□張啟勇 □王桂華 □汪炳南（河南直管建管局）

1 基本情況

作為一個(gè)特大型線性工程，南水北調(diào)中線干線工程總干渠施工時(shí)間長(zhǎng)、空間跨度大，河南段直管和代建項(xiàng)目長(zhǎng)302km，建設(shè)地點(diǎn)涉及南陽(yáng)、平頂山、鄭州、焦作、鶴壁、安陽(yáng)6地市，初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)投資334.76億元（不含重大變更批復(fù)，不含價(jià)差批復(fù)），45個(gè)土建施工標(biāo)合同金額161.96億元（不含備用金）。施工過(guò)程中受移民征遷、施工擾民和民擾施工、前期勘測(cè)設(shè)計(jì)深度不夠、地質(zhì)變化、地方或部門(mén)利益糾葛、施工期國(guó)家政策調(diào)整等影響，發(fā)生工程變更索賠較多。受上述因素影響，工程投資控制的難度不斷增大。為使工程順利開(kāi)展，工程投資得到有效控制，需要排查影響投資控制管理的各種因素，查找深化投資控制管理的方式方法。

2 投資控制管理面臨的挑戰(zhàn)

2.1 料場(chǎng)、棄渣場(chǎng)等發(fā)生變化

料場(chǎng)地質(zhì)條件變化大、料場(chǎng)選址更改等造成土方平衡變更、表土剝離（后期還需要回填）變更、取土和棄土運(yùn)距增加變更及二次倒運(yùn)變更等情況發(fā)生，造成工程投資增加較多，給投資控制管理工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。如：某設(shè)計(jì)單元工程招標(biāo)時(shí)計(jì)劃填筑土料采用相鄰設(shè)計(jì)單元工程可用棄土，實(shí)際實(shí)施時(shí)由于2個(gè)設(shè)計(jì)單元施工進(jìn)度不匹配、渠道老建筑物基礎(chǔ)拆除等清除工程量增加的因素，造成外調(diào)土料方量大增，部分填筑土料只得另尋料源，該項(xiàng)變更將不可避免的增加了工程投資。

2.2 征地拆遷

施工過(guò)程中，排水建筑物進(jìn)出口、橋梁引道兩側(cè)等部位出現(xiàn)永久和臨時(shí)用地不足問(wèn)題，加之增設(shè)橋梁等設(shè)計(jì)變更等原因，造成已用地范圍不夠的問(wèn)題出現(xiàn)，為解決該類(lèi)問(wèn)題，需通過(guò)工程變更程序?qū)⒃擃?lèi)費(fèi)用計(jì)入征遷費(fèi)用中。由于建設(shè)用地征地拆遷工作歷時(shí)較久，棄土棄渣需二次倒運(yùn)，同時(shí)拖延了工期，造成索賠較多。如某設(shè)計(jì)單元工程臨時(shí)堆存棄碴約150萬(wàn)m3，預(yù)計(jì)增加投資約800萬(wàn)元。部分標(biāo)段因征地線內(nèi)存有征地遺留問(wèn)題，導(dǎo)致相關(guān)標(biāo)段村民阻工現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 設(shè)計(jì)變更

2.3.1 前期勘測(cè)設(shè)計(jì)深度不足或地質(zhì)條件變化引起的設(shè)計(jì)變更

由于前期勘測(cè)設(shè)計(jì)深度不足或地質(zhì)條件變化較多，導(dǎo)致部分標(biāo)段施工過(guò)程中發(fā)現(xiàn)地質(zhì)條件與招投標(biāo)時(shí)有較大出入，后續(xù)基礎(chǔ)處理方案發(fā)生變化，對(duì)工期和投資帶來(lái)一定的影響。如：部分設(shè)計(jì)單元工程的膨脹土渠段基礎(chǔ)處理方案由土方回填變更為水泥改性土換填，部分渠段增設(shè)了抗滑樁、坡面梁等施工內(nèi)容；部分標(biāo)段地下水豐富，渠道滲控處理采用新標(biāo)準(zhǔn)后，投資大幅增加。

2.3.2 施工過(guò)程中提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

在施工過(guò)程中，考慮降低風(fēng)險(xiǎn)，提高安全系數(shù)，調(diào)整了部分渠段的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)工程投資帶來(lái)一定影響。如：部分渠段屬于高填方填筑，為提高安全系數(shù)，對(duì)高填方渠段進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，按不同的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分別增設(shè)防滲墻、排水設(shè)施、土工膜加厚等處理措施；穿黃隧洞的內(nèi)襯方案在工程實(shí)施過(guò)程中，要求按照新的技術(shù)規(guī)范重新設(shè)計(jì)實(shí)施，提高了標(biāo)準(zhǔn)，增加了投資。同時(shí)由于設(shè)計(jì)變更造成工期延長(zhǎng)，使臨時(shí)設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)費(fèi)用增大，監(jiān)理服務(wù)期延長(zhǎng)，各單位由此提出的索賠金額巨大。

2.3.3 受地方利益訴求，跨渠建筑物設(shè)計(jì)發(fā)生變更

由于從前期設(shè)計(jì)到施工圖時(shí)間跨度大，原設(shè)計(jì)階段確定的跨渠建筑物（公路橋、生產(chǎn)橋、鐵路橋、灌溉渡槽及排污廊道等）工程規(guī)模和數(shù)量已不適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，地方要求增加跨渠建筑物數(shù)量并提高標(biāo)準(zhǔn)，造成現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)變更較多，投資增加較多，投資控制難度加大。如某地方市政府提出多座橋梁位置、寬度、規(guī)模以及橋梁繞行道路標(biāo)準(zhǔn)等方面的變更要求。

2.3.4 重大設(shè)計(jì)變更決策時(shí)間對(duì)工程投資帶來(lái)影響

工程開(kāi)工以后，出現(xiàn)的一些重大技術(shù)問(wèn)題決策周期長(zhǎng)，對(duì)工程進(jìn)展造成了較大的影響，直接間接造成工程投資增加較多。例如針對(duì)膨脹土地質(zhì)條件進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，穿黃隧洞的內(nèi)襯設(shè)計(jì)變更確定等。

2.4 外部環(huán)境影響

工程施工中由于征遷補(bǔ)償款不足或不能及時(shí)到位造成一定的現(xiàn)場(chǎng)阻工，或施工降水、強(qiáng)夯、爆破等造成施工擾民和民擾施工，還有地方上要求增加跨渠橋數(shù)量，提高等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，還有村民對(duì)橋梁方案不滿而阻工，造成現(xiàn)場(chǎng)設(shè)計(jì)變更較多等等各種原因造成變更索賠較多，投資增加較多。

2.5 施工期物價(jià)及國(guó)家政策變化影響

受?chē)?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，中線干線工程建設(shè)正處在我國(guó)物價(jià)上漲階段，尤其人工和材料市場(chǎng)價(jià)格普遍上漲幅度較大，物價(jià)上漲對(duì)工程投資控制影響較大，例如僅人工一項(xiàng)，根據(jù)河南省造價(jià)信息部門(mén)公布的資料顯示，2011年人工價(jià)格與2008年相比，累計(jì)上漲37.63%；同時(shí)因中線工程全線集中開(kāi)工，除主材外，部分工程材料價(jià)格持續(xù)高漲，例如工程必須的保溫板、復(fù)合土工膜、砂石骨料等出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，直接推動(dòng)了材料價(jià)格持續(xù)高漲，而這些材料在渠道標(biāo)中用量較大，這對(duì)工程投資控制影響很大。盡管在工程建設(shè)期間國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室對(duì)中線工程采取了一些材料調(diào)差措施，在很大程度上緩解了投資控制壓力，但受概算水平偏低、價(jià)差調(diào)整幅度不夠等影響，仍存在一定的投資缺口。

2.6 工作面移交滯后導(dǎo)致趕工情況

由于受移民征遷、前期勘測(cè)設(shè)計(jì)深度不足、外界施工環(huán)境干擾較大等影響，大部分渠道工程普遍未能按照合同工期完工，存在一定的趕工情況，例如征遷補(bǔ)償問(wèn)題導(dǎo)致阻工，由地方招標(biāo)施工穿渠鐵路、橋梁等工期滯后，給渠道標(biāo)段移交工作面時(shí)間較晚，為確保缺口按期完工，標(biāo)段趕工現(xiàn)象較普遍，后續(xù)的投資控制管理難度增大。

2.7 工程延期責(zé)任劃分界定困難，延期索賠難以處理

在工程建設(shè)過(guò)程中，導(dǎo)致工程延期的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，其延期責(zé)任往往難以界定，致使因工期延長(zhǎng)造成延期索賠難以及時(shí)處理，這類(lèi)問(wèn)題處理時(shí)合同爭(zhēng)議較大，合同雙方分歧較多，投資難以控制。一般來(lái)說(shuō)，界定工程延期責(zé)任劃分需根據(jù)延期影響事件的責(zé)任確定來(lái)判別合同延期責(zé)任。但是在工程建設(shè)期間因各種原因?qū)е卵悠谑录挠涗涃Y料以及延期事件對(duì)合同的影響程度記錄缺失或不齊全，造成合同進(jìn)度計(jì)劃調(diào)整的影響分析報(bào)告難以完成，同時(shí)各現(xiàn)場(chǎng)建管單位對(duì)該問(wèn)題認(rèn)識(shí)存在差異，判定標(biāo)準(zhǔn)和處理方式方法也不一致，將最終導(dǎo)致處理結(jié)果和處理水平不統(tǒng)一。

2.8 工程延期造成的投資控制困難

由于各種原因?qū)е虏糠猪?xiàng)目建設(shè)周期超過(guò)原合同工期較多，雖然有些為發(fā)包人原因，有些為承包人原因或非雙方原因所致。但無(wú)論何種原因，工程延期都要導(dǎo)致建設(shè)成本增加，影響投資控制，例如，由于工期延長(zhǎng)引起人工、材料成本投入增加、降水時(shí)間和費(fèi)用增加、臨時(shí)占地時(shí)間和費(fèi)用增加、管理成本增加、臨時(shí)設(shè)施使用時(shí)間和費(fèi)用增加等問(wèn)題，以及延期內(nèi)物價(jià)上漲成本轉(zhuǎn)嫁、工程延期索賠等。這類(lèi)問(wèn)題處理時(shí)合同爭(zhēng)議較大，投資控制較為困難。

2.9 建設(shè)后期甲乙雙方利益博弈

工程建設(shè)后期甲乙雙方利益博弈加劇，例如個(gè)別標(biāo)段訴求較多，諸如個(gè)別承包人利用進(jìn)度要挾來(lái)解決資金問(wèn)題，或想依靠變更索賠處理來(lái)彌補(bǔ)其管理責(zé)任、投標(biāo)失誤等造成的損失，或想依靠變更索賠處理把自己應(yīng)承擔(dān)的合同責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，爭(zhēng)取更多的合同利益及經(jīng)濟(jì)利益等，給投資控制管理帶來(lái)很大難度。

2.10 地方承諾投資分?jǐn)傎Y金遲遲難以到位

地方承諾的分?jǐn)偼顿Y及時(shí)到位是目前面臨的一項(xiàng)難題。河南地方分?jǐn)偼顿Y項(xiàng)目情況比較復(fù)雜，既有直管和代建建設(shè)的項(xiàng)目，也有再次委托鐵路部門(mén)建設(shè)的項(xiàng)目。截至2013年底，河南直管代建項(xiàng)目涉及地方分?jǐn)傢?xiàng)目共16項(xiàng)，涉及地方承擔(dān)的分?jǐn)傎Y金5.95億元，實(shí)際僅到位1.09億元，到位率較差。該部分資金遲遲難以到位，不僅影響涉及投資分?jǐn)偣こ探ㄔO(shè)的順利進(jìn)行，還對(duì)后續(xù)總體投資控制影響較大。盡管地方政府承諾承擔(dān)投資，但由于多種原因，存在其承諾資金不到位風(fēng)險(xiǎn)。

2.11 新增項(xiàng)目未批復(fù)新增投資

新增重大設(shè)計(jì)變更項(xiàng)目未批復(fù)新增投資情況較多，該類(lèi)情況比較普遍。如某設(shè)計(jì)單元工程城區(qū)段七座跨渠橋梁原初步設(shè)計(jì)概算批復(fù)15010萬(wàn)元，設(shè)計(jì)變更批復(fù)投資43902萬(wàn)元，增加投資28892萬(wàn)元，雖然設(shè)計(jì)變更進(jìn)行了批復(fù)，但并未批復(fù)新增投資指標(biāo)，該變更就超過(guò)招標(biāo)節(jié)余、可調(diào)劑費(fèi)用及預(yù)備費(fèi)之和2910萬(wàn)元；還有某設(shè)計(jì)單元工程段蔣頭村東南公路橋變更，某設(shè)計(jì)單元工程新增8座跨渠橋梁、南岸取水口等等，雖然對(duì)新增項(xiàng)目進(jìn)行了批復(fù)，但并未批復(fù)新增投資指標(biāo)。

3 加強(qiáng)投資控制管理的措施及建議

3.1 持續(xù)推進(jìn)投資控制精細(xì)化管理

加強(qiáng)投資計(jì)劃管理，為工程建設(shè)和投資控制提供服務(wù)。一是嚴(yán)格投資控制目標(biāo)制，二是規(guī)范合同管理處理原則及管理制度，三是嚴(yán)格投資控制制度，加強(qiáng)變更索賠管理，四是加強(qiáng)投資控制和合同管理的監(jiān)督與檢查，五是實(shí)行投資控制一票否決制，六是嚴(yán)格投資控制考核獎(jiǎng)懲制。

3.2 加強(qiáng)投資統(tǒng)計(jì)測(cè)算分析，為投資控制管理提前謀劃

加強(qiáng)對(duì)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整理分析，使投資統(tǒng)計(jì)工作在投資管理中及時(shí)起到監(jiān)督、檢查、預(yù)警、分析、反饋等功能，不僅可以為單個(gè)工程項(xiàng)目的決策、執(zhí)行檢查、工程施工計(jì)劃和投資計(jì)劃?rùn)z查修正、工程成本預(yù)控和準(zhǔn)確核算等方面提供了有力支持；而且還為整個(gè)工程建設(shè)的項(xiàng)目管理、資金計(jì)劃制定及調(diào)整、政策制定和宏觀調(diào)控等決策提供了基礎(chǔ)分析資料，為投資控制管理提前謀劃。

3.3 多措并舉，規(guī)范投資控制管理

繼續(xù)全面深入開(kāi)展投資風(fēng)險(xiǎn)防控年和合同專(zhuān)項(xiàng)治理工作，按照“雙保雙嚴(yán)”（保證現(xiàn)場(chǎng)資金供應(yīng)、保障建設(shè)資金安全，嚴(yán)把投資、嚴(yán)格合同管理）的總體要求，依據(jù)已構(gòu)建的資金供應(yīng)、投資控制兩套風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，從控制投資指標(biāo)、保障現(xiàn)場(chǎng)資金供應(yīng)、保證資金安全3個(gè)方面實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng)化合同管理巡查、目標(biāo)督導(dǎo)檢查，實(shí)現(xiàn)合同管理規(guī)范化、治理措施常態(tài)化、信息報(bào)送制度化。

3.4 加強(qiáng)設(shè)計(jì)工作管理

加大對(duì)設(shè)計(jì)單位的考核獎(jiǎng)懲力度，調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)單位的積極性和責(zé)任感，使其及時(shí)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)各種因素的變化優(yōu)化設(shè)計(jì)。在工程實(shí)施階段提高對(duì)設(shè)計(jì)工作管理的重視程度，把一些可預(yù)見(jiàn)的工作做在事前，盡量減少因設(shè)計(jì)工作不到位引起的投資增加，從源頭上減少設(shè)計(jì)變更。

3.5 充分發(fā)揮監(jiān)理在合同管理中的作用

加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理單位的管理和考核，利用合同手段和獎(jiǎng)懲措施促使監(jiān)理單位更好地完成投資控制工作。督促監(jiān)理人建立規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠?jì)量工作程序；提高變更與索賠處理的實(shí)效性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，嚴(yán)把工程實(shí)施階段的投資控制關(guān)；注重合同的管理、監(jiān)督、跟蹤，實(shí)施主動(dòng)控制以減少不必要的合同糾紛。同時(shí)應(yīng)針對(duì)目前監(jiān)理工程師比較缺乏，監(jiān)理力量比較薄弱的現(xiàn)狀，要求監(jiān)理單位加大人力資源投入，投入滿足合同要求和投資控制要求的監(jiān)理工程師。

3.6 加強(qiáng)合同變更與索賠處理人員培訓(xùn)

為進(jìn)一步提高投資控制管理水平，建議針對(duì)南水北調(diào)中線工程的線性特點(diǎn)，結(jié)合京石段投資控制管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，積極組織各種計(jì)劃合同、投資控制、造價(jià)培訓(xùn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷提高員工的業(yè)務(wù)水平，強(qiáng)化處理問(wèn)題的能力。同時(shí)，充分利用社會(huì)資源，定期或不定期組織召開(kāi)有關(guān)協(xié)調(diào)會(huì)和專(zhuān)家會(huì)，以現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、專(zhuān)家咨詢(xún)、典型變更索賠案例分析會(huì)、變更爭(zhēng)論項(xiàng)目研討會(huì)等多種形式，組織合同管理人員互相交流，共同探討，不斷提高投資控制管理水平。

3.7 推進(jìn)投資控制獎(jiǎng)懲體制實(shí)施

努力推進(jìn)投資控制獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制實(shí)施，切實(shí)提高各參建單位投資控制意識(shí)，鼓勵(lì)建管單位、設(shè)計(jì)單位及監(jiān)理、施工單位主動(dòng)控制投資。激勵(lì)機(jī)制是正確地誘導(dǎo)團(tuán)隊(duì)成員的工作動(dòng)機(jī)，充分調(diào)動(dòng)他們的積極性和創(chuàng)造性，使他們?cè)趯?shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)自身的需要。建立有效的激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮團(tuán)隊(duì)成員控制投資的積極性，讓他們主動(dòng)進(jìn)行投資控制，將會(huì)極大地提高投資效益，保證投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

施工階段較難進(jìn)行投資控制管理，該階段投資控制應(yīng)重視各關(guān)鍵要素與工程投資控制的關(guān)系。目前南水北調(diào)中線干線工程總體投資受控，工程投資進(jìn)行了有效的總量和分項(xiàng)控制，這主要得益于采用的“靜態(tài)控制，動(dòng)態(tài)管理”投資控制模式和對(duì)功能、質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)等進(jìn)行了綜合平衡和控制的投資控制理念，同時(shí)在實(shí)際工作中，積極探索，不斷加強(qiáng)投資控制管理工作和手段。