賴志杰

（南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

農(nóng)村五保供養(yǎng)是我國政策運行最為連貫、效果最為顯著的農(nóng)村社會保障制度。從1956年制度雛形的建立到1994年第一部法規(guī)——舊《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的頒布，再到2006年新《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（以下簡稱新《條例》）的頒布，該制度先后經(jīng)歷了建國初期鰥寡孤獨和殘疾者自我保障（土地保障）時期、五保戶的集體保障時期（具體又劃分為公益金供養(yǎng)時期和村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌供養(yǎng)時期）和五保戶的國家保障時期。[1]從農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的演進歷史來看，它基本是一項以提供物質(zhì)保障為主的社會保障制度，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，國家（政府）應(yīng)該重視供養(yǎng)對象人倫缺失的特殊性，同時考慮供養(yǎng)工作現(xiàn)在及未來發(fā)展的需要，積極提供供養(yǎng)對象的服務(wù)保障。國家（政府）主導(dǎo)的制度化供給是供養(yǎng)對象所需服務(wù)的供給方式之一，亦不能排斥或取代社會支持的非制度供給。

一、農(nóng)村五保供養(yǎng)物質(zhì)保障水平在逐年提升

“十一五”以來，農(nóng)村五保的供養(yǎng)規(guī)模趨于穩(wěn)定，保持在550萬人左右，但供養(yǎng)對象的物質(zhì)保障水平在穩(wěn)步提升。一是供養(yǎng)標準在逐年上漲。2007年的分散供養(yǎng)標準是1432.0元/人，此后歷年的增幅都在13%以上，到2012年提高到3008.0元/人；2007年的集中供養(yǎng)標準是1953.0元/人，2012年是4060.9元/人，后者約是前者的2.1倍。二是供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施得到顯著改善。得益于民政部組織實施的“霞光計劃”，各級民政部門從本級留用的彩票公益金中劃撥一部分資金資助供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，地方各級政府利用這一契機，加大了供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的建設(shè)力度。截至2012年底，全國共有供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)3.3萬所，床位261.3萬張，服務(wù)人員15.9萬人，初步形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和區(qū)域性五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)為主體的格局。此外，2011年頒布施行了《農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），對供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的規(guī)劃與建設(shè)、供養(yǎng)內(nèi)容、經(jīng)費保障重新進行了明確，規(guī)定維持供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)必需支出的各項費用由財政預(yù)算給予安排，不再擠占供養(yǎng)經(jīng)費。隨著物質(zhì)保障水平的提升，各級財政用于農(nóng)村五保供養(yǎng)的資金支出也在較大幅度地增長，2012年共支出145.0億元，同比增長19.1%。

同時，隨著農(nóng)村社會保障體系的逐漸完善，農(nóng)村五保供養(yǎng)對象獲得的相關(guān)保障增多，對提升其物質(zhì)保障水平也有明顯作用。在醫(yī)療方面，自農(nóng)村醫(yī)療救助制度建立運行以來，五保供養(yǎng)對象一直是主要的救助對象，救助形式包括資助參加新農(nóng)合并對其難以負擔的基本醫(yī)療自負費用給予補助。隨著新農(nóng)保試點與全面實施，人社部等部門業(yè)已聯(lián)合出臺意見，規(guī)定符合參保條件的五保供養(yǎng)對象按規(guī)定參保繳費的，享受政府補貼和集體補助，已經(jīng)自愿參保且年滿60周歲符合領(lǐng)取待遇條件的可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，在審批或符合供養(yǎng)資格時，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金“十二五”期間暫不計入。

二、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)保障的重要性在日益凸顯

綜上，新《條例》落實了農(nóng)村稅費改革后供養(yǎng)資金的來源，短時間內(nèi)“霞光計劃”在一定程度上地解決了各地供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施陳舊與不足，[2]《管理辦法》保障了供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，農(nóng)村社會保障體系逐漸完善，使供養(yǎng)對象在物質(zhì)保障方面有了極大的改善。但農(nóng)村五保供養(yǎng)是國家作為責任主體建立的針對無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16周歲的農(nóng)村居民（以下簡稱農(nóng)村“三無”人員，即供養(yǎng)對象）的經(jīng)濟轉(zhuǎn)移支付，實際上是以物質(zhì)保障作為制度的目標定位。根據(jù)統(tǒng)一的制度安排，供養(yǎng)對象被動地接受統(tǒng)一的物質(zhì)救助標準，多元化的個體需求無法得到關(guān)注與滿足。總而言之，當前的農(nóng)村五保供養(yǎng)只能在一定程度上滿足供養(yǎng)對象的物質(zhì)需求，其情感溝通、精神撫慰、心理疏導(dǎo)等精神需求以及其他個性化的服務(wù)需求暫時無法得到滿足。黑龍江海倫市聯(lián)合敬老院縱火案與四川郫縣新民場中心敬老院操刀案凸顯了供養(yǎng)對象的非物質(zhì)方面的需求被忽略的嚴重性。供養(yǎng)對象服務(wù)保障的重要性主要來源于以下三個方面：

（一）供養(yǎng)對象是物質(zhì)與人倫雙重匱乏群體

我國歷史上的傳統(tǒng)社會救濟都是以“窮民”、“貧民”為主體?！柏毭瘛敝饕侵肝镔|(zhì)匱乏的人，而“窮民”是比“貧民”更為匱乏的群體，他們不但物質(zhì)上比其他人短缺，而且缺少來自家庭或他人的幫助。[3]按新《條例》的規(guī)定，供養(yǎng)對象的主體是物質(zhì)與人倫雙重匱乏的“窮民”，事實上這個群體不僅需要必要的物質(zhì)保障，也比常人更需要一些服務(wù)保障。作為人倫匱乏的特殊群體，他們的服務(wù)需求也具有一定的個性化。

（二）服務(wù)保障是近期提升集中供養(yǎng)率的關(guān)鍵措施

集中供養(yǎng)的人數(shù)在逐年增加，集中供養(yǎng)率也在逐年增長?！笆晃濉币詠砀骷壝裾块T一直在強力推動集中供養(yǎng)，并將其作為衡量供養(yǎng)工作的一個基本指標，《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》明確提出“十二五”末全國農(nóng)村五保對象集中供養(yǎng)率要達到50%。但是，片面強調(diào)提高集中供養(yǎng)率的做法是不妥當?shù)摹4]如果集中供養(yǎng)的服務(wù)保障不能及時跟進，供養(yǎng)對象容易因遠離原有社會支持導(dǎo)致社會隔離，容易產(chǎn)生不良情緒。已有學(xué)者的調(diào)查研究也表明，分散供養(yǎng)對象通常不愿意選擇集中供養(yǎng)，[5]在供養(yǎng)對象從家庭走向院舍的供養(yǎng)方式的選擇中，家庭、村干部和自身的推力而不是集中供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)本身的拉力在起作用，集中供養(yǎng)對供養(yǎng)對象吸引力有限，常常是他們在不得已情況下的無奈選擇。[6]因此，各級民政部門近期要實現(xiàn)集中供養(yǎng)目標，做好服務(wù)保障工作是關(guān)鍵舉措，一方面提升供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)對供養(yǎng)對象的吸引力，使他們愿意“住進來”；另一方面滿足集中供養(yǎng)對象的服務(wù)需求，使他們愿意“住下去”。

（三）服務(wù)保障是未來提高整體供養(yǎng)水平的著力方向

如前文所述，供養(yǎng)對象人數(shù)歷年相差不大，規(guī)模趨于穩(wěn)定，但若現(xiàn)有的供養(yǎng)資格認定條件不變更，隨著新農(nóng)保制度的完善，低保制度、殘疾人救助制度以及其他老年社會福利制度的建立健全，養(yǎng)老金收入及其他收入保障將使很多農(nóng)村居民不（再）具有申請供養(yǎng)的資格，未來的供養(yǎng)的規(guī)模將可能持續(xù)呈下降趨勢。因此，從長期來看，隨著農(nóng)村社會保障體系的進一步建立健全，供養(yǎng)規(guī)模將逐步縮小，為供養(yǎng)對象提供物質(zhì)保障的同時，完善服務(wù)保障著力提高整體供養(yǎng)水平是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度未來發(fā)展必然方向。

三、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)保障的構(gòu)建

（一）制度化與非制度化供給：社會保障與社會支持

社會保障最初是作為一項專門的經(jīng)濟資源分享制度誕生的，以幫助社會成員應(yīng)對現(xiàn)代化帶來的生活風險。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及社會成員對生活質(zhì)量要求的提高，社會保障原有的制度定位已經(jīng)不能滿足需要，保障內(nèi)容由物質(zhì)保障轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障兼顧服務(wù)保障已經(jīng)逐漸成為共識。遭遇生活風險的社會成員獲得相關(guān)幫扶的途徑還可以來自社會支持。對于社會保障與社會支持的關(guān)系，有兩種代表性觀點。一種認為兩者是并列的，區(qū)別在于前者是政府主導(dǎo)的正式制度，后者是家庭、社會交往與社區(qū)等提供的非正式援助，包括物質(zhì)與精神上的援助。[7]另外一種認為社會支持與社會保障是包含的關(guān)系，社會保障是國家支持，屬于社會支持中的正式支持，因此不能用社會保障取代社會支持，[8]社會支持主要通過個體與其他個體或群體之間形成現(xiàn)實的人際網(wǎng)絡(luò)后發(fā)揮作用，其作用的大小和方式靈活多樣、貼近個體需要。[9]

具體到農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的服務(wù)保障，本文認為可以從社會保障與社會支持兩個并列的系統(tǒng)同時向供養(yǎng)對象供給。前者是指國家（政府）與供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的制度化供應(yīng)，既可以通過購買服務(wù)的方式從外部尋求供應(yīng)，也可以通過強化自身服務(wù)能力建設(shè)直接供應(yīng)。但社會保障系統(tǒng)的服務(wù)供應(yīng)不應(yīng)排斥或取代社會支持系統(tǒng)的服務(wù)供給，后者是指發(fā)動供養(yǎng)對象的親屬與朋友、所在社區(qū)、社會團體與社會組織廣泛參與的非制度化供應(yīng)。作為制度化供應(yīng)的必要補充，服務(wù)的非制度化供應(yīng)可能更容易滿足供養(yǎng)對象的個性化需求。

（二）國家（政府）與供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的制度化供給

民政部已開始推動供養(yǎng)農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的規(guī)范管理，著手解決供養(yǎng)對象的服務(wù)需求。《管理辦法》明確了物質(zhì)保障與服務(wù)保障并重的供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)管理策略。民政部還啟動了供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的等級評定工作和法人登記工作，旨在夯實供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)，更好地承擔供養(yǎng)對象的物質(zhì)保障和服務(wù)保障工作。此外，中組部、民政部等部門聯(lián)合印發(fā)了《邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計劃社會工作人才專項計劃實施方案》（民發(fā)[2012]170號），對“三區(qū)”社會工作專業(yè)人才的派駐進行了細化，老年人服務(wù)機構(gòu)是主要的服務(wù)領(lǐng)域之一，雖然派駐規(guī)模小，但亦是一個良好的實踐開端。總的來說，國家（政府）在農(nóng)村五保供養(yǎng)對象服務(wù)保障供給方面已經(jīng)開展了一些前期的基礎(chǔ)性工作，今后可以從以下方面進一步加以嘗試：

1.探索政府購買社會工作服務(wù)

該途徑是指國家（政府）向社會力量為農(nóng)村五保供養(yǎng)對象購買社會工作服務(wù)。《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)[2012]196號）已經(jīng)出臺，2014年5月1日起施行的《社會救助暫行條例》也提出可以將社會救助中的具體服務(wù)事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務(wù)。對于購買農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的社會工作服務(wù)而言，需要進一步明確將其納入政府購買的范圍，確立針對供養(yǎng)對象社會工作服務(wù)政府購買的制度體系。這個體系主要包括確定政府購買供養(yǎng)對象社會工作服務(wù)的基本內(nèi)容、建立服務(wù)提供機構(gòu)的資質(zhì)認證制度、確立服務(wù)的監(jiān)督、管理與評估制度。

2.強化供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)及其工作人員服務(wù)能力

對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)而言，服務(wù)保障集中體現(xiàn)在服務(wù)理念和服務(wù)能力上，[10]供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)嚴格按照新《條例》、《管理辦法》等規(guī)章制度的要求，更新供養(yǎng)理念，工作人員從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)型。通過崗前培訓(xùn)、在職學(xué)習(xí)與繼續(xù)教育強化工作人員社會工作、社會保障、心理學(xué)等方面的專業(yè)知識，提高服務(wù)能力。如在正式入住服務(wù)機構(gòu)之前為供養(yǎng)對象安排現(xiàn)場參觀，對其做身體與心理健康方面的初步評估，以大致確定所需的個性化服務(wù)。供養(yǎng)對象一旦確定入住，工作人員應(yīng)該幫助其逐步適應(yīng)服務(wù)機構(gòu)相對固定的集體生活。在日常生活中，工作人員應(yīng)該注意觀察，及時發(fā)現(xiàn)供養(yǎng)對象心理、人際關(guān)系以及其他方面的問題，向協(xié)議機構(gòu)的社會工作者反饋，使用個案工作法積極介入。同時也可以采取小組工作，現(xiàn)實辨識小組、緬懷往事小組或動機激發(fā)小組可以用于認知能力明顯有限的老人，身心功能較好的老人可以參加正規(guī)的治療性小組、社交與娛樂小組，也可以參加單一任務(wù)小組。[11]如可以綜合考慮供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)生產(chǎn)基地的配置情況與供養(yǎng)對象的勞動能力等，因地制宜，因人置事，發(fā)揮供養(yǎng)對象的生產(chǎn)（經(jīng)營）特長，建立副業(yè)生產(chǎn)（經(jīng)營）小組，發(fā)展庭院經(jīng)濟，給供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)和小組成員創(chuàng)造一定的收益，同時小組成員也有滿足感與成就感。對于選擇分散供養(yǎng)的供養(yǎng)對象，基層民政部門和供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)的工作人員也應(yīng)該定期走訪，觀察其吃、穿、住、醫(yī)、學(xué)等方面的狀況，詢問他們是否有其他方面的需要，并提供必要支持。

（三）親屬與朋友、社區(qū)、社會團體與社會組織的非制度化供給

1.親屬與朋友

供養(yǎng)對象雖是農(nóng)村“三無”人員，但他們?nèi)匀挥袀鹘y(tǒng)意義上的其他親屬與朋友，這些人員中蘊含著豐富的社會支持資源。這與我國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的特殊性有很大關(guān)聯(lián)，費孝通先生曾用“差序格局”加以概括，指出社會范圍的推動過程里有著各種路線，最基本的是親屬和朋友。[12]在我國，美籍醫(yī)務(wù)社會工作者蒲愛德女士在長期幫扶貧窮病人尋找鏈接資源的實務(wù)工作中總結(jié)出“從家庭到遠房的親戚都在分擔著大大小小的責任。家庭朋友，中年男子，村子或街道中年齡較大的人，雇主，每個人都具有他們所意識到的責任，只是有的大一些，有的小一些而已?！睆埼暮?、阮丹青（1999）通過天津城鄉(xiāng)居民社會網(wǎng)的研究發(fā)現(xiàn)親屬更傾向于提供財務(wù)幫助，非親屬更傾向于提供精神支持。無論是在精神支持網(wǎng)還是在財務(wù)支持網(wǎng)中，鄰居在農(nóng)村的作用比城市更重要；朋友在農(nóng)民的精神支持網(wǎng)中作用比在市民的精神支持網(wǎng)中大。因此，進一步挖掘供養(yǎng)對象的親屬與朋友中蘊含著的原生資源向他們提供一些服務(wù)，具有較高的可行性，而且空間巨大。

2.社區(qū)

爭取社區(qū)力量的支持，發(fā)動供養(yǎng)對象所在社區(qū)的居民參與到對供養(yǎng)對象的幫扶中來是供養(yǎng)對象獲得所需服務(wù)的另一種非制度化途徑。一方面，基層民政部門、供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)以及其他社會團體與社會組織可以在社區(qū)中開展社區(qū)教育（community education），做好農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的宣傳工作，減少、消除社區(qū)居民對供養(yǎng)對象的誤解或偏見，使他們不被排斥或疏離。同時發(fā)動社區(qū)居民從生活、社交等各方面對供養(yǎng)對象給予力所能及的幫助。另外一方面，也可以挖掘蘊含在供養(yǎng)對象中的“老年人力資源”，讓他們參與到社區(qū)服務(wù)中來。通過供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)、社會團體與社會組織的組織協(xié)助，或者是供養(yǎng)對象的自行組合，供養(yǎng)對象也可組建服務(wù)小組，在所在社區(qū)開展一些力所能及的服務(wù)工作。這既可以豐富供養(yǎng)對象的日常生活，產(chǎn)生成就感和滿足感，又可以糾正社區(qū)居民對供養(yǎng)對象的誤會或偏見，塑造正面形象，還可以促進供養(yǎng)對象的社會融合。

3.社會團體與社會組織

這主要是指各級工、青、婦等社會團體以及其他社會組織發(fā)起的定期不定期的愛老、敬老活動，包括工具性支持，如通過募捐等途徑籌措物質(zhì)，改善供養(yǎng)對象的物質(zhì)生活，但在這里主要是指表達性支持，如通過走訪慰問活動，豐富供養(yǎng)對象的精神生活。社會工作專業(yè)院系也可與農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)、供養(yǎng)對象的加強聯(lián)系，通過設(shè)立實習(xí)基地、開展志愿者服務(wù)等形式，社會工作專業(yè)學(xué)生在專業(yè)教師的指導(dǎo)下，運用專業(yè)知識為供養(yǎng)對象提供專業(yè)服務(wù)，同時又可在一定程度上改變當前普遍存在的社會工作專業(yè)學(xué)生理論教育與實務(wù)教育脫節(jié)的情況，增加社會工作專業(yè)學(xué)生的專業(yè)認識、培養(yǎng)專業(yè)學(xué)習(xí)興趣，為今后從事社會工作實務(wù)奠定一定基礎(chǔ)。

在物質(zhì)保障逐漸提高的基礎(chǔ)上，國家（政府）應(yīng)該考慮到農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的特殊性以及改善供養(yǎng)工作面臨的瓶頸，重視供養(yǎng)對象服務(wù)需求的滿足。在現(xiàn)有政策下，國家（政府）可以積極探索購買社會工作服務(wù)，同時強化供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)及其工作人員的服務(wù)能力建設(shè)。在制度化與非制度化服務(wù)供給到位的情況下，供養(yǎng)對象的身體狀況若不需要專業(yè)的特殊護理服務(wù)，也應(yīng)該充分尊重供養(yǎng)對象的個人意愿，尊重其選擇在所在社區(qū)進行居家式（home-based）養(yǎng)老，即分散供養(yǎng)?？傊?，與農(nóng)村五保供養(yǎng)應(yīng)做到社會保障與社會支持并重，供養(yǎng)對象服務(wù)保障的制度化供給與非制度化的供給互補，多管齊下，統(tǒng)籌兼顧，著力提高整體供養(yǎng)水平。

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