林 琳

（北京市東城區(qū)人民檢察院，北京 100081）

一、綜合監(jiān)督的提出

綜合監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)在對訴訟活動進(jìn)行法律監(jiān)督的過程中，對偵查、審判、執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)法中存在的普遍性、共同性問題提出綜合性的監(jiān)督意見，從而向執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)通報提出建章立制、加強(qiáng)整改建議的監(jiān)督方式。而綜合監(jiān)督具有規(guī)模性、全局性和政策形成性等特點，是拓展、延伸和提升檢察訴訟監(jiān)督職能的重要途徑，發(fā)揮著個案監(jiān)督難以比擬的監(jiān)督作用。

目前，類案監(jiān)督已跳出個案監(jiān)督的窠臼，實現(xiàn)了對某一類案件的監(jiān)督，訴訟監(jiān)督的視角呈現(xiàn)出從微觀向更寬廣視野發(fā)展的趨勢①。2005年6月最高檢在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公訴工作強(qiáng)化法律監(jiān)督的意見》（以下簡稱《意見》）中提出了“宏觀監(jiān)督”的概念，《意見》指出，“要加強(qiáng)宏觀監(jiān)督，注意對一定時期內(nèi)偵查、審判活動中存在的問題進(jìn)行歸納、分析，有針對性地提出監(jiān)督意見和建議，督促偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)糾正”。宏觀監(jiān)督在類案監(jiān)督的基礎(chǔ)上，將訴訟監(jiān)督的視角從審判進(jìn)一步拓展到了偵查階段。2009年最高檢出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》中綜合監(jiān)督這一概念在檢察機(jī)關(guān)司法文件中得到了確認(rèn)和認(rèn)可。

二、開展綜合監(jiān)督的實踐需要

檢察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督遇到的困難和瓶頸，也正是開展綜合監(jiān)督的價值和必要性所在：開展綜合監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)深入推進(jìn)三項重點工作、參與社會管理創(chuàng)新的需要，可以滿足人民群眾對訴訟監(jiān)督實效的期待，有利于完善公檢法的制約配合關(guān)系和實現(xiàn)自身的科學(xué)發(fā)展②。

從實踐的角度，以檢察機(jī)關(guān)開展立案監(jiān)督為例，某H區(qū)檢察院5年來在立案監(jiān)督中，曾要求同級公安機(jī)關(guān)說明不立案理由97件，其中公安機(jī)關(guān)立案8件，該院還要求公安機(jī)關(guān)立案31件，其中公安機(jī)關(guān)回復(fù)立案29件，但上述兩項公安機(jī)關(guān)立案和回復(fù)立案的37件案件中，最終移送審查起訴的只有12件，其余68%的案件都未結(jié)案。按照原有的訴訟監(jiān)督方法，對該公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督手段已經(jīng)窮盡，監(jiān)督效果從上述數(shù)據(jù)中可見一斑，這種結(jié)果帶來的不僅是對監(jiān)督者監(jiān)督信心和監(jiān)督動力的打擊，更重要的是被監(jiān)督對象對監(jiān)督內(nèi)容的漠視和全社會對監(jiān)督工作的失望。然而，在綜合監(jiān)督的理念下，對5年立案監(jiān)督情況進(jìn)行回顧總結(jié)，足以顯示出問題癥結(jié)所在，更重要的是，通過綜合監(jiān)督分析隱藏在對該立案而不立案案件背后的深層次原因，對這一現(xiàn)象的分析，不會只停留在上述數(shù)據(jù)層面：首先，37件案件分別由哪些承辦人員辦理？是否集中在個別承辦人手里？此時，對立案工作的綜合監(jiān)督，將與檢察機(jī)關(guān)對司法人員腐敗案件的自行偵查權(quán)結(jié)合起來，深挖執(zhí)法不作為背后的職務(wù)犯罪。其次，37件案件集中涉及哪些罪名？是否集中在某一類型的犯罪中？此時，對立案工作的綜合監(jiān)督，將能夠分析出公安機(jī)關(guān)在辦理某些疑難、復(fù)雜罪名，或取證困難的案件時，存在畏難情緒，沒有積極主動突破偵查瓶頸而選擇輕易放棄的情況。再次，在橫跨5年的時間里，37件案件的時間分布狀況如何？是否呈現(xiàn)出某種趨勢？這種趨勢與公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部考核機(jī)制存在哪些聯(lián)系？從而能夠反映出一些行政管理、考核評優(yōu)、晉職晉級等因素對于執(zhí)法辦案的巨大影響，對于這些左右案件處理結(jié)果的非法律因素，其科學(xué)合理性應(yīng)當(dāng)通過綜合監(jiān)督受到檢驗。這些案件背后的問題，如果沒有綜合監(jiān)督的意識和機(jī)制，可能就止于無奈。同樣的問題在偵查監(jiān)督環(huán)節(jié)、審判監(jiān)督環(huán)節(jié)、刑罰執(zhí)行監(jiān)督環(huán)節(jié)都是存在的，并不是說沒有綜合監(jiān)督的提法和機(jī)制設(shè)計，檢察院就不應(yīng)該主動地去進(jìn)行反思和回顧，而是在沒有機(jī)制設(shè)立的情況下，一些總結(jié)分析性的工作均要源于自發(fā)，從動力到結(jié)果都將大打折扣。

三、開展綜合監(jiān)督的主體

（一）案件管理部門

隨著檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置改革和調(diào)整，目前各級檢察機(jī)關(guān)均成立了案件管理部門，根據(jù)新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第六百六十八條規(guī)定，案件管理部門要對案件實行統(tǒng)一受理、流程監(jiān)控、案后評查、統(tǒng)計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質(zhì)量等進(jìn)行管理、監(jiān)督、預(yù)警。按照該規(guī)定，案件管理部門的職責(zé)是加強(qiáng)對案件的流程管理、質(zhì)量管理、效率管理，健全案件評查、執(zhí)法檔案制度，從而引導(dǎo)各業(yè)務(wù)部門加大監(jiān)督力度的同時，更加注重監(jiān)督的質(zhì)量和效果?？梢哉f，案件管理部門無論是從自身掌握的案件數(shù)量和規(guī)模上，還是本身的職責(zé)內(nèi)容中，開展綜合監(jiān)督都是應(yīng)有之義③。

（二）專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)的蓬勃興起，新類型案件不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)類型的案件也呈現(xiàn)出新的特點和趨勢，案件專業(yè)性強(qiáng)給刑檢工作專業(yè)化提出了迫切需要。目前，全國檢察機(jī)關(guān)除了統(tǒng)一成立未成年人案件檢察機(jī)構(gòu)外，有的檢察院成立了專門的網(wǎng)絡(luò)電信犯罪檢察處、金融案件檢察處、知識產(chǎn)權(quán)案件檢察處等，這些專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)開展綜合監(jiān)督有著天然的優(yōu)勢，可以將司法親歷性和類案綜合性結(jié)合。因為他們所辦案件類型分工固定，所以對所承辦的特定類型案件積累經(jīng)驗豐富，比較容易發(fā)現(xiàn)類案的發(fā)案規(guī)律、作案手段、特點甚至嫌疑人思想動態(tài)④。另外，專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)檢察人員的辦案能力、效率、質(zhì)量和提出的問題、建議等，也被公安機(jī)關(guān)和法院在實踐中所接納和認(rèn)可，可以說，專業(yè)化辦案機(jī)構(gòu)是可以勝任擔(dān)當(dāng)綜合監(jiān)督主體的。

（三）訴訟監(jiān)督組

跨越部門的院級的訴訟監(jiān)督組是當(dāng)然的開展綜合監(jiān)督的主體之一，訴訟監(jiān)督組在不同層級的檢察機(jī)關(guān)也以部門或工作小組的形式普遍存在。筆者認(rèn)為，訴訟監(jiān)督組應(yīng)該由具有豐富辦案經(jīng)驗的處長、組長和訴訟監(jiān)督工作成績突出的資深檢察官組成，以此作為落實訴訟監(jiān)督工作的保障機(jī)制，對各部門提出的、需要進(jìn)行綜合監(jiān)督的類案和事項進(jìn)行集體討論、集體把關(guān)，注重總結(jié)、研究，就經(jīng)常發(fā)生或者一定時期較為突出的某類違法現(xiàn)象，有針對性地開展綜合監(jiān)督，主動提出意見和建議。

（四）控告申訴檢察部門

新《刑事訴訟法》實施前，控申部門從日常的信訪接待、刑事賠償和申訴過程中，都能及時有效地發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，特別是在開展案件評查過程中，承擔(dān)了逐案審查、分析研判的重要職責(zé)，對通過評查發(fā)現(xiàn)的公安、法院在執(zhí)法辦案中存在的普遍性問題和制度缺陷等最有發(fā)言權(quán)，就應(yīng)當(dāng)作為開展綜合監(jiān)督的主體⑤。而新《刑事訴訟法》又給予了控申部門更多的監(jiān)督權(quán)能。如對于司法機(jī)關(guān)及其工作人員濫用強(qiáng)制措施以及阻礙律師執(zhí)業(yè)行為均賦予了控申部門調(diào)查核實和通知糾正權(quán)。應(yīng)當(dāng)說，對強(qiáng)制措施的違法適用、不規(guī)范適用和濫用是滋生司法腐敗的溫床，濫用職權(quán)的背后往往隱藏著更深層次的犯罪問題，律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障也直接影響著犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障，新《刑事訴訟法》賦予控申部門對這類案件的調(diào)查核實和通知糾正權(quán)，勢必有利于控申部門作為監(jiān)督主體，發(fā)現(xiàn)和了解此類案件中司法機(jī)關(guān)存在的普遍性問題，為控申部門發(fā)現(xiàn)綜合監(jiān)督線索來源和拓寬綜合監(jiān)督的力度、深度，提供了法律依據(jù)和支持⑥。

（五）法律政策研究部門和檢委會辦事機(jī)構(gòu)

近年，研究室作為服務(wù)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)工作的研究部門和檢察委員會辦事機(jī)構(gòu)的所在部門，其職能定位已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的撰寫理論文章、促進(jìn)公開發(fā)表，逐步轉(zhuǎn)變和深化為對檢察實務(wù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，作用和地位日益重要起來。特別是新《刑事訴訟法》實施后，調(diào)研部門承擔(dān)著收集實踐中存在的問題與困境，積極研究新法修改后業(yè)務(wù)工作的銜接、調(diào)整，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的落實執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)實施新法與原本職能沖突的應(yīng)對之策等任務(wù)。而檢委會辦事機(jī)構(gòu)作為研究室的下設(shè)機(jī)構(gòu)，能夠第一時間收集和分析全院的存疑不訴、相對不訴、抗訴、撤案等疑難、復(fù)雜案件，有著先天的監(jiān)督資源優(yōu)勢，這都為研究室作為綜合監(jiān)督主體提供了很好的條件。此外，研究室可以根據(jù)專家咨詢委員會的專業(yè)背景和自身研究專長，適時將需要開展綜合監(jiān)督的各類問題提交專家咨詢委員會進(jìn)行充分深入的研討，為開展綜合監(jiān)督的事項把關(guān)，為提出的綜合監(jiān)督意見和建議提供智力支持。還可以派員全程參與案件評查、專項檢查等活動，在活動中同步調(diào)研，對類案問題提出對策和意見。

四、開展綜合監(jiān)督的前瞻性思考

（一）綜合監(jiān)督更要接受廣泛監(jiān)督

開展綜合監(jiān)督的手段和方式更多，范圍更廣，影響和受關(guān)注程度更高，意味著權(quán)力更大，因此，更應(yīng)當(dāng)接受社會和人大的監(jiān)督，增強(qiáng)這項工作的公開性和透明度。綜合監(jiān)督效果的發(fā)揮，在一定程度上得益于黨委和人大的關(guān)注和支持，有些基層檢察院已經(jīng)確立了向同級人大定期報備制度，使人大的監(jiān)督和支持同時實現(xiàn)。但對于接受社會監(jiān)督方面，筆者認(rèn)為不能停留在原有的人民監(jiān)督員制度階段。由于綜合監(jiān)督內(nèi)容多是一段時間由個案積累所形成的報告和分析材料，與個案監(jiān)督的及時性相比，綜合監(jiān)督多具有事后性，因此以涉密、未完成訴訟程序、影響案件最終結(jié)果等理由而不公開監(jiān)督內(nèi)容，從而不接受社會監(jiān)督的論點將難以站得住腳⑦。也就是說，綜合監(jiān)督完全可以通過向社會公開的方式接受社會監(jiān)督，這是對檢察機(jī)關(guān)行使綜合監(jiān)督權(quán)的檢驗，也是其動力和支持力。具體來說，筆者認(rèn)為綜合監(jiān)督的各種法律文書和事項可以由檢察院宣教部門以季刊的形式向全社會發(fā)布，利用各院現(xiàn)有的宣傳資源，在本院案件查詢系統(tǒng)、官方微博、微信平臺以及政法網(wǎng)上開辟專欄予以發(fā)布。讓宣傳平臺不僅僅是一味地展示工作亮點和典型事跡，而是真正成為發(fā)布信息、接受質(zhì)疑的渠道。

（二）綜合監(jiān)督的線索來源問題

訴訟監(jiān)督的線索來源受到法律規(guī)定的制約和實踐中協(xié)調(diào)配合的不暢等因素影響，一直是影響訴訟監(jiān)督效果的重要因素之一。筆者認(rèn)為，從長遠(yuǎn)來看，開展綜合監(jiān)督與暢通監(jiān)督線索來源二者是相互推動和相互促進(jìn)的，完全可以以開展綜合監(jiān)督這一重點工作為理由和契機(jī)，大力加強(qiáng)監(jiān)督線索來源平臺的建設(shè)：第一，建立與偵查機(jī)關(guān)的信息共享網(wǎng)絡(luò)。對于偵查機(jī)關(guān)受案、立案、撤案等信息，應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)網(wǎng)讓檢察機(jī)關(guān)實時掌握情況，除了對應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件進(jìn)行實時監(jiān)督外，對于公安機(jī)關(guān)可能存在的違法動用立案手段插手民事、經(jīng)濟(jì)糾紛，或利用立案實行打擊報復(fù)、敲詐勒索等惡劣事件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該有獲取信息的主動權(quán)。第二，應(yīng)該繼續(xù)與相關(guān)部門加快“網(wǎng)上銜接、信息共享”的平臺建設(shè)，為刑事執(zhí)法與刑事司法銜接工作提供保障。對于已經(jīng)建立的信息共享平臺，應(yīng)該指定專人負(fù)責(zé)審查，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，發(fā)揮信息共享平臺的作用。第三，綜合監(jiān)督的視野應(yīng)該拓展到媒體報道的事件中，將其作為線索來源之一。目前，各級檢察機(jī)關(guān)的宣傳部門均建立了輿情應(yīng)對與處置機(jī)制，應(yīng)當(dāng)將輿情的關(guān)注和引導(dǎo)，與監(jiān)督線索的發(fā)掘結(jié)合起來，充分利用好宣傳部門的人力物力和新聞敏感性，在關(guān)注熱點法律事件的同時，發(fā)現(xiàn)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)督線索。

（三）綜合監(jiān)督成果的利用問題

相信經(jīng)過一定時期的推進(jìn)，綜合監(jiān)督在各級檢察機(jī)關(guān)都將產(chǎn)生一定的效果。筆者認(rèn)為，綜合監(jiān)督的成果利用，不應(yīng)停留在檢察機(jī)關(guān)某個部門、某個檢察院甚至是某個地區(qū)。綜合監(jiān)督從長遠(yuǎn)來說，對于解決目前訴訟監(jiān)督不同領(lǐng)域不同、區(qū)域發(fā)展不平衡，以及監(jiān)督碎片化的現(xiàn)象，應(yīng)該有重要的改善作用。最高人民檢察院可以設(shè)立一個綜合監(jiān)督部門，定期收集全國各級檢察機(jī)關(guān)綜合監(jiān)督的成果，進(jìn)行匯總整合，從較高級別上固定綜合監(jiān)督成果，一方面與同級執(zhí)法司法機(jī)關(guān)會商溝通，研究通過典型案例發(fā)布或其他方式解決全國普遍性問題，另一方面鞏固相關(guān)成果，從而發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在綜合監(jiān)督中的困難和局限，對此項工作適時調(diào)整。

總之，綜合監(jiān)督蘊(yùn)含著豐富的制度價值和拓展空間，研究和用好綜合監(jiān)督將實現(xiàn)良好的實踐效果。

注釋：

①孫琴、鄧勇：《刑事立案監(jiān)督的困境及破解路徑》，《中國刑事法雜志》2013年第5期。

②王學(xué)成主編：《法律監(jiān)督權(quán)研究新視野》，中國檢察出版社2010年版，第89頁。

③鄒開紅：《檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對刑事訴訟活動的綜合監(jiān)督》，載《人民檢察》2011年第15期。

④甄貞主編：《人大監(jiān)督與訴訟監(jiān)督》，法律出版社2009年版，第78頁。

⑤甄貞主編：《刑事訴訟法修改與訴訟監(jiān)督》（上、下卷），法律出版社2011年版，第167頁。

⑥楊迎澤、薛偉宏主編：《訴訟監(jiān)督研究：中國檢察訴訟監(jiān)督視角》，法律出版社2012年版，第212頁。

⑦楊迎澤、薛偉宏：《檢察訴訟監(jiān)督的概念、特點與種類》，《中國刑事法雜志》2012年第7期。