趙小虎

（合陽縣水土保持工作站 陜西 合陽 715399）

1 概況

地處陜西省渭北旱塬東部的合陽縣，轄12個(gè)鎮(zhèn)4個(gè)辦事處353個(gè)行政村，人口45.73萬人，其中農(nóng)業(yè)人口38.44萬人。合陽縣屬暖溫帶干旱半干旱大陸季風(fēng)氣候，降水稀少，主要集中在7月、8月、9月三個(gè)月，約占全年降水量的62%，且多為暴雨，多年平均降水量528.2mm。全縣總面積為1227km2，其中耕地面積63145.33hm2，坡耕地面積21666.15hm2（折合32.50萬畝），縣境內(nèi)地形復(fù)雜，山、塬、溝、灘皆有，由西向東被大峪河、金水溝、大峪河和太棗溝四條主溝切割成幾塊大小不等的傾斜臺(tái)塬，屬典型的黃土高塬溝壑區(qū)，素有“一灘二溝七分塬”之說。

2 水土流失成因及危害

2.1 水土流失成因

受自然環(huán)境影響，合陽縣旱塬區(qū)群眾生活較為貧困，一直沿襲著“廣種薄收”的生產(chǎn)方式。隨著人口不斷的增加，迫于生活所需，旱塬區(qū)群眾陡坡開荒、亂墾濫牧等對土地資源的掠奪式經(jīng)營較為嚴(yán)重。加之責(zé)權(quán)不明晰，管護(hù)、預(yù)防監(jiān)督和監(jiān)測措施不到位，使得毀林毀草等人為造成的水土流失十分嚴(yán)重。同時(shí)，在修路、礦產(chǎn)開發(fā)中亂排亂棄廢碴等，造成新的人為水土流失，邊治理邊破壞現(xiàn)象仍然存在。自然因素和人為因素的雙重影響，使得合陽縣水土流失嚴(yán)重，水土流失面積達(dá)1147km2，流失程度達(dá)93.5%，是黃河中游水土流失重點(diǎn)縣之一。

2.2 水土流失危害

嚴(yán)重的水土流失使土壤結(jié)構(gòu)變差，水分、養(yǎng)分流失，土地肥力下降，破壞了植被條件，致使生態(tài)環(huán)境惡化。據(jù)測算，每畝耕地平均年損失水分38m3，肥力損失相當(dāng)于年施肥量的25%，溝蝕的不斷發(fā)展，切割、蠶蝕塬面，破壞交通，淤積水庫，致使土壤侵蝕模數(shù)增高，水土流失嚴(yán)重。同時(shí)，煤礦、水泥廠、磚廠、沙廠、白灰廠、石渣廠等廠礦企業(yè)堆放廢渣，嚴(yán)重阻塞河道，影響排洪，污染水源，威脅農(nóng)田，且防護(hù)設(shè)施幾乎沒有，導(dǎo)致人為水土流失加劇，不但使國家、群眾投資治理水土流失的效益降低，而且對本區(qū)群眾的生產(chǎn)、生活造成嚴(yán)重的威脅。

3 農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)情況及存在問題

在上級水利部門的關(guān)心和支持下，合陽縣于2010年被列為國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)陜甘寧水土流失綜合治理項(xiàng)目縣，3年來，通過農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目，合陽縣共治理水土流失面積9.36km2，完成土方423.65m3，投工1.95萬工日，完成投資1047.35萬元，占計(jì)劃的100.2%，有效地促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但在項(xiàng)目建設(shè)中也暴露出一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 治理區(qū)域“僧多粥少”，農(nóng)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)難以滿足各方需求

合陽縣是國家級貧困縣，長久以來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，縣域財(cái)政困難，使得合陽縣水土流失治理步伐較慢，當(dāng)?shù)厝罕妼彝顿Y實(shí)施水土流失治理的期望特別高。2010年，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水保項(xiàng)目為合陽縣水土流失治理送來了曙光，但是“僧多粥少”的項(xiàng)目和“杯水車薪”的投資難以滿足巨大的建設(shè)需求。特別是3年的項(xiàng)目建設(shè)，讓當(dāng)?shù)貎數(shù)搅司薮蟮摹疤痤^”，群眾急切要求后續(xù)項(xiàng)目再給予實(shí)施。

3.2 投資定額沒有跟上市場步伐，較偏低，對項(xiàng)目實(shí)施造成一定困難

近三年來，受人口結(jié)構(gòu)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，人工費(fèi)、苗木、機(jī)械臺(tái)班、油料成本上漲嚴(yán)重，特別是人工費(fèi)和油料價(jià)格波動(dòng)較大。而農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目投資預(yù)算依照的是以前的定額，治理投資預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)低，沒有跟上市場步伐，造成項(xiàng)目實(shí)施中預(yù)算定額與實(shí)際費(fèi)用不相符，難以實(shí)施，資金需求缺口較大。

3.3 群眾投工投勞困難，投資結(jié)構(gòu)應(yīng)該調(diào)整

自從國家“兩工”取消之后，受市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，組織群眾投資投勞參與農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)較為困難。陜西省人民政府《關(guān)于深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的意見》中規(guī)定，“村內(nèi)興辦集體生產(chǎn)公益事業(yè)要堅(jiān)持量力而行的原則，充分考慮農(nóng)民經(jīng)濟(jì)承受能力，有多少錢辦多少事。”合陽縣屬國家級貧困縣，縣貧民窮，經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。2012年，合陽縣農(nóng)民人均純收入為5912元。而當(dāng)年實(shí)施的農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目區(qū)人口為3.51萬人，群眾需投資投勞53.4萬元，人均需投資1510元，相對來說，投勞投資負(fù)擔(dān)明顯過重。而且近年來，合陽縣農(nóng)村青壯年勞力大多外出務(wù)工，留下來的只是一些老弱病殘群體，這就使得農(nóng)民投資投勞參與農(nóng)發(fā)水保治理更是難上加難。而農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目是一個(gè)服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、讓廣大群眾廣泛受益的公益性項(xiàng)目，投資主體只能依靠政府組織進(jìn)行，所以在群眾參與投資投勞這塊應(yīng)予以壓縮或取消。

3.4 基層水利服務(wù)體系缺位，造成后期管護(hù)較弱

合陽縣農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目由縣水保站組織實(shí)施，項(xiàng)目建成后，全部交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組進(jìn)行管理、使用。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來，群眾對土地的依賴性減弱，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較輕視，使得建成的水保項(xiàng)目難以落實(shí)管護(hù)責(zé)任。加之，合陽縣沒有建立基層水利服務(wù)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管員缺乏，管護(hù)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，使得水保工程監(jiān)護(hù)難以到位，對項(xiàng)目的后續(xù)管理產(chǎn)生一定影響。

4 對策

合陽縣農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)取得了令人矚目的成效。隨著國務(wù)院關(guān)—天經(jīng)濟(jì)區(qū)、晉陜豫黃河金三角、陜甘寧革命老區(qū)的確定，緊靠黃河的合陽縣更是有著得天獨(dú)厚的發(fā)展優(yōu)勢，這也對縣域生態(tài)環(huán)境提出了新的更高的要求，對農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)來說更是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。所以，筆者建議從以下幾個(gè)方面加大合陽縣農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)。

4.1 加大前期工作，做足項(xiàng)目儲(chǔ)備，更多惠及地方發(fā)展

農(nóng)發(fā)水保是一項(xiàng)建設(shè)效益顯著、受益面廣、群眾熱烈歡迎的項(xiàng)目，所以合陽縣水利、水保部門應(yīng)該緊緊抓住國家重視生態(tài)建設(shè)、加大農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)的機(jī)遇，按照超前規(guī)劃、超常爭取、超額儲(chǔ)備的思路，對縣城近郊等水土流失嚴(yán)重地區(qū)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱區(qū)進(jìn)行提前規(guī)劃，編制水保治理方案，在時(shí)間和數(shù)量上贏得主動(dòng)，為項(xiàng)目建設(shè)打好前戰(zhàn)。同時(shí)，要堅(jiān)持耳聰目明，把握機(jī)遇，多方匯報(bào)，加大力度，爭取更多的項(xiàng)目被列入治理，更大地惠及群眾和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.2 將群眾意愿與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，加大調(diào)查研究，使規(guī)劃更切合實(shí)際

在項(xiàng)目規(guī)劃中，合陽縣要廣泛調(diào)研，多聽取項(xiàng)目區(qū)群眾意愿，要結(jié)合實(shí)際，緊緊圍繞提高糧食生產(chǎn)、保持水土、改善生態(tài)環(huán)境和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求，并將規(guī)劃與縣上經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和規(guī)劃相結(jié)合，以有效控制坡耕地水土流失，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，以遵循國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)“兩個(gè)著力、兩個(gè)提高”為工作思路，以配套小型水利水保工程的梯田工程建設(shè)為重點(diǎn)，堅(jiān)持集中連片，規(guī)模治理，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施的原則，使得項(xiàng)目更好地服務(wù)于全縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)林的種植中，要根據(jù)實(shí)際，栽植蘋果、核桃、花椒等適宜當(dāng)?shù)貧夂虻墓麡?，不僅方便種植，而且產(chǎn)業(yè)前景較好。在生態(tài)林的種植中，要選擇刺槐等抗旱、易活和易繁殖的生物。在坡耕地改造中，要將治理重點(diǎn)放在偏遠(yuǎn)難治理地區(qū)，按照集中資金逐個(gè)完成治理的方式進(jìn)行，不要貪求數(shù)量。

4.3 做大蛋糕，形成資金合力，確立起符合現(xiàn)實(shí)的多元投資農(nóng)發(fā)水保建設(shè)機(jī)制

近年來，合陽縣除農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目外，還有合陽縣北洛河小流域綜合治理項(xiàng)目、中央預(yù)算內(nèi)水土流失重點(diǎn)治理項(xiàng)目、煤炭石油天然氣資源開采水土流失補(bǔ)償費(fèi)使用項(xiàng)目等水保項(xiàng)目。因此，在項(xiàng)目建設(shè)中，合陽縣要充分利用這一優(yōu)勢，合理捆綁，整合資金，按照投資來源，采取各記其帳、各干其工的原則，以專戶管理，分頭算賬，優(yōu)勢互補(bǔ)，各記其功的方式，將農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)投資蛋糕做大做強(qiáng)，以擴(kuò)大投資效益，做大治理文章。同時(shí)，加強(qiáng)地方資金配套，積極鼓勵(lì)民間資金參與農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)，按照誰投資誰受益的原則，不斷擴(kuò)大市場投資份額。

4.4 建立起符合市場機(jī)制的農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目投資預(yù)算定額編制

對于投資定額預(yù)算偏低的情況，農(nóng)發(fā)水保主管部門應(yīng)加強(qiáng)市場調(diào)研，結(jié)合實(shí)際，在項(xiàng)目規(guī)劃中確立起科學(xué)的投資定額機(jī)制，以適應(yīng)市場動(dòng)態(tài)的價(jià)格情況。在項(xiàng)目投資預(yù)算中，充分考慮市場物價(jià)上漲因素，留出一定的空間，以保障項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行。在項(xiàng)目實(shí)施中，可實(shí)行項(xiàng)目包干、項(xiàng)目捆綁、整合資金等措施，彌補(bǔ)資金缺口，減輕物價(jià)上漲對項(xiàng)目實(shí)施的沖擊。

4.5 建章立制，加強(qiáng)項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)

根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)情況，合陽縣應(yīng)制定《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目造林管護(hù)暫行辦法》和《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項(xiàng)目封禁治理工程管護(hù)暫行辦法》等管理制度及管護(hù)辦法，從制度上將責(zé)任義務(wù)和權(quán)力利益掛鉤，明確管護(hù)的對象、資金、主體、責(zé)任、措施、技術(shù)要求等內(nèi)容。農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)完工，通過竣工驗(yàn)收后，由項(xiàng)目實(shí)施的水土保持主管部門將項(xiàng)目工程所有權(quán)、管理權(quán)及時(shí)移交給項(xiàng)目所在地的村，辦理權(quán)益移交手續(xù)，落實(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬和管護(hù)責(zé)任，并簽訂責(zé)任書，以確保工程長期發(fā)揮效益。同時(shí)，水保部門在項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)定時(shí)回訪，對群眾無力解決的一些管護(hù)問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理，確保工程的永續(xù)利用。同時(shí)，嚴(yán)格農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目的監(jiān)管，對于惡意破壞項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境等非法行為應(yīng)該嚴(yán)厲懲處，嚴(yán)厲打擊，堅(jiān)決杜絕邊治理邊破壞現(xiàn)象的發(fā)生。

5 結(jié)語

農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目對于改善水土流失地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展具有重要作用，是一項(xiàng)功在千秋、利在萬代的德政工程。合陽縣農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，在陜西農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目建設(shè)中，具有一定的代表性，急需要研究和解決。通過分析項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題，結(jié)合實(shí)際提出了對策，有助于后續(xù)項(xiàng)目的實(shí)施和提高建設(shè)質(zhì)量，確保農(nóng)發(fā)水保項(xiàng)目能夠持久長效地服務(wù)于合陽社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。陜西水利