劉陽陽，李三梅

（大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116000）

新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度的確立，標志著我國進入了“制度養(yǎng)老”時代，我國城鄉(xiāng)居民人人老有所養(yǎng)的愿望在制度上最終完成。然而，與制度全覆蓋相伴隨的是，我國城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險二元格局和“碎片化”問題顯得愈加嚴重。2014年2月7日國務(wù)院常務(wù)會議決定，在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，依法將這兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險保持基本一致。構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度是我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險體系的關(guān)鍵步驟。

1 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

（1）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀。伴隨著城市化進程加快、可使用的耕地逐漸減少、農(nóng)村人口逐步老齡化、傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式逐漸弱化等因素的影響，給農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式受到極大沖擊，農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式已不能滿足農(nóng)民的需要，將農(nóng)民納入社會養(yǎng)老保險體系具有一定的歷史必然性。

黨的十七屆三中全會明確提出要加快健全農(nóng)村社會保障體系，并于2009年3月在全國10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點。新農(nóng)保借鑒了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的“統(tǒng)帳結(jié)合”的模式，采取“個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合”的籌資模式，政府每月發(fā)放最低55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的支付結(jié)構(gòu)，對于凡滿16周歲（不含在校學(xué)生），未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，均可在戶籍所在地自愿參加。新農(nóng)保的推出進一步加快了養(yǎng)老保險制度的改革，實現(xiàn)農(nóng)民基本權(quán)利，縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會穩(wěn)定，促進新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會具有重大意義。

目前截止截至2013年底，全國參加新農(nóng)保、城居民保的總?cè)藬?shù)已達到4.98億人，其中領(lǐng)取待遇人數(shù)達1.38億人。新農(nóng)保覆蓋范圍逐步擴大的同時，也存在著一些問題，保障水平較低，不能調(diào)動農(nóng)民參保積極性。農(nóng)民的思想較為落后，對新農(nóng)保養(yǎng)老保險的認識不足，參保積極性不強。缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)老保險立法，我國各地政府實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本上都以國務(wù)院辦公廳2009年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》為基礎(chǔ)，法律層級較低，制度缺乏強制性和可持續(xù)性，無法公正地保證農(nóng)民的權(quán)利。新農(nóng)?；饡簳r實行縣級管理，管理層次較低，缺乏多元化的投資渠道，面臨著通貨膨脹貶值的風(fēng)險，在管理和運作上缺乏法制化和規(guī)范化，一些管理部門為尋找增值渠道，違規(guī)投資，違規(guī)運作，造成養(yǎng)老保險基金的流失。這些存在的問題都阻礙了養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，而新農(nóng)保和城居保的合并對進一步推動養(yǎng)老保險制度增強公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性將發(fā)揮積極作用。

（2）城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀。隨著1997年統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的建立，2009年保障廣大農(nóng)村老年人的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度開始試點并日益完善，我國養(yǎng)老保險體系的短板即城鎮(zhèn)無業(yè)居民的養(yǎng)老問題逐漸凸現(xiàn)出來，為完善我國的養(yǎng)老保險制度，解決城鎮(zhèn)無業(yè)居民的養(yǎng)老保險問題，在2011年7月1日城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度在全國試點運行，這是繼2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點后黨中央、國務(wù)院為加快建設(shè)城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作出了又一重大戰(zhàn)略部署。這一重大戰(zhàn)略的部署填補了我國養(yǎng)老保險制度中重要的一片空白。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保在制度設(shè)計上有很多共同之處，都是由政府主導(dǎo)建立的社會養(yǎng)老保險制度，實行個人繳費、政府補貼相結(jié)合，社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。而截至2013年底，全國參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的總?cè)藬?shù)達到4.98億，其中2399萬為城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。其中城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)較少，如果單純針對這一兩萬人再建立經(jīng)辦機構(gòu)和隊伍，再增加相應(yīng)的機構(gòu)來管理，造成資源浪費，不利于節(jié)約成本，不利于規(guī)模管理。與此同時，基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不暢，造成農(nóng)民工等流動人口參保積極性不高，甚至退?，F(xiàn)象的發(fā)生，而此次新農(nóng)保和城居保的合并，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的銜接轉(zhuǎn)換作了明確規(guī)定，使廣大農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民進可在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險參保繳費并享受相應(yīng)的待遇，退可由城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度兜底。據(jù)人社部統(tǒng)計，2012年全國農(nóng)民工總量達到2.62億人，同期參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民工數(shù)僅為4543萬人，由于農(nóng)民工這種職業(yè)的特殊性，農(nóng)民工有時出去打工，有時回家種地，農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的積極性不高，絕大部分農(nóng)民工都游離在養(yǎng)老保險制度之外。在此之前農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的積極性不高，不能保障他們的合法權(quán)益，而建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險及相應(yīng)配套政策能激勵勞動者參保積極性，在一定程度上給予了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民自由度，使農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民受益，對于擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍具有積極的推動作。

2 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險制度存在的問題

（1）保障水平較低，保障金額較少。每月55元的養(yǎng)老金很難滿足農(nóng)民的基本養(yǎng)老需求，尤其是老年人作為體弱多病的弱勢群體，再加上上醫(yī)療費用等支出，更是難以滿足老年人的日常生活。據(jù)人社部統(tǒng)計，2013年我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金月人均達到81元，而民政部數(shù)據(jù)顯示，中國平均城市、農(nóng)村低保標準分別為每人每月352元、189元。也就是說，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇不及低保一半。盡管城鄉(xiāng)居民還有其他收入，但是對于逐漸失去勞動能力的60歲以上老人來說，養(yǎng)老金不能止于零花錢。雖然城鄉(xiāng)居保的全覆蓋解決了廣大農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民從無到有的問題，在制度上填補了我國養(yǎng)老領(lǐng)域的最后一片空白，但是81元的購買力著實讓人感覺有些悲催，2009年，城鄉(xiāng)居民試點初期全國大部分地區(qū)的待遇是人均每月55元，大約能夠買50斤大米，2013年，81元只能買40斤左右的大米。要讓低收入群體不光在名義上進入養(yǎng)老保險制度的框架，而且要享受到有效的保障，“名義保障”與“時效保障”的反差值得我們?nèi)ニ伎己吞骄俊?/p>

（2）具有“半強迫”性質(zhì)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度規(guī)定，已年滿60周歲的老人不用繳費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女必須參保繳費，否則不能領(lǐng)取老人養(yǎng)老金。這一規(guī)定不僅使很多農(nóng)民產(chǎn)生反感，同時也使得一部分無子女贍養(yǎng)或子女不孝的老人領(lǐng)不到基礎(chǔ)養(yǎng)老金。此外地方政府存在逐級壓任務(wù)、定指標的情況，各級干部為逐政績，對城鄉(xiāng)居民半哄半逼要求其參保。

（3）存在虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、貪污浪費等違法違規(guī)行為。由于資金監(jiān)管方面存在漏洞，沒能充分制度的保障作用，浪費了資源，使該受到保障的群體沒能得到應(yīng)有的保障，而沒有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員虛假冒領(lǐng)，違背了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的目的。由于我國一些地方建設(shè)投資資金短缺、社?；疬\行管理機構(gòu)的職能劃分不清、缺乏對社?；鸨O(jiān)督、相應(yīng)的法律法規(guī)制度不健全、信息化建設(shè)滯后、道德風(fēng)險的存在等原因，致使社?；鸨粩D占挪用。如2004年山西太原發(fā)生的挪用詐騙社?；鸢浮?006年上海社?；鹋灿冒?、2007年廣州社保基金挪用案。

相關(guān)法律制度不健全，致使虛報冒領(lǐng)騙取養(yǎng)老金的情況時有發(fā)生。由于領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)多、規(guī)模大，對領(lǐng)取養(yǎng)老金的人員缺乏有效地審核、管理。由于養(yǎng)老保險金經(jīng)辦機構(gòu)人員少、內(nèi)部控制制度不健全，對領(lǐng)取養(yǎng)老金人員的生存狀況不足，領(lǐng)取雙份退休金、領(lǐng)取已過世人員養(yǎng)老金的情況時有發(fā)生，造成了社會資源的浪費，增大了養(yǎng)老金的給付壓力。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本養(yǎng)老保險制度的重要意義

（1）目前我國已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的全覆蓋，并且兩種制度極為類似，又是先后設(shè)立的，所以水到渠成地將這兩種制度并軌形成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，這標志著我國破解我國社會養(yǎng)老制度“碎片化”問題邁出了重要一步，為建立統(tǒng)一的國民基本養(yǎng)老保險制度改革打下基礎(chǔ)。這兩種制度并軌形成一系列的政策推手，并將有利于推動解決長期以來我國城市化發(fā)展過快帶來的一些城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的村干部參保、被征地農(nóng)民參保、回向農(nóng)民工及長期在外打工的未參保人員、退保人員等群體的參保、斷保接續(xù)等遺留問題，合并其相關(guān)的碎片化的社保制度。

（2）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度是城市化的必然要求。隨著城市化進程的加快，人均占有的耕地越來越少，越來越多的農(nóng)民進城務(wù)工。建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險正是順應(yīng)城市化發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化而提出的，有利于農(nóng)村人口的流動，保障了農(nóng)民的利益。

（3）維護社會公平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的需要。社會保障制度是社會公平的基礎(chǔ)性制度，不僅可以為人民生活一視同仁地公平提供基本保障，同時也是調(diào)節(jié)社會收入分配的重要手段。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新農(nóng)保覆蓋的人群大都是低收入群體，通過這兩項制度的合并整合，可以把公共資源更多地向他們傾斜，更好地促進發(fā)展成果全民共享，縮小收入分配差距，促進社會公平正義。當前，我國存在地區(qū)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距仍然較大，不僅影響經(jīng)濟與整個社會的和諧發(fā)展，也成為阻礙城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵因素。國家統(tǒng)計局公開數(shù)據(jù)顯示，目前我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村的收入水平保持3倍左右的差距。社科院公布的《社會藍皮書》顯示，2012年我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保率分別呈上身趨勢，其中，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達2.09萬元，新農(nóng)保為859.15元，兩者相差24倍之多。

（4）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度有利于節(jié)約成本增加效率。由于新農(nóng)保和城居保兩種制度極為類似，又是先后設(shè)立的，重要的是城居保的參保人數(shù)較少，在統(tǒng)籌層次較低的情況下，如果單純針對這一兩萬人再建立經(jīng)辦機構(gòu)和隊伍，再增加相應(yīng)的機構(gòu)來管理，造成資源浪費，不利于節(jié)約成本，不利于規(guī)模管理，而新農(nóng)保和城居保的合并有利于整合資源，有利于節(jié)約成本增加效率。

（5）完善我國社會保障體系，構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。改革開放30多年來，城鄉(xiāng)以及地區(qū)之間的收入差距不斷擴大，養(yǎng)老保險制度的不健全嚴重影響和諧社會的構(gòu)建。建立城鄉(xiāng)一體化居民養(yǎng)老保險制度有助于提高農(nóng)民的福利，有助于勞動力在全國范圍內(nèi)自由流動，刺激經(jīng)濟發(fā)展，并在一定程度上消除收入分配不公，縮小貧富差距，緩和社會矛盾，也有助于打破用工制度的身份界限，提高農(nóng)民的社會地位，保證公民享受平等的社會保障權(quán)利，帶動農(nóng)村社會勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)，逐漸縮小城鄉(xiāng)與地區(qū)之間的差距，推動整個國民經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。

（6）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度為實現(xiàn)養(yǎng)老保險多軌合并，實現(xiàn)養(yǎng)老保險體系整體一體化提供借鑒。我國目前的社會養(yǎng)老保險是多軌并行，按照職業(yè)和身份的不同，我國養(yǎng)老保險制度主要分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新農(nóng)保等，多項制度參保方式以及待遇不一。新農(nóng)保和城居保的合并為養(yǎng)老保險多軌合并邁出了重要的一步，有助于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為社會養(yǎng)老保險實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化邁出的第一步，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化邁出重要步伐。為構(gòu)建一個全國統(tǒng)一的水平差距不大、相互銜接的基本養(yǎng)老保障制度和建立多層次、多維度的養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。

4 構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度的建議

（1）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政投入，適當提高保障水平。中央、省級政府在全面推進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的同時，應(yīng)繼續(xù)加大中央與省級財政轉(zhuǎn)移支付能力，逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和統(tǒng)籌層次，逐步建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的協(xié)調(diào)增長機制，循序漸進提高待遇水平，讓廣大城鄉(xiāng)居民共同分享經(jīng)濟社會發(fā)展改革成果。

（2）不斷完善相應(yīng)制度，加強激勵力度。堅持制度的普惠價值觀念，對年滿60周歲的老年人領(lǐng)取養(yǎng)老金必須要其符合條件的子女參保的規(guī)定進行完善，避免將父母的養(yǎng)老權(quán)益與子女的繳費捆綁在一起。在地方政府可承受范圍內(nèi)，結(jié)合本地實際，可以考慮基礎(chǔ)養(yǎng)老金按不同的繳費檔次差別給付，與繳費檔次呈正相關(guān)關(guān)系。同時也可增設(shè)高檔次繳費標準，滿足不同群體、不同收入水平的參保需求，加大繳費激勵，調(diào)動城鄉(xiāng)居民對較高檔次養(yǎng)老保險的投保積極性，激勵和引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民早參保、多繳費、多受益。

（3）增強養(yǎng)老金保值增值能力，拓寬投資渠道?？茖W(xué)合理利用基金滾存結(jié)余的運營來達到保值與增值的目的，以便實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。拓寬養(yǎng)老金投資渠道。建立規(guī)范完善的投資市場，建立統(tǒng)一規(guī)范的社保基金投資運營機構(gòu)，對社?；鹜顿Y進行科學(xué)有效地利用，以實現(xiàn)養(yǎng)老金的保值增值；建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)來約束和避免社?；痤I(lǐng)域中的低效率和道德風(fēng)險。探索新的投資渠道，例如采用商業(yè)銀行托管下的委托管理方式，有限度允許基金進入市場。

（4）加強城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金監(jiān)管，嚴肅查處虛報冒領(lǐng)、擠占冒領(lǐng)、擠占挪用等違法違規(guī)行為，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的保障作用。嚴懲擠占挪用基金的相關(guān)人員，嚴查地方建設(shè)基金來源、擴寬監(jiān)督范圍，對城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管建立相應(yīng)的法律法規(guī)，實行依法有序監(jiān)管，加快信息化建設(shè)，實行高效監(jiān)管，提高監(jiān)管人員的綜合素質(zhì)，保證監(jiān)管質(zhì)量。建立相應(yīng)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金監(jiān)督和管理委員會，個人賬戶基金交給個人賬戶基金管理委員會管理。

（5）加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革。我國城鄉(xiāng)割裂的“二元”戶籍制度在一定程度上削弱了經(jīng)濟要素的自由流動，阻礙了城市化進程，不利于勞動力的流動，進而阻礙全國統(tǒng)一的勞動力及人才市場。由于養(yǎng)老保險制度與戶籍制度直接掛鉤，拉大了城鄉(xiāng)及地區(qū)之間的差距，加劇了社會分化，不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度。我們必須加快戶籍制度改革，逐步拆除構(gòu)成“二元”養(yǎng)老保險制度的社會基礎(chǔ)，為構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本的養(yǎng)老保險制度鋪平道路。

（6）增強城鎮(zhèn)居民的參保意識，提高城鎮(zhèn)居民的思想認識，加大政府的工作力度。長期以來，農(nóng)民受小農(nóng)思想影響較為嚴重，比較注重眼前既得利益，不以長遠眼光看待社保政策，對社保政策心存疑慮，長期受“養(yǎng)兒防老”傳統(tǒng)觀念影響，與此同時，之前受養(yǎng)老保險缺乏保障性，認為不如把錢儲蓄起來自己養(yǎng)老，參加養(yǎng)老保險不合算，基金管理不規(guī)范等問題的影響，均對城鎮(zhèn)居民的參保意識產(chǎn)生了一定的消極影響。因此，各級政府應(yīng)把城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險列入重大民生工程，高度重視和大力支持，相關(guān)部門積極協(xié)調(diào)、配合，政府人社部門全力抓好工作的開展，廣泛宣傳此次新農(nóng)保和城居保合并成為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險給城鎮(zhèn)居民帶來的切身利益和好處，增強廣大群眾積極參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的信心和決心，努力增大城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的繳費人數(shù)，增大覆蓋面。

建立適合我國國情的城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，使全體人民享有基本養(yǎng)老保障，是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然要求和推進“新四化”建設(shè)的需要，也是我國應(yīng)對老齡化社會，完善我國社會養(yǎng)老體系的目標。但這是一個漫長的過程，還需要我們不斷克服各種阻礙，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本養(yǎng)老保險制度要根據(jù)我國的實際情況，分布進行，具體分析。

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