王小莉 王會(huì)萍

（1.鳳翔縣水利管理工作站 陜西 鳳翔 721400；2.鳳翔縣水政水資源管理站 陜西 鳳翔 721400）

1 基本概況

鳳翔縣人均水資源326m3，分別占全國(guó)、全省人均占有量的14%和23%，水資源較為缺乏。全縣土地面積1179km2，有耕地70萬(wàn)畝，總?cè)丝?2萬(wàn)人，是一個(gè)工業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合的大縣。鳳翔縣水資源主要來(lái)源于地表水和地下水，全縣水資源總量1.63億m3，水資源可供水量9412.26萬(wàn)m3，其中地表水4448.5萬(wàn)m3，地下水4963.76萬(wàn)m3。鳳翔縣農(nóng)業(yè)灌溉用水和工業(yè)生產(chǎn)用水主要取用地下水，地表水只供工業(yè)（冀東水泥廠）和城鎮(zhèn)生活用水一小部分。

鳳翔縣氣溫屬暖溫帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，多年平均氣溫在11.0℃～11.6℃之間，連續(xù)26年平均降水量為600.75mm，降水量年際變化較大，最大值為943.0mm，最小值為358.9mm。由于地表徑流主要靠降水補(bǔ)給，變化受降水影響較大，也就呈現(xiàn)降水在年際及年內(nèi)之間分配極為不均的特點(diǎn)，使本地區(qū)屬冬春季干旱少雨，夏秋季雨量集中，但伏旱時(shí)常發(fā)生，平均兩年一大旱，一年一中旱。由于連年干旱，地下水位逐年下降，缺水已是全縣農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要制約因素。

隨著新形勢(shì)的發(fā)展，鳳翔縣擴(kuò)大工業(yè)再生產(chǎn)已是定局。近幾年，縣委、縣政府緊緊圍繞跨入西部百?gòu)?qiáng)縣，打造魅力新鳳翔的奮斗目標(biāo)，在原有的工業(yè)基礎(chǔ)上，擴(kuò)建了八大工業(yè)園區(qū)，在工業(yè)取水上又加大了力度。因此管理好有限的水資源顯得尤為重要。

2 存在問(wèn)題

水資源管理就是運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等綜合手段，對(duì)水資源開發(fā)利用保護(hù)進(jìn)行調(diào)節(jié)的各種管理活動(dòng)。在水資源日益短缺的今天，水資源管理就是通過(guò)科學(xué)合理開發(fā)利用，不斷提高水資源利用率和利用效率，使其發(fā)揮最大的社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益，真正做到利國(guó)利民。

當(dāng)前鳳翔縣水資源管理工作存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

2.1 管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致水資源短缺與浪費(fèi)共存

目前，鳳翔縣水資源管理工作仍延續(xù)傳統(tǒng)管理機(jī)制，雖然有《水法》、《取水許可法》、《水行政處罰法》、以及《鳳翔縣鑿井管理辦法》等法律法規(guī)，但在實(shí)際運(yùn)用中難度還很大，也就是學(xué)而非所用，對(duì)水資源合理開發(fā)利用僅僅實(shí)現(xiàn)了粗放式開發(fā)和管理，談不上什么科學(xué)調(diào)控、合理開發(fā)的作用，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源管理的可持續(xù)性開發(fā)利用。由此造成了水資源短缺、取水不均與水資源浪費(fèi)共存的局面。水資源管理對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉開采地下水尚無(wú)具體的管理辦法，只審批井位，發(fā)放取水許可證，用多用少無(wú)法控制，也沒(méi)有一些約束機(jī)制。近幾年，農(nóng)業(yè)灌溉用水井鑿深井不斷增加，由十年前的60m～80m，發(fā)展到現(xiàn)在的120m～200m，這樣一種發(fā)展趨勢(shì)，必將破壞水環(huán)境良好的儲(chǔ)存狀態(tài)。據(jù)調(diào)查在農(nóng)業(yè)灌溉用水中，鳳翔縣三大管理處東風(fēng)灌區(qū)渠利用系數(shù)為0.55，橫水河灌區(qū)渠利用系數(shù)為0.60，馮家山灌溉管理處灌區(qū)渠利用系數(shù)為0.65，水的利用效率很低，水資源浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

2.2 現(xiàn)行體制和政策難以形成有效的節(jié)水約束機(jī)制

鳳翔縣水資源管理體制導(dǎo)致水行政主管單位無(wú)法有效行使職責(zé)，制約取用水單位的權(quán)力，沒(méi)有相應(yīng)的法律地位。主要原因：①灌區(qū)管理單位缺乏經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。有些灌區(qū)收入主要依靠水費(fèi)，在固定價(jià)格條件下，水費(fèi)多少直接取決于供水量多少，就直接影響單位的效益，因此一些灌區(qū)為了獲得較多的收入，甚至動(dòng)員、鼓勵(lì)取水戶多用水；有些灌區(qū)雖然節(jié)約了水，但又被其它部門無(wú)償調(diào)用，嚴(yán)重影響了管水單位和用水單位的積極性，不利于節(jié)水機(jī)制的良性發(fā)展。②工業(yè)用水開采量大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。水管理單位雖然一邊監(jiān)督用水，一邊宣傳節(jié)約用水制度，但是陜西省西鳳酒股份有限公司、東嶺、二電廠、關(guān)中工具廠等幾家企業(yè)為用水大戶，年取水量為270萬(wàn)m3，占整個(gè)工業(yè)取水總量的80%以上，均屬超采，另外新建的八大工業(yè)園區(qū)，有的已正式投運(yùn)，隨著工業(yè)生產(chǎn)的不斷發(fā)展，用水力度還將逐步加大，因此水資源管理工作任務(wù)十分矛盾、艱巨。③大的生活用水浪費(fèi)嚴(yán)重，無(wú)法進(jìn)行管理。例如學(xué)校、工廠等人口密集的單位，雖然安裝了計(jì)量設(shè)施，每月按抄表計(jì)量收費(fèi)，但水資源浪費(fèi)現(xiàn)象任然存在，像洗衣做飯、水管跑、冒、滴、漏等，在用水過(guò)程中，浪費(fèi)的水資源是沒(méi)有辦法管理的。

2.3 過(guò)度超采，生態(tài)環(huán)境惡化

由于上世紀(jì)八十年代、九十年代體制不夠完善，人們對(duì)合理開發(fā)水資源意識(shí)浮淺，加之降雨偏少，連續(xù)屬干旱、半干旱地區(qū)，對(duì)地下水的過(guò)度開采，使鳳翔縣水環(huán)境日漸惡化，機(jī)井干枯，河溪斷流甚至干涸，導(dǎo)致地表水量明顯減少，地下水位逐年下降。根據(jù)多年地下水動(dòng)態(tài)資料觀測(cè)看到，近20年全縣地下水位埋深普遍下降，黃土臺(tái)塬區(qū)降幅大，部分區(qū)域平均下降8m左右，個(gè)別地區(qū)降幅在8m～10m之間，洪積扇區(qū)較大，一般在3m～5m之間，千河階地區(qū)降幅較少，在0.5m～1m之內(nèi)，降幅最大的是純井灌區(qū)，在城區(qū)附近等超采區(qū)甚至逐漸形成了地下漏斗，造成潛在的地質(zhì)災(zāi)害。

2.4 水資源出現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)象

“農(nóng)轉(zhuǎn)非”是指水資源的開發(fā)利用由農(nóng)業(yè)通過(guò)不同的途徑轉(zhuǎn)作它用。隨著近幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，許多農(nóng)業(yè)用水水源被直接或間接的使用到其它生活產(chǎn)業(yè)中。比如：養(yǎng)殖業(yè)、養(yǎng)植業(yè)、魚池、奶粉廠、淀粉廠等等水資源開發(fā)利用，而且隨著時(shí)間推移這種發(fā)展趨勢(shì)將更加明顯擴(kuò)大。

3 解決對(duì)策

水資源是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，遵循自然規(guī)律，保護(hù)自然環(huán)境，合理開發(fā)和利用水資源，走可持續(xù)發(fā)展之路，對(duì)于干旱缺水的鳳翔縣來(lái)說(shuō)，意義十分重大。

針對(duì)水資源合理開發(fā)利用等方面存在的問(wèn)題，鳳翔縣水資源管理工作應(yīng)該向以下幾個(gè)方面發(fā)展。

3.1 由供水管理向需水管理方向發(fā)展

供水管理是根據(jù)工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水需求，建立用水設(shè)施和水利取水工程來(lái)實(shí)現(xiàn)水資源供需要求。它僅僅將水資源管理工作寄托在水源供給上，忽略了對(duì)方取用水的使用價(jià)值，也就是只管供水，抄表計(jì)量收費(fèi)，不管取水者怎么使用，因此造成不必要的水資源浪費(fèi)。近年來(lái)，隨著縣域經(jīng)濟(jì)和人民生活水平的不斷提高，地下水源、徑流量開發(fā)力加大，使有限的水資源儲(chǔ)存量逐年減少，帶來(lái)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，水資源供需矛盾也不斷加劇，依靠修建用水設(shè)施和水利工程已不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此需要通過(guò)運(yùn)用行政的、法律的和經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)規(guī)范水資源開發(fā)利用中造成的人為因素，不但要管好供水，還要管好用水，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)有限水資源優(yōu)化配置和合理利用。也就是在供水總量保持不變的情況下，合理配置水資源，挖掘工業(yè)、農(nóng)業(yè)及生活方面的節(jié)約用水潛力，全面提高水的利用效益。

3.2 由單項(xiàng)管理向綜合管理方向發(fā)展

未來(lái)的水資源管理工作是站在可持續(xù)發(fā)展的角度高度管理發(fā)展水資源，是將水資源管理工作放在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中去開發(fā)利用。以往的水資源管理是各個(gè)部門各自為政，缺乏統(tǒng)一的調(diào)配和管理，使水資源持續(xù)開發(fā)利用的思想很難貫穿到實(shí)際工作中。因此，首先成立專門綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從組織上為部門的聯(lián)合創(chuàng)造條件，若遇到水事糾紛矛盾問(wèn)題時(shí)能做出決定，很快為群眾答復(fù)，真正做到為民排憂解難；其次，把地上、地下、降水、污水、中水綜合管理起來(lái)，制訂管理制度，節(jié)約用水規(guī)劃及水價(jià)管理制度，為各部門聯(lián)合提供操作、管理辦法；第三，發(fā)揮各部門的積極性，講求綜合效益，讓有限的水資源更好的為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)水資源持續(xù)開發(fā)利用。

3.3 由行政區(qū)域管理向流域管理方向發(fā)展

水資源的合理利用是區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐條件，為緩解和解決區(qū)內(nèi)水資源短缺問(wèn)題，必須加強(qiáng)水資源開發(fā)利用的監(jiān)督和管理職能。按流域統(tǒng)一開發(fā)利用和管理水資源是水資源管理發(fā)展的一個(gè)方向。它打破了單純的行政區(qū)域管理，走向以流域?yàn)閱卧慕y(tǒng)一綜合管理。圍繞區(qū)域發(fā)展計(jì)劃，要在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，充分挖掘水資源潛力，通過(guò)水資源優(yōu)化調(diào)配，合理向各業(yè)分配水量，以獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益，這樣的管理體系使上下游水資源得到最大限度的合理開發(fā)和利用，使這些地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到均衡發(fā)展，消除了原來(lái)“上游取水吃，中游要水吃，下游沒(méi)水吃”爭(zhēng)水局面。同時(shí)大力提倡各灌區(qū)開發(fā)利用淺層地下水，以地表水為補(bǔ)充。把淺層地層空間作為調(diào)節(jié)大氣降水、土壤水、地下水、地表水的地下水庫(kù)，最大限度利用降雨，以地下水埋深作為動(dòng)態(tài)指標(biāo)，以取得最好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。

3.4 向用戶參與水資源管理方向發(fā)展

水資源利用效率的高低，離不開用水戶的參與，一切節(jié)水、用水的技術(shù)和措施需要通過(guò)用水戶來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是在農(nóng)業(yè)灌溉中：①充分利用縣屬三大灌區(qū)灌溉潛力，發(fā)揮地表水灌溉的主導(dǎo)地位。②確立節(jié)水型農(nóng)業(yè)新技術(shù)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。③城鎮(zhèn)生活及工業(yè)用水一元化（地下水）用水思路向二元化（地下水、地表水）用水思路發(fā)展。④水資源管理要實(shí)現(xiàn)新突破。盡量利用淺層水，限制開采深層水，在地下水下降漏斗區(qū)，禁止開采；不斷加大水事違法案件查處力度，為水資源管理工作保駕護(hù)航；爭(zhēng)取水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)和地下水監(jiān)測(cè)井網(wǎng)建設(shè)管理，使用法律法規(guī)制度達(dá)到保護(hù)、管理地下水資源目的。⑤大的工業(yè)取水戶要實(shí)行污水處理回用的節(jié)水措施，減少污水排放量，有效提高工業(yè)用水的重復(fù)利用率。因此用戶是節(jié)水用水提高用水效率的主體，其參與水資源管理是今后水資源管理工作發(fā)展的必然趨勢(shì)。我縣目前已出現(xiàn)用戶參與水資源管理模式，例如：在農(nóng)業(yè)灌溉用水中有些村組成立了農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會(huì)，就是用戶直接參與用水管理的一種模式。隨著社會(huì)不斷進(jìn)步和發(fā)展，以后還會(huì)出現(xiàn)更多的用戶參與。陜西水利