周利兵

（南開大學周恩來政府管理學院，天津 300071）

新世紀以來，國家發(fā)展戰(zhàn)略重心與執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變迎來了以和諧社會建設為目標的民生事業(yè)大發(fā)展。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的迅速普及，農(nóng)村最低生活保障制度的建立，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實施，極大地滿足了農(nóng)民社會保障需要，也體現(xiàn)了黨和國家的決心和能力。雖然社會保障制度體系基本覆蓋了農(nóng)民群體，但由此也帶來了更繁雜的社會保障制度“碎片化”困局，加重了未來社會保障體系的整合難度。所謂社會保障制度碎片化，就是指各個社保項目之間的制度性區(qū)隔，其本質(zhì)就是不同的人享有不同的保障待遇。

黨的十八大報告在提出統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設中指出，“社會保障是保障人民生活，調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系?！敝贫人槠瘜⑹俏覀兿乱徊礁母锱c制度重建的起點與突破口，對社保制度碎片化的探討與反思，將有助于我們凝聚共識，努力構建有中國特色的社會保障體系。

一、中國社會保障制度碎片化的起源與現(xiàn)狀

20世紀90年代初，國家深化國有企業(yè)單位改革，為實現(xiàn)減員增效的公司制市場主體改革目標，破除企業(yè)大包大攬的單位制特征，出現(xiàn)了大量的下崗失業(yè)人員。為了配套國企改革，減少改革阻力與社會成本，社保制度就被國家重新建構，以應對改革中出現(xiàn)的問題，化解改革難題，發(fā)揮社會保障“安全閥”和“穩(wěn)定器”的功能。中共十四屆三中全會審議并通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》確定的社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結合的部分積累制養(yǎng)老保險模式，主要針對正規(guī)就業(yè)人群。隨著改革的深入和參保覆蓋范圍的擴大，國有企業(yè)職工早已應保盡保。當統(tǒng)賬結合的制度模式進行推廣時，其弊端就顯現(xiàn)出來了。市場經(jīng)濟環(huán)境下大量流動人口涌現(xiàn)，非正規(guī)就業(yè)成為解決包括下崗失業(yè)人群在內(nèi)的主要就業(yè)方式。這種養(yǎng)老保險制度設計就難以起到真正保障作用，無法有效承擔起為民眾提供有關未來安全預期的功能。制度缺陷很快以流動人口比較集中的廣東省出現(xiàn)的大量農(nóng)民工“退?！爆F(xiàn)象顯現(xiàn)出來，并有增無減，一年比一年嚴重，截至2007年底已辦理退保手續(xù)1000萬人。

我國一直存在著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，并由此產(chǎn)生了不同內(nèi)涵的二元化形式。社會保障制度建也存在城鄉(xiāng)之別，改革開放以來，依賴于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理體制的各類保障名存實亡，養(yǎng)老和醫(yī)療兩大領域的需求完全由個人及家庭承擔滿足。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險體系的建立，并沒有及時考慮到農(nóng)民群體的需求。新世紀以來，隨著“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”歷史新方位的確立，國家針對億萬農(nóng)民群體迅速建立起來了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村最低生活保障制度及新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等一系列社會保障。一定程度上避免了農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”等風險。但是，農(nóng)民與城鎮(zhèn)職工分屬不同的社會保障體系中，其制度規(guī)定與待遇標準都不一樣。于是，中國社保制度就逐漸呈現(xiàn)出一個深度碎片化發(fā)展的趨勢，即社保制度碎片中仍有碎片。

社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障。其核心是社會保險，社會保險一般包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五個險種，目前各種險種存在不同制度體系，且體系之間不能銜接，轉(zhuǎn)移接續(xù)困難重重。如養(yǎng)老保險體系按單位性質(zhì)、不同群體分別實行不同制度，有機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城市居民養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、雙女兒家庭養(yǎng)老保險、農(nóng)民工養(yǎng)老保險，不同養(yǎng)老保險制度相對獨立，待遇區(qū)別較大；醫(yī)療保險存在職工醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、“新農(nóng)合”；最低生活保障制度區(qū)分為城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度和農(nóng)村居民最低生活保障，待遇上也存在很大差別。

社保碎片化問題突出表現(xiàn)為：一是城鄉(xiāng)社會保障體系二元化分割，城鄉(xiāng)社會保障項目和待遇水平差距較大；二是城鎮(zhèn)社會保險統(tǒng)籌層次過低，縣市級統(tǒng)籌單位之間的社會保險基金分割運營；三是政、企社會保障制度分割，企業(yè)和機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇差距懸殊。總之，“制度碎片化這個問題在過去的社會保障形成過程中是很難避免的。它不是什么人、什么部門的主觀錯誤造成的結果。因為我們國家情況復雜，人口眾多，經(jīng)濟制度和社會體制都經(jīng)歷了劇烈的深刻的轉(zhuǎn)型過程?？梢哉f，每一個“碎片”（單個制度）的形成，在當時都是合理的、有必要的。很難設想在紛繁復雜的改革過程中，誰能設計出一個萬能的整體方案，并且得到一貫地執(zhí)行?！盵3]

二、中國社會保障制度碎片化的形成原因

我國社會保障制度碎片化的形成是一個歷史過程，碎片化過程是逐步形成并不斷加深的。

首先，“我們國家的社會保障是在一個很長的過程中，逐步逐步地、一片一片地建立起來的，而且，往往都是采取應急的方式，這就造成了制度‘碎片化’情況相當嚴重?！薄盁o論是早期的社會保險，還是后來的各種社會救助政策的實施，我國大多數(shù)社會保障項目的選擇和出臺是為了應對當時的問題，而不是從長遠的戰(zhàn)略視角出發(fā)而制定的。與“摸著石頭過河”的改革策略一樣，我國社會保障制度的改革過程也是為了應對當時一些迫切需要解決的經(jīng)濟和社會問題而實施的。”[4]這個原因與相關學者提出的我國社會保障事業(yè)在起步時期缺乏頂層設計是一個問題的兩面。我國的社會保障制度改革是漸進性的實踐，采取漸進的方式是我國社會保障制度改革的特色和經(jīng)驗。一個社會項目的變革往往采取先行試點的做法，試點可行后就逐漸擴及到更大范圍來建設與發(fā)展。試點先行的漸進改革方式匹配了我國整個改革事業(yè)的漸進過程，與政治、經(jīng)濟等方面的改革形成相互呼應之勢。試點先行、漸進改革的策略，避免了社保制度直接全面變革時可能出現(xiàn)的重大危機。但是，這種做法也使我們錯過了最佳的制度整合時機，造成了社會保障制度公平性的缺失，延誤了我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的步伐，也使制度整合、體系整合顯得急迫而復雜。這一策略即“摸著石頭過河與先行先試”在經(jīng)濟領域取得了很大成功，是不是也應該完全照搬來指導我國的社會保障事業(yè)，是一個值得探討的問題。

決策體制的“程序非正義”[5]也造成了社保碎片化。有學者指出我國傳統(tǒng)公共決策體制的三個特點：第一，決策主體單一，缺乏民眾參與；第二，決策方式偏重經(jīng)驗取向，科學化程度不夠；第三，決策缺乏法制化，決策過程缺乏制度化及程序化，主觀性強。社保制度建設中表現(xiàn)出明顯的自上而下特征，說明我國社會保障制度改革與建設缺乏相關群體的參與，決策主體單一。相關群體尤其是利益受損的弱勢群體的權益訴求渠道不暢，無法參與進有關社保制度的決策過程中。單一決策主體更傾向于“拍腦門”式?jīng)Q策方式，更注重更高級別領導的經(jīng)驗認識與個人意志。由于缺乏整個社會的參與，制度的規(guī)定就很難在層級政府間被忠實的貫徹執(zhí)行。作為政策指導性原則，制度規(guī)定只是肯定了各地政府努力的大致方向。

其次，我們關于社會保障有偏差的觀念認識及對社保制度的認識不足也促成了社會保障制度碎片化的形成。那些認為社會保障是消費型的支出，需要花費大量財力的觀點是錯誤的。其實，從世界各國社會保障發(fā)展歷史來看，社會保障制度是有助于經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展的。再就是關于社會保障建設與經(jīng)濟社會發(fā)展水平之間關系的認識。先前我們總是以國家經(jīng)濟總量不大、政府財政不足等為由，政策優(yōu)先服務于經(jīng)濟發(fā)展大局，并把我國經(jīng)濟上相對于西方發(fā)達國家的落后差距作為我國社會保障制度不健全、覆蓋面窄等問題的原因。這些有偏誤的認識很難使得社會保障事業(yè)能夠成為一項單獨的事業(yè)被重視起來，只能作為經(jīng)濟改革發(fā)展的配套性建設，起到穩(wěn)定社會與減少改革成本的作用。這種社會保障不健全的落后狀況在增量改革的過程中還可能被淡化，但是，隨著收入差距的拉大，社會保障的需求就迅速強烈起來，社會保障的再分配功能就急需發(fā)揮出來。

三、中國社會保障制度碎片化所帶來的影響

首先，社會保障制度碎片化損害了整個社會的公平、公正價值觀念，使得黨和國家構建和諧社會以及轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式為建設“服務型”政府缺乏合法性來源，帶來進一步改革民意基礎的缺失與推進深化改革工作的成效甚微。

制度碎片化帶來的社會不公已被國內(nèi)社保領域?qū)＜覍W者取得共識，如關信平教授在《當前我國社會保障制度公平性分析》一文中，五次提到了社會保障制度碎片化，但是每次提到時社保碎片化都成為了當下我國社會保障制度不公平的一個原因?！皬木唧w的制度原因上看，導致當前我國社會保障公平性問題的原因一是社會保障制度的碎片化問題，二是普惠性福利不足，三是政府公共資源‘逆向調(diào)節(jié)’的問題。”景天魁教授也指出，“不公平問題是制度碎片化必然帶來的。制度碎片化本身帶來的差別，形成制度區(qū)隔，又限制轉(zhuǎn)移和接續(xù)，應對人口流動的能力就差，也必然對社會保障的可持續(xù)性帶來一些值得憂慮的影響?！彼槠默F(xiàn)實表現(xiàn)就是待遇不同，不同的群體參與不同的社會保障體系，而且社保待遇的差別在一些群體之間還非常大。有數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)收入差距在把社會保障等福利待遇考慮進去后，差距水平顯著增大，城鄉(xiāng)實際收入之比達到6比1。鄭秉文教授也撰文指出碎片化不利于社會公正，“社會保障的一個重要特征應該體現(xiàn)社會正義和社會公平。但在多種退休制度下，社會保障制度建立在群體特征的基礎之上，退休待遇存在差異并具有不斷拉大的趨勢?！盵6]

其次，碎片化所帶來的制度性排斥，限制了勞動人口的自由流動，不利于統(tǒng)一的勞動力市場的形成和建立。鄭秉文教授撰文指出，“在社會大轉(zhuǎn)型時代，勞動力要素流動是市場經(jīng)濟的一個內(nèi)在要求，全國大市場的形成有賴于社保制度的配套和支持?！彼槠斐傻母黝惿绫Ｖ贫乳g無法有效轉(zhuǎn)移接續(xù)，不利于人們的空間位移。碎片化導致的制度性區(qū)隔問題，極大地損害了流動人口的社會保障權益。農(nóng)民工流動群體的大規(guī)模流動就業(yè)，各類正規(guī)就業(yè)者在不同就業(yè)單位間的轉(zhuǎn)換職業(yè)，都被社保碎片化拖累?！霸诙喾N退休制度下，不但農(nóng)民工難以轉(zhuǎn)續(xù)社保關系，就連機關干部向私人部門、私人部門向公共部門、私人部門跨省市的流動，社保關系轉(zhuǎn)續(xù)也都統(tǒng)統(tǒng)成為難題?，F(xiàn)階段社會矛盾、社會沖突等較為突出，在落實中央提出構建和諧社會的戰(zhàn)略部署中，保持良好的社會流動是維持社會穩(wěn)定的一個重要‘穩(wěn)定器’，否則，制約社會流動的社保制度就將成為一個潛在的‘火藥桶’?！边@也帶來流動人口社會融合困難，不利于和諧社會的建設。流動人口尤其是農(nóng)民工的退?，F(xiàn)象也使我們認識到，碎片化不利于擴大社保的覆蓋面，不利于社保制度的長期建設與可持續(xù)發(fā)展。

再次，制度碎片化也不利于拉動內(nèi)需。外貿(mào)依存度過高的發(fā)展方式，已經(jīng)在2008年的金融危機中為我們帶來了警示，必須通過建立健全透明有效的社會保障，促進人們的消費決策，提振消費信心，才能使得我國經(jīng)濟持續(xù)健康平穩(wěn)的發(fā)展下去。中國農(nóng)村人口占總?cè)丝?0%左右，拉動內(nèi)需就不僅僅是城市的事情，重心仍在農(nóng)村及農(nóng)民。為了促進農(nóng)民消費，就需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，就必然要解決制度碎片化問題。我們要確立社保制度促進經(jīng)濟增長的明確政策理念，發(fā)揮社保制度體系促進居民消費行為和擴大內(nèi)需的功能。只有建立健全的全國統(tǒng)一的社會保障制度體系，才能更好地支撐我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)我國經(jīng)濟由投資與外貿(mào)拉動為主向內(nèi)需拉動為主的積極轉(zhuǎn)變。

最后，社保制度碎片化還成為社保制度改革的阻力，如關于延遲退休年齡引發(fā)的爭論。制度正在定型，并逐漸固化，相關的利益獲得者會在政策改革過程中進行阻撓，延遲制度整合的時機?！皺C關事業(yè)單位的養(yǎng)老改革必須得動，如果不動，任何改革都是勞神費力，就是‘碎片化’，繞來繞去還是沒有把機關事業(yè)單位擱進去?！盵7]

總之，社保碎片化所帶來的不利影響，使得人群之間的區(qū)隔越來越明顯和固化，造成不同人群間的仇視與沖突。當弱勢群體“因病致貧、就業(yè)無門、養(yǎng)老無托”等，就會鋌而走險，造成整個社會更大的“維穩(wěn)成本”支出。

四、中國社會保障制度碎片化帶給我們的啟示

“社會政策的碎片化并不是我國獨有，其他一些國家也有較為嚴重的碎片化特點，一些發(fā)達國家也是如此?！盵8]結合世界其它國家的社保發(fā)展歷史，并對我國的社會政策反思，有助于建立“增強公平性、適應流動性、保證可持續(xù)性”的社保制度體系。

（一）確立公平、公正的社保理念

現(xiàn)代社會保障制度的核心價值理念是公平、正義、共享。這一制度應當平等地對待每一個國民并保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進國民的福利。如同市場機制強調(diào)并追求效率，社會保障天然的就應該追求社會公平，實現(xiàn)社會正義。首先，通過社保立法，保障每一個公民平等的社保權益，并通過一定的程序正義保障實現(xiàn)這一權益。其次，通過再分配機制，如財政轉(zhuǎn)移支付，免除少部分人的生存危機，保護正義底線，不使每一個公民因各種風險而無法生存下去。公平與正義正是通過共享機制得到實現(xiàn)的，共享既是社保追求的基本目標之一，也是實現(xiàn)其它各種目標的基本手段，它強調(diào)風險分攤和互助共濟，是以集體的互濟、群體與個體的互助來分散個體遭遇的風險，進而促進整個社會的團結與融合。[9]

只有確立了社保制度的公平性理念，才可能建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的有中國特色的“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的社保體系。

（二）政府主導、頂層設計

世界上社會保障做的較好的國家所走過的社保歷程告訴我們，社保制度建設必須要有頂層設計，必須要在政府的主導下積極構建。改革我國社保制度的碎片化，急需盡早盡快作出頂層設計，制定出一攬子行之有效的政策，彌合制度漏洞，實現(xiàn)社保體系一體化。

頂層設計不單單是政府一方面的事情，需要各方利益主體的參與，是各種利益集團博弈的結果。朱南軍就指出，“中國社保改革缺的是‘頂層博弈’而非‘頂層設計’”。唐鈞也明確說：“真正的難點，恐怕就在于利益調(diào)整。利益調(diào)整，涉及地區(qū)利益、群體利益。等全國統(tǒng)籌的時候，中央和地方的利益也有一個調(diào)整問題。”只有經(jīng)過各方群體博弈之后的頂層設計方案，才能形成改革的共識，才能真正推進改革進程。但是，弱勢群體的弱勢地位是不得不考慮的問題。不管形成怎樣的頂層設計，都必須要顧及并照顧到弱勢群體的保障權益。

國家（政府）應承擔主要的福利供給責任，逐步增大公共福利支出。改革以來，我國的社會政策一直以減輕企業(yè)(國家)的社會負擔、增加家庭和個人責任為主導思想。但是，隨著我國綜合國力的提升，經(jīng)濟總量的擴大，社會建設被提上日程。社會保障和社會福利支出占GDP的比例、占財政支出的比例應該隨著我國經(jīng)濟總量及政府財政收入的提高而不斷達到并接近國際水平（發(fā)達國家或發(fā)展中國家的水平）。當然，這也不是說社會保障和社會福利支出越多越好，需要科學計算與評估，找到需求和供給的平衡點，最大程度地實現(xiàn)社保制度對國民收入分配格局的調(diào)節(jié)力度，最終達到國民福利與國民經(jīng)濟同步發(fā)展的目標。

必須明確政府主導而非政府包辦，要合理分擔確認政府、社區(qū)、家庭、個人等的責任，調(diào)動各方積極性，讓各方都參與進來，實現(xiàn)社保制度的可持續(xù)及對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。

[1]關信平.朝向更加公平、平等和高效的社會政策——對我國社會政策公平性的理論思考[J].廣東工業(yè)大學學報（社會科學版），2013，（3）：5-10.

[2]唐 鈞、呂學靜、青連斌、汪釋英、趙鴻文.社保走向全國“一盤棋”[J].時事報告，2012，（8）：28-37.

[3]景天魁.社會福利發(fā)展路徑：從制度覆蓋到體系整合[J].探索與爭鳴，2013，（2）:32-39.

[4]張秀蘭、徐月賓、方黎明.改革開放30 年:在應急中建立的中國社會保障制度[J].北京師范大學學報（社會科學版），2009，（2）：120-128.

[5]趙曉芳.從程序正義看社會保障碎片化[J].理論月刊，2012，（12）：128-132.

[6]鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學，2009，（3）：50-58.

[7][8]鄭秉文.法國高度“碎片化”的社保制度及對我國的啟示[J].天津社會保險，2008，（3）：41-44.

[9]鄭功成.中國社會保障改革與未來發(fā)展[J].中國人民大學學報，2010，（5）：2-14.