在專題詢問的立法工作中，可以作出如下規(guī)定：第一，專題詢問結(jié)束后，可以當場進行滿意度測評，并把測評結(jié)果報送有關(guān)主管部門，并向社會公開。第二，專題詢問結(jié)束后，應將詢問意見、不滿意或發(fā)現(xiàn)的問題，以及落實或整改的要求等，形成人大常委會的正式?jīng)Q議，送交受詢問部門及有關(guān)方面。第三，對落實整改不滿意、且關(guān)系重大的問題，常委會可以采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免等剛性的監(jiān)督手段。

（三）專題詢問立法中需要正視的問題

第一，筆者認為，詢問是監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督方式之一，同時，通過詢問也可能發(fā)現(xiàn)專題詢問的“問題”，從而啟動專題詢問。但專題詢問與一般詢問雖有聯(lián)系但也存在重大差異。從其宗旨和特點上看，專題詢問是與詢問并行的相對獨立的一種監(jiān)督方式。所以，專題詢問是可以與一般詢問并存的。在相關(guān)立法時，應妥善處理二者關(guān)系。先對一般詢問作原則性規(guī)定（保留現(xiàn)行監(jiān)督法的規(guī)定即可），再通過另設條文重點且明確規(guī)定專題詢問的相關(guān)問題。

第二，專題詢問可否單獨進行？監(jiān)督法規(guī)定的詢問，因?qū)徸h活動而引起，那么專題詢問就會失去了相應的獨立性。但在專題詢問實踐中，通常是先確定專題詢問問題，再經(jīng)過充分的準備，而后在聽取相關(guān)專題報告基礎上，進行專題詢問?？梢娛欠癖仨毬犎ｎ}報告并不必然影響專題詢問的質(zhì)量，而且實踐中已存在不聽取專題報告而直接詢問的情形，因此相關(guān)立法應對此加以明確。

第三，專題詢問中可否隨機提問？能否追問？專題詢問過程中的隨機提問可能出現(xiàn)受詢問者難以甚至不能回答的情形，但卻可以增強專題詢問的活潑性，避免照本宣科的“背書式”問答。同樣，允許對不滿意的答復或超出原擬定問題進行追問，可能增強詢問活動的緊張度和對抗性，但卻可以將詢問引向深入，起到糾正答非所問、避重就輕等現(xiàn)象的作用。這些問題如何解決需要相關(guān)立法給以明確。

第四，列席代表或者其他人員可否提問？列席專題詢問的人大代表、人大常委會委員或其他旁聽者可以從不同的角度提出更有深度的問題，但也可能打亂詢問秩序，甚至出現(xiàn)難以控制的局面，這同樣需要立法者仔細權(quán)衡并加以明確。

第五，專題詢問如何與其他監(jiān)督方式銜接？專題詢問需要與質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查等監(jiān)督方式配合，才能增強專題詢問的實際效果。那么，在專題詢問過程中，什么情況下啟動其他監(jiān)督方式？如何啟動這些監(jiān)督方式？專題詢問法制化過程中不應回避這些問題。

［1］陳淑娟，馬洪強.人大專題詢問制度化研究［J］.人大研究，2013(08).

［2］張蔚然，郭金超.人大“一年三推”專題詢問 夯實中國監(jiān)督制度基石 ［EB/OL］.http://www.chinanews.com/gn/2010/12-24/2745433.shtml

［3］蔡定劍.中國人民代表大會制度（第四版）［M］，北京：法律出版社，2003.365.

［4］ 錢昊平，莫南.專題詢問“破冰”兩年［J］.浙江人大，2012（10）.

［5］黃曄，任言實.從嘗試走向常態(tài)—人大開展專題詢問的實踐與思考［J］.人大之聲，2011(10).