楊衛(wèi)東

(江漢大學(xué) 武漢城市圈制造業(yè)發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430056)

論新一輪國有企業(yè)改革

楊衛(wèi)東

(江漢大學(xué) 武漢城市圈制造業(yè)發(fā)展研究中心， 湖北 武漢 430056)

文章全面回顧與系統(tǒng)論析了1980年代以來我國國企改革的理論流變及其特點(diǎn)，認(rèn)為十八屆三中全會(huì)決定是新一輪國企改革的綱領(lǐng)性文件。新一輪國企改革的特點(diǎn)是以實(shí)現(xiàn)國企功能為導(dǎo)向的改革，其改革的重點(diǎn)是推進(jìn)國企的四大轉(zhuǎn)移，即從一般領(lǐng)域向國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域轉(zhuǎn)移;從競爭行業(yè)向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移;從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向具有前瞻性的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;從控股向混合所有制轉(zhuǎn)移。文章解析了國有資產(chǎn)管理新思路，對政府職能的改革提出了建設(shè)性意見，認(rèn)為新一輪國企改革成功的關(guān)鍵，在于能否改革政府作為利益主體的體制，能否實(shí)現(xiàn)政府工作重心真正向社會(huì)公共事業(yè)的轉(zhuǎn)移，能否真正變革政府的調(diào)控模式。

公有制理論； 國企改革； 國資管理； 政府職能

從1978年黨的十一屆三中全會(huì)到2013年的十八屆三中全會(huì)，中國改革進(jìn)行了35年，其間國企改革始終是重要命題，本文結(jié)合學(xué)習(xí)十八屆三中全會(huì)決定，談?wù)剬π乱惠唶衅髽I(yè)改革的認(rèn)識，以期對國企改革有所裨益。

一、公有制和國有企業(yè)改革理論的嬗變

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》被公認(rèn)為是全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，國企改革沒有成為重點(diǎn)?！罢缥覀冾A(yù)期的、且與近期市場的熱情相反，國企改革看上去并沒有被三中全會(huì)視為一個(gè)首要任務(wù)。公報(bào)延續(xù)了過去10多年來的相同表述，重申堅(jiān)持公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的根基和國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，這會(huì)令市場失望”①。其實(shí)，如果我們細(xì)讀《決定》，比較研究我黨關(guān)于公有制和國企改革理論發(fā)展史，便會(huì)得出相反的結(jié)論。

1981年6月中國共產(chǎn)黨第十一屆六中全會(huì)通過的關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議指出：“國營經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)是我國基本的經(jīng)濟(jì)形式”。這是對新中國成立以來公有經(jīng)濟(jì)的歷史總結(jié)。

1982年9月黨的十二大報(bào)告提出：“社會(huì)主義國營經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中居于主導(dǎo)地位。鞏固和發(fā)展國營經(jīng)濟(jì)，是保障勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)，并且保障個(gè)體經(jīng)濟(jì)為社會(huì)主義服務(wù)的決定性條件。”從“基本形式”到“主導(dǎo)”，在提法上的變化，隱含著政策的調(diào)整：它正式對個(gè)體經(jīng)濟(jì)表示了認(rèn)可。

1984年10月黨的十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定，又向前邁進(jìn)了一大步，它提出了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的重要論斷，這是為我國經(jīng)濟(jì)體制改革提出的新理論。并第一次提出增強(qiáng)全民所有制的大、中型企業(yè)的活力，是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)的觀點(diǎn)。

1987年黨的十三大提出了社會(huì)主義初級階段的理論。并對這個(gè)階段的所有制經(jīng)濟(jì)有了新的表述:“在初級階段，尤其要在以公有制為主體的前提下發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)成分，在以按勞分配為主體的前提下實(shí)行多種分配方式，在共同富裕的目標(biāo)下鼓勵(lì)一部分人通過誠實(shí)勞動(dòng)和合法經(jīng)營先富起來?！碧岢隽硕喾N經(jīng)濟(jì)成分、多種分配方式和先富起來這些概念。會(huì)議對企業(yè)改革提出了新的思路：按照所有權(quán)經(jīng)營權(quán)分離的原則，搞活全民所有制企業(yè)。會(huì)議認(rèn)為“使企業(yè)真正做到自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，是建立有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。這決不會(huì)改變企業(yè)的全民所有制性質(zhì)，只會(huì)使企業(yè)更加生氣蓬勃，使公有制經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮”。

1992年，黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，這是在改革14年中逐步確立起來的目標(biāo)。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，市場經(jīng)濟(jì)是資本主義特有的東西，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征。十一屆三中全會(huì)以來，新的思想解放運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了新的探索。十二大提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔；十二屆三中全會(huì)提出，有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)，雖然淡化了主輔關(guān)系，但計(jì)劃還是排在前面；十三大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的體制應(yīng)該是計(jì)劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制，從而消除了主輔關(guān)系；十四大徹底解除了關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想束縛。明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革任務(wù)。

次年，中共中央作出了《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，該決定提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的一系列要求?！稕Q定》提出:建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是我國國有企業(yè)改革的方向。并根據(jù)國企的大小提出了不同的改革要求：“國有大中型企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱，推行現(xiàn)代企業(yè)制度，對于提高經(jīng)營管理水平和競爭能力，更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用，具有重要意義。”②“一般小型國有企業(yè)，有的可以實(shí)行承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營，有的可以改組為股份合作制，也可以出售給集體或個(gè)人。出售企業(yè)和股權(quán)的收入，由國家轉(zhuǎn)投于急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。”《決定》沒有改變關(guān)于國有企業(yè)在改革中重要地位的提法，但對所有制經(jīng)濟(jì)的表述有了新的發(fā)展，一是只講公有制在全國總體上占優(yōu)勢，但“有的地方、有的產(chǎn)業(yè)可以有所差別”。二是預(yù)計(jì)到“隨著產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和重組，財(cái)產(chǎn)混合所有的經(jīng)濟(jì)單位越來越多，將會(huì)形成新的財(cái)產(chǎn)所有結(jié)構(gòu)”。三是允許小型國有企業(yè)可以轉(zhuǎn)讓、出售或改組為股份合作制。我黨關(guān)于國企產(chǎn)權(quán)改革正式提出肇始于此。

1997年黨的十五大提出公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是社會(huì)主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，同時(shí)提出要全面認(rèn)識公有制經(jīng)濟(jì)的含義。一是公有制經(jīng)濟(jì)不僅包括國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)，還包括混合所有制經(jīng)濟(jì)中的國有成分和集體成分。二是公有制的主體地位主要體現(xiàn)在：公有資產(chǎn)在社會(huì)總資產(chǎn)中占優(yōu)勢。三是要努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式。不能籠統(tǒng)地說股份制是公有還是私有，國家和集體控股的股份制企業(yè)，具有明顯的公有性。四是尤其要提倡和鼓勵(lì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)聯(lián)合和勞動(dòng)者的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，十五大對非公有制經(jīng)濟(jì)作了進(jìn)一步的肯定，認(rèn)為它是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分?！皩€(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)要繼續(xù)鼓勵(lì)、引導(dǎo)，使之健康發(fā)展。這對滿足人們多樣化的需要，增加就業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要作用?！边@樣的提法并不意味著中央對國有企業(yè)認(rèn)識的改變，十五大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)它是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱?！案愫脟衅髽I(yè)改革，對建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和鞏固社會(huì)主義制度，具有極為重要的意義?！痹诟母锓椒ㄉ?，除了繼續(xù)要求建立現(xiàn)代企業(yè)制度外，提出了三改一加強(qiáng)的思路(把國有企業(yè)改革同改組、改造、加強(qiáng)管理結(jié)合起來)?！耙塾诟愫谜麄€(gè)國有經(jīng)濟(jì)，抓好大的，放活小的，對國有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組。以資本為紐帶，通過市場形成具有較強(qiáng)競爭力的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大企業(yè)集團(tuán)。采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式，加快放開搞活國有小型企業(yè)的步伐。實(shí)行鼓勵(lì)兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程，形成企業(yè)優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制?！憋@然，此時(shí)國企改革中產(chǎn)權(quán)改革的比重開始快速提升。

1999年9月黨的十五屆四中全會(huì)專門作出《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》再次強(qiáng)調(diào)了“國有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”的觀點(diǎn)，但改革的重點(diǎn)是從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局。中央認(rèn)為目前的主要問題是，國有經(jīng)濟(jì)分布過寬，整體素質(zhì)不高，資源配置不盡合理，必須從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局，堅(jiān)持有進(jìn)有退，有所為有所不為。但總體看是以退為主，“隨著國民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國有經(jīng)濟(jì)有著廣闊的發(fā)展空間，總量將會(huì)繼續(xù)增加，整體素質(zhì)進(jìn)一步提高，分布更加合理，但在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的比重還會(huì)有所減少?！痹凇稕Q定》的引導(dǎo)下，國有企業(yè)的股權(quán)多元化改革在全國形成浪潮。

2002年黨的十六大在重申基本經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，表述的重點(diǎn)有了新的變化:“堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。第一，必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)……第二，必須毫不動(dòng)搖地鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”兩個(gè)“毫不動(dòng)搖”將主輔語義的表述改變?yōu)椴⒘姓Z義，即公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擺在了同等重要的位置。為此，中央提出:一方面要深化國有企業(yè)改革，進(jìn)一步探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。除極少數(shù)必須由國家獨(dú)資經(jīng)營的企業(yè)外，積極推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。另一方面，要充分發(fā)揮個(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大就業(yè)和活躍市場等方面的重要作用。放寬國內(nèi)民間資本的市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，完善保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的法律制度。這次會(huì)議還提出了建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制的任務(wù)。

2003年10月黨的十六屆三中全會(huì)作出了《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的若干問題的決定》，這是十年之后中央再次對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制問題作出的決定。在所有制和國有企業(yè)方面，決定強(qiáng)調(diào)了以下觀點(diǎn)：第一，推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式。大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。十五大強(qiáng)調(diào)的還是“不能籠統(tǒng)地說股份制是公有還是私有”，而這里則要求“使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”，其含義是希望國企的多元化成為普遍形式。第二，國有資本的分布要更多地投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。過去，中央強(qiáng)調(diào)公有制在全國總體上占優(yōu)勢，只在“有的地方、有的產(chǎn)業(yè)可以有所差別”。而這次強(qiáng)調(diào)其他行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)，通過資產(chǎn)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整，在市場公平競爭中優(yōu)勝劣汰，范圍有了很大擴(kuò)展。第三，加快推進(jìn)和完善壟斷行業(yè)改革。對壟斷行業(yè)要放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。有條件的企業(yè)要積極推行投資主體多元化。繼續(xù)推進(jìn)和完善電信、電力、民航等行業(yè)的改革重組。加快推進(jìn)鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革，實(shí)行政企分開、政資分開、政事分開。對自然壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管。這是首次提出對壟斷行業(yè)的改革。第四，大力發(fā)展和積極引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)。清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙。放寬市場準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。非公有制企業(yè)在投融資、稅收、土地使用和對外貿(mào)易等方面，與其他企業(yè)享受同等待遇。支持非公有制中小企業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)做強(qiáng)做大。如此支持非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力度是前所未有的。

2007年10月黨的十七大關(guān)于所有制和國企改革方面的筆墨不是很多，主要集中在完善基本經(jīng)濟(jì)制度，健全現(xiàn)代市場體系的段落中。它除了重申過去的一些政策方針外，提出了“堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局”、“推進(jìn)公平準(zhǔn)入，改善融資條件，破除體制障礙，促進(jìn)個(gè)體、私營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展”的新要求。法律上的“平等保護(hù)”，經(jīng)濟(jì)上的“平等競爭”，政策上的“公平準(zhǔn)入”，是十七大在非公有制經(jīng)濟(jì)理論的新貢獻(xiàn)，但在國企改革上沒有提出新的要求。

由上可見，改革開放以來，我們黨對所有制結(jié)構(gòu)的表述不斷地發(fā)生著變化。改革前，全民和集體所有制占絕對統(tǒng)治地位，個(gè)體私營是受嚴(yán)格限制與明確否定的，連自留地也被稱為資本主義的尾巴。改革后我黨在所有制理論上的突破，主要向前走了三步：第一步，從十一屆三中全會(huì)到十三大，個(gè)體私營得到了合法承認(rèn)。首先是個(gè)體經(jīng)濟(jì)，然后是私營經(jīng)濟(jì)，再然后是外資企業(yè)，逐一被冠以社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充。第二步，從十四大到十五大。是將非公經(jīng)濟(jì)統(tǒng)稱為多種所有制經(jīng)濟(jì)，并提出了必須堅(jiān)持以公有制為主體，多種經(jīng)濟(jì)成分共同發(fā)展的方針。個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)由公有制經(jīng)濟(jì)的“補(bǔ)充”上升為與公有制經(jīng)濟(jì)“共同發(fā)展”；特別是十五大正式提出了：我國社會(huì)主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度。個(gè)體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。第三步，從十六大到十七大。我黨提出了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的思想，使公有制經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)平分秋色，并駕齊驅(qū)。十七大對此原則進(jìn)一步細(xì)化，提出了“兩個(gè)平等”“一個(gè)公正”的概念，使非公經(jīng)濟(jì)與公有經(jīng)濟(jì)在政治上、法律上、政策上平起平坐。這每一階段的形成都是一次理論的大飛躍。

關(guān)于國企及國企在改革中的地位，中央從1984年十二屆三中全會(huì)開始，就提出增強(qiáng)企業(yè)活力，是經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。到1999年十五屆四中全會(huì)仍然強(qiáng)調(diào)了“國有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)”的觀點(diǎn)，雖然改革的內(nèi)容發(fā)生了變化，但“中心環(huán)節(jié)”的地位沒有改變。從十六大開始，國企改革在經(jīng)濟(jì)體制改革中的地位沒有再提，但仍然強(qiáng)調(diào)“國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱”。十七大則只講了“深化國有企業(yè)公司制股份制改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”的一般性要求，國企在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中的地位在不斷下降。

為什么會(huì)這樣呢？因?yàn)閲薪?jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的比例在不斷下降。1984年十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定在提出“中心環(huán)節(jié)”這個(gè)觀點(diǎn)時(shí)解釋道：“我國城市企業(yè)，包括工業(yè)、建筑業(yè)、交通業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)的企業(yè)，已有一百多萬個(gè)，職工共達(dá)八千多萬人。僅城市工業(yè)企業(yè)提供的稅收和利潤，就占全國財(cái)政收入的百分之八十以上。這些情況表明，城市企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性能否充分發(fā)揮，八千多萬職工的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性能否充分發(fā)揮，就是說城市企業(yè)是否具有強(qiáng)大的活力，對于我國經(jīng)濟(jì)的全局和國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的根本好轉(zhuǎn)，對于黨的十二大提出的到本世紀(jì)末工農(nóng)業(yè)年總產(chǎn)值翻兩番的奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)關(guān)鍵問題?！钡请S著改革開放的深入，國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的份額愈來愈低。如國有企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值在規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的比重，2002年為40.78%，2005年降為33.28%(見表1)；國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額，2002年為43.40%，2006年為29.97%(見表2)；國有企業(yè)上繳稅收占各類所有制稅收總額的比例，2002年為32.22%，2005年為24.84%(見表3)；在就業(yè)人數(shù)的比例上，國有單位2002年為28.91%，2006年則降為22.71%(見表4)③；從稅收和就業(yè)方面看，2002年國企對社會(huì)的貢獻(xiàn)率不足三分之一，顯然它不再具有經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的地位。

表1 1999—2006年全部國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)產(chǎn)值

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2000—2007)》,北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2000—2007年。

表2 各類型經(jīng)濟(jì)占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比重(單位:%)

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2006—2007)》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006—2007年。

表3 1989—2005年稅收收入各企業(yè)類型所占比重情況表(單位:%)

數(shù)據(jù)來源：《中國稅務(wù)年鑒(1999—2006)》，北京：中國稅務(wù)出版社，1999—2006年。

表4 1990—2006年不同類型城鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)比重(單位：%)

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2007年。

考察改革開放以來的歷屆黨代會(huì)，2007年的十七大對國企改革的論述是最淡化的。從歷史視角看，筆者認(rèn)為，此時(shí)中國開始進(jìn)入改革的調(diào)整期。形成調(diào)整期的原因有五：一是改革走過近30年的歷程，取得了巨大的成功，但是也積累了一些矛盾和問題，“突出的是：經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價(jià)過大；城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然不平衡；農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收難度加大；勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育衛(wèi)生、居民住房、安全生產(chǎn)、司法和社會(huì)治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題仍然較多，部分低收入群眾生活比較困難；思想道德建設(shè)有待加強(qiáng)；黨的執(zhí)政能力同新形勢新任務(wù)不完全適應(yīng)，對改革發(fā)展穩(wěn)定一些重大實(shí)際問題的調(diào)查研究不夠深入；一些基層黨組織軟弱渙散；少數(shù)黨員干部作風(fēng)不正，形式主義、官僚主義問題比較突出，奢侈浪費(fèi)、消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重?！雹芸傊?，在改革中我們強(qiáng)調(diào)了發(fā)展，忽視了環(huán)境；強(qiáng)調(diào)了先富起來，忽視了貧富不均；強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)，忽視了思想建設(shè)、社會(huì)建設(shè)，導(dǎo)致了腐敗的盛行。因此，為了解決這些矛盾，協(xié)調(diào)積累的問題，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整是必要的。二是2004年以來，以郎咸平為代表的學(xué)者對國企改革開展了批評和質(zhì)疑，認(rèn)為國企改革造成了國有資產(chǎn)流失，他的觀點(diǎn)在社會(huì)上引起巨大反響，激起了對國企改革的大討論，為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，各地政府對國企改革的熱情逐步減弱。三是2003年國家國資委的組建，將國企改革轉(zhuǎn)向?yàn)閲蟀l(fā)展。國資委組建的初衷是基于政資分開、政企分開的思路，是希望政府不再直接管國有資產(chǎn)，不再直接管企業(yè)。是基于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，繼續(xù)調(diào)整國有資產(chǎn)布局。可是，國資委把自己看成國有企業(yè)的總代表，把國有資產(chǎn)保值增值當(dāng)成自己的主要目標(biāo)或唯一目標(biāo)。只有國有企業(yè)的地盤越大、實(shí)力越強(qiáng)，國資委的地位才會(huì)越高。因此，國有資產(chǎn)的退出不再提倡，國企上市成為多元化的主要方式。四是國企改革原本就有解困的機(jī)會(huì)主義傾向，國企大面積虧損，成為政府的沉重負(fù)擔(dān)是改革的主要?jiǎng)右颉＠?992年山東諸城的改革，當(dāng)時(shí)諸城市屬獨(dú)立核算企業(yè)有150家，103家虧損，企業(yè)負(fù)債率超過90%，虧損額達(dá)1.47億元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)全市一年半的財(cái)政收入。武漢在2000-2005年間，共完成改制2065家，其資產(chǎn)負(fù)債率比諸城還高，達(dá)93.49%。正是在這樣的絕境下，才逼出了國企改革。從1990年代開始，經(jīng)過10多年的產(chǎn)權(quán)改革，眾多的中小企業(yè)改了制，大中型企業(yè)實(shí)行了主輔剝離，包袱大都已卸掉。加之，我國經(jīng)濟(jì)周期從2003年以后逐步向好，國企開始輕裝上陣，效益日顯，到了2007年各地已沒有了改革的緊迫感。五是受到全球經(jīng)濟(jì)形勢的影響。2007年是我國經(jīng)濟(jì)周期的高峰值，接下來本應(yīng)開始回調(diào)降溫，當(dāng)時(shí)政府已出臺了相關(guān)的調(diào)控政策，但是，這時(shí)卻遇上了2008年的世界金融危機(jī)，各國為了挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)，開始實(shí)行部分銀行的國有化政策，國有化成為一時(shí)潮流，我國也隨風(fēng)轉(zhuǎn)向，從此國有企業(yè)一路凱歌，全線出擊，“國退”變?yōu)椤皣M(jìn)”。

從2002年到2007年，雖然我國提出了許多新的改革要求和舉措，但是并沒有大力推進(jìn)，主要靠原有的改革慣性力推動(dòng)著體制的變革，從2007年開始改革逐步停滯甚至倒退。十八屆三中全會(huì)《決定》標(biāo)志著一個(gè)新的拐點(diǎn)，它通篇涂上了改革的濃墨重彩，公有制經(jīng)濟(jì)和國企改革的觀點(diǎn)是其中的重要篇章。歸納起來有如下要點(diǎn)：

1.重新界定了公有制經(jīng)濟(jì)與非公有制經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)和地位?！稕Q定》指出“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！币郧暗挠^點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)主義國家的基礎(chǔ)是公有制。例如毛澤東同志在解釋過渡時(shí)期的總路線時(shí)說：它的實(shí)質(zhì)“就是使生產(chǎn)資料的社會(huì)主義所有制成為我國國家和社會(huì)的唯一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！雹葸@個(gè)觀點(diǎn)以后一直延續(xù)下來。1999年9月《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》指出“包括國有經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的公有制經(jīng)濟(jì)，是我國社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”。同時(shí)認(rèn)為“搞好國有企業(yè)的改革和發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)國家長治久安和保持社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)”⑥。2009年習(xí)近平同志在大慶油田發(fā)現(xiàn)50周年慶祝大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)：“國有企業(yè)是中國特色社會(huì)主義的重要支柱，是我們黨執(zhí)政的重要基礎(chǔ)。”⑦而這次《決定》不僅把公有制經(jīng)濟(jì)而且把非公有制經(jīng)濟(jì)共同界定為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和我國的重要基礎(chǔ)，這是我黨對所有制認(rèn)識的又一次飛躍。

2.提出了基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式的概念。黨的十五大報(bào)告提出了我國社會(huì)主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度是“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的論斷，十六大、十七大在此基礎(chǔ)上提出了“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，盡管對主輔的地位進(jìn)行了弱化，但沒有改變主輔的關(guān)系。事實(shí)上過分強(qiáng)調(diào)主輔關(guān)系既不利于判斷和操作，更不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。十八大三中全會(huì)提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。這是對我國基本經(jīng)濟(jì)制度理論的重大發(fā)展，為我們堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度指明了方向。

3.提出了國有資產(chǎn)管理改革的思路。一是從管資產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向管資本為主，這是國有資產(chǎn)管理體制的重大改革，是實(shí)現(xiàn)政資分開、政企分開的有效措施。二是根據(jù)國家需要，將更多的國有資本投向國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域和前瞻性戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，為國有資本的功能、性質(zhì)定了位。三是劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社會(huì)保障基金,提高國有資本收益上繳公共財(cái)政比例，更多用于保障和改善民生。總之，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理淡化了保值增值的目標(biāo)，增強(qiáng)了國家戰(zhàn)略目標(biāo)。

4.明確了國企改革的方向。一是提出了準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能的要求。過去我們的國企改革很少關(guān)注國企功能，不知道國企存在的意義和目的，這是改革常常出錯(cuò)的重要原因。界定國企的不同功能，就是要對不同的國企進(jìn)行準(zhǔn)確定位，分類改革。二是繼續(xù)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，重點(diǎn)是提高企業(yè)效率，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家作用。三是明確了對國有資本壟斷行業(yè)的改革。過去我們也提出過對壟斷行業(yè)的改革，但是沒有具體措施，這次《決定》指出：“國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化”。

5.進(jìn)一步加大了支持非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的力度。從十二大以來，我們的每一次黨的代表大會(huì)對非公經(jīng)濟(jì)的支持都在不斷地加大，本次《決定》表現(xiàn)得更為明顯。一是提出了完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。盡管我國2007年的《物權(quán)法》已規(guī)定“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。但是在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中對私有經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)的侵占卻時(shí)有發(fā)生，因此，《決定》強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善，再次宣布“非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。二是提出了堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的原則，明確要求廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定。雖然在十年前的《決定》中就提出過清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策的要求，但實(shí)際效果較差，出現(xiàn)了“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”的現(xiàn)象。針對這個(gè)問題，這次提出要消除各種隱形壁壘，并制定讓非公企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的具體辦法。三是明確提出鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)。關(guān)于混合經(jīng)濟(jì)也不是新概念，但過去往往強(qiáng)調(diào)的是由國有控股的混合經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。顯然，這一新的提法，對混合經(jīng)濟(jì)賦予了新的意義，給非公經(jīng)濟(jì)開辟了新的天地。

綜上所述，三中全會(huì)《決定》對公有制經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)地位的觀點(diǎn)充滿了創(chuàng)新和發(fā)展。是改革以來理論創(chuàng)新集大成者。筆者相信，久違的國企改革在《決定》的指引下，必將形成新一輪高潮。

二、新一輪國企改革的重點(diǎn)

國企改革涉及方方面面，其重點(diǎn)不僅是自身的改革，也與配套改革相關(guān)?；诖?，筆者認(rèn)為新一輪的國企改革主要應(yīng)從三個(gè)方面去把握。

從1978年以來，到現(xiàn)在為止，我國的國企改革歷史已達(dá)35年。如何判斷和總結(jié)這35年的改革呢？通常人們是通過劃分階段來界定。但這種界定五花八門，沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。原國務(wù)院國資委主任、黨委書記李榮融認(rèn)為30年的國企改革可以劃分為三個(gè)階段，第一階段是擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)階段(1978-1993);第二階段是制度創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整階段(1993-2002);第三階段是以國有資產(chǎn)管理體制改革推動(dòng)國有企業(yè)改革發(fā)展階段(2003-)。

中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所原所長周叔蓮將改革30年劃分為四個(gè)階段，第一階段是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)階段，時(shí)間從1978年至1984年；第二階段是實(shí)行兩權(quán)分離階段，時(shí)間是1985年至1992年；第三階段是建立現(xiàn)代企業(yè)制度階段，時(shí)間是1993年至2002年；第四階段也是改革國有資產(chǎn)管理體制階段，即從2003年開始的階段。

中央黨校謝魯江教授等認(rèn)為國企改革進(jìn)程分為三個(gè)階段，第一階段是1978年到1991年，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的改革，是調(diào)整政府與企業(yè)間責(zé)權(quán)利的關(guān)系的改革；第二階段是1992年到2002年，是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的改革，目的是使國企由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞變成市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體；第三階段是2003年到2008年，是國企進(jìn)入了在市場體制之下深化改革、完善制度的新階段。⑧

以上劃分雖然都可以自圓其說，但筆者都不贊成。首先，我國的國有企業(yè)改革的發(fā)展階段不可能一年一年的無縫對接，這不符合歷史事實(shí)。其次，有些階段的劃分很不嚴(yán)謹(jǐn)。如調(diào)整政府與企業(yè)關(guān)系的改革不是僅限于1978年到1991年，它貫穿于改革過程的始終，建立現(xiàn)代企業(yè)制度也不是1992年到2002年的階段性目標(biāo)，而是一個(gè)長期的任務(wù)。第三，對2003年至今的概括是最值得商榷的。國資委的成立對國有企業(yè)的出資人制度的建立和完善具有重要意義，對防止國有資產(chǎn)流失，規(guī)范國企改革和產(chǎn)權(quán)交易具有積極作用。從實(shí)際效果看，至少國家國資委成立的本身并不是國企改革，反而減緩了國企改革。

其實(shí)，國企改革不能用具體工作來劃分，而應(yīng)根據(jù)它的本質(zhì)特征和目標(biāo)方向來劃分。另外，改革不是一種直線運(yùn)動(dòng)，它有起有落，是一輪一輪向前推進(jìn)的。因此，筆者認(rèn)為迄今為止我國的國有企業(yè)主要經(jīng)歷了兩輪大的改革。第一輪從1978年開始到1989年，這一輪改革的特點(diǎn)是以效益為導(dǎo)向的改革。這期間，無論是放權(quán)讓利、擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)還是企業(yè)承包制等等，都是圍繞提高經(jīng)濟(jì)效益而展開的。第二輪改革從1992年到2007年。這一輪改革的特點(diǎn)是以產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向的改革。十四大提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，十四屆三中全會(huì)又提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是國有企業(yè)改革的方向。此后十五大、十五屆四中全會(huì)、十六屆三中全會(huì)一步步對產(chǎn)權(quán)改革提出了新的要求，在這一輪改革中大部分國企實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)多元化。

2014年是全面深化改革的元年，必將掀起新一輪國企改革。新一輪改革的特點(diǎn)是什么呢？筆者的觀點(diǎn)是：以國企功能為導(dǎo)向的改革。

《決定》第一次明確提出要“準(zhǔn)確界定不同國有企業(yè)功能”。這是一個(gè)非常重要的觀點(diǎn)，也是一個(gè)明確的要求。在過往的國企改革中，我們曾取得了許多成績，但也留下了一些教訓(xùn)。如何評價(jià)國企改革，往往是眾說紛紜，因?yàn)槲覀兒鲆暳艘粋€(gè)問題：國有企業(yè)的功能。即國企的任務(wù)是什么？過去我們把國有企業(yè)定性為社會(huì)主義的基礎(chǔ)，這是沒有道理的。因?yàn)橘Y本主義國家也都有國有企業(yè)，二戰(zhàn)時(shí)期的德國、意大利、日本都有比例很高的國有企業(yè)，但他們不是社會(huì)主義；蘇聯(lián)解體前，在工業(yè)中，國有企業(yè)的比例高達(dá)99%，在東歐，國有經(jīng)濟(jì)的比例也十分高，如保加利亞為99.9%，捷克斯洛伐克為99.4%，民主德國為96.5%，羅馬尼亞為95.8%，匈牙利為94.5%，如果，國企是社會(huì)主義基礎(chǔ)，這些國家的社會(huì)主義為什么會(huì)最先崩塌呢？如果國有企業(yè)是社會(huì)主義的基礎(chǔ)，那么，應(yīng)該先有基礎(chǔ)后有大廈，事實(shí)上，無論是我國還是前蘇聯(lián)在建立社會(huì)主義時(shí)，都是沒有國有企業(yè)的。

改革以來，我們又矯枉過正，將國有企業(yè)混同為一般企業(yè)，以實(shí)現(xiàn)利潤最大化為目標(biāo)。國家是為了追求利潤的最大化而建國企嗎？我們知道民營企業(yè)創(chuàng)造利潤的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國企，國家為什么還要投入巨資去辦國企呢？其實(shí)，國企的存在是因?yàn)檎枰鼘?jīng)濟(jì)、社會(huì)進(jìn)行調(diào)控，它是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的工具。當(dāng)然，作為工具這是一個(gè)大的概念，不同的工具又有許多不同的作用，發(fā)揮著不同的功能，這就需要我們?nèi)ァ皽?zhǔn)確界定”，使我們的改革充分發(fā)揮國企功能的作用。

以功能為導(dǎo)向的改革，就是通過改革讓國有企業(yè)按照自身的功能干它該干的事，維護(hù)和推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。因此，筆者認(rèn)為新一輪國企改革的重點(diǎn)是推進(jìn)四大轉(zhuǎn)移。

1.推進(jìn)國有企業(yè)從一般領(lǐng)域向國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)及關(guān)鍵領(lǐng)域轉(zhuǎn)移?！稕Q定》指出“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”。其實(shí)，從十五屆四中全會(huì)開始，中央就已明確了國有經(jīng)濟(jì)需要控制的這些行業(yè)和領(lǐng)域。然而，由于有些行業(yè)投資回報(bào)率不高，至今沒有得到足夠的關(guān)注。過去的改革使國企過多地關(guān)注利潤，過多地關(guān)注自身利益，往往自覺不自覺地與國家戰(zhàn)略目標(biāo)背道而馳，據(jù)張文魁先生研究，由于歷史原因，國企大量地分布在一般競爭性行業(yè)中。在國民經(jīng)濟(jì)95個(gè)大類中，國有經(jīng)濟(jì)涉及94個(gè)行業(yè)。其中，在396個(gè)國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)類中，國有經(jīng)濟(jì)涉足380個(gè)行業(yè)，行業(yè)分布面達(dá)96%。如批發(fā)零售餐飲業(yè)，有2萬多家國有企業(yè)，是國有企業(yè)分布的第二大領(lǐng)域。國有經(jīng)濟(jì)分布過寬，不僅擠占了非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間，使市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展變形而且使我們沒有力量將資源集中在應(yīng)該布局的地方，國有企業(yè)該進(jìn)的行業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有進(jìn)夠。因此，必須對國有資產(chǎn)布局進(jìn)行調(diào)整，從服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，收縮戰(zhàn)線，使一部分有條件的國企向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中。

當(dāng)然，中央提出國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)控制的行業(yè)，并不意味著是民企不能進(jìn)入的行業(yè)。除了極少數(shù)涉及國家安全的領(lǐng)域可能需要國企獨(dú)占外，沒有理由排斥民營企業(yè)進(jìn)入任何領(lǐng)域、任何行業(yè)。所謂國有經(jīng)濟(jì)控制，是指國有經(jīng)濟(jì)在某個(gè)行業(yè)占比要多一些，具有“支撐、引導(dǎo)和帶動(dòng)”作用，而不是壟斷、專屬、獨(dú)霸的含義。有些人常常用“經(jīng)濟(jì)安全”為由反對非公經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，其實(shí)這是一個(gè)含糊不清的托詞。經(jīng)濟(jì)安全可以包羅很多內(nèi)容，如生產(chǎn)安全、食品安全、環(huán)境安全、就業(yè)安全、信息安全等等，這些安全與非公經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)相關(guān)嗎？國有企業(yè)就能保證這些安全嗎？回答是否定的。保證經(jīng)濟(jì)安全的途徑不是國有經(jīng)濟(jì)，是法規(guī)與制度，是國家政權(quán)。我國的石油、天然氣、煤炭大都是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)安全原因而由國企掌控著，其實(shí)，真正的原因是有豐厚的利潤。在上世紀(jì)90年代，煤炭曾是嚴(yán)重虧損的行業(yè)，那時(shí)我們沒有想到經(jīng)濟(jì)安全而動(dòng)員民企上陣。后來成為高利潤行業(yè)，經(jīng)濟(jì)安全便提上了議事日程。我國的一切礦產(chǎn)資源都屬于國家，但是礦產(chǎn)資源的收益分配卻被國有企業(yè)所獨(dú)占私分，這是極其不合理的。資源能否得到有效的利用，國家自然資源的收益能否實(shí)現(xiàn)最大化，不應(yīng)該用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的辦法管理，而應(yīng)該用市場經(jīng)濟(jì)的方式通過競標(biāo)或拍賣來選擇經(jīng)營者。這是提高礦產(chǎn)資源效益的有效辦法。

筆者理解，中央提出國有資本要更多地投向的行業(yè)和領(lǐng)域，主要是為了實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，國有企業(yè)應(yīng)義不容辭地向它轉(zhuǎn)移；同時(shí)，往往這些行業(yè)和領(lǐng)域的利潤較少，或市場經(jīng)濟(jì)的氣候還未完全形成，通過國企的帶頭，引導(dǎo)其他經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)也自愿進(jìn)入，有利于形成市場機(jī)制，有利于增強(qiáng)國家戰(zhàn)略。

2.推進(jìn)國有企業(yè)從競爭行業(yè)向公共產(chǎn)品與公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移?！稕Q定》要求“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”。提供公共產(chǎn)品和服務(wù)既是政府的職責(zé)所在，也是國企的職能所在。1978年以前，雖然我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，但國家不遺余力地提供了體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。如免費(fèi)教育、公費(fèi)醫(yī)療、福利住房以及用計(jì)劃形式提供的低價(jià)的、滿足人們?nèi)粘Ｉ钚枰臏?zhǔn)公共產(chǎn)品，至少在城市實(shí)現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化。改革開放以來，我們創(chuàng)造了35年的高速發(fā)展期。但是，由于我們只強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又太多地注重了經(jīng)濟(jì)效益，以致將市場經(jīng)濟(jì)難以解決的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品交給了市場。1983年世界衛(wèi)生組織(WHO)將中國列為發(fā)展中國家全民免費(fèi)醫(yī)療的典范，全國96%的人不同程度享受到免費(fèi)醫(yī)療的保障?？墒堑?000年，在WHO對全世界191個(gè)國家和地區(qū)關(guān)于衛(wèi)生的公正性排名中，中國列為倒數(shù)第四!有資料顯示，2002年，全國城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)只覆蓋了9千多萬人，超過88%的中國人，不在醫(yī)療保險(xiǎn)體制內(nèi)。到2010年，中國衛(wèi)生總費(fèi)用只占GDP的4.3%，而WHO的最低標(biāo)準(zhǔn)是5%，美國則達(dá)16.1%。⑨醫(yī)療的市場化使醫(yī)院的道德水準(zhǔn)直線下降。我國的免費(fèi)教育在改革中不斷變異，教育的全程免費(fèi)降為九年義務(wù)制教育，即使是義務(wù)教育，又通過擇校費(fèi)、補(bǔ)習(xí)費(fèi)、培優(yōu)費(fèi)、教輔資料費(fèi)等方式變成了高學(xué)費(fèi)。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，教育產(chǎn)業(yè)化成為一股風(fēng)氣，以經(jīng)濟(jì)效益為取向的教育帶來了粗放發(fā)展、質(zhì)量低下、學(xué)術(shù)腐敗、科研垃圾以及文憑的買賣。1993年國務(wù)院頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出到2000年年末財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%，結(jié)果這個(gè)任務(wù)推遲了12年才達(dá)到，而聯(lián)合國建議教育投入的標(biāo)準(zhǔn)是6%。改革將產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化、市場化引入公共服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致供電、供水、供氣、通訊、交通、住房等公共產(chǎn)品的短缺和服務(wù)的質(zhì)次價(jià)高。顯然，這是與我們建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相吻合的。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制謀求共同富裕，為人民提供更多更好的公共服務(wù)。為此，國有企業(yè)應(yīng)將更多的資本投向公共服務(wù)與公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這是國有企業(yè)的功能所在、性質(zhì)所在，是它在建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中責(zé)無旁貸的使命。

3.推進(jìn)國有企業(yè)從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向具有前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移?！稕Q定》在強(qiáng)調(diào)國有資本布局時(shí)要求“發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步”。高科技體現(xiàn)著國家的核心競爭力，尤其是在知識爆炸的時(shí)代、科技迅猛發(fā)展的今天，自主創(chuàng)新能力比經(jīng)濟(jì)實(shí)力更具競爭力。由于高新技術(shù)有較長的培育期，短期難見成效；同時(shí)有較大的風(fēng)險(xiǎn)，需要較大的投入。一般企業(yè)往往對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)望而卻步。正因?yàn)槿绱?，國有企業(yè)更應(yīng)該圍繞國家戰(zhàn)略迎難而上，帶頭向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造國家核心競爭力。

國企除了自身要向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，還應(yīng)把扶持和孵化民營科技企業(yè)作為自身的任務(wù)之一。自主創(chuàng)新僅僅靠國企是不行的，還要引導(dǎo)和支持各類所有制企業(yè)共同參與。高新科技產(chǎn)業(yè)的形成是從科研到產(chǎn)業(yè)化的過程，這是一項(xiàng)極具風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)，許多科研可能要經(jīng)歷無數(shù)次失敗，而我們的科研人員大多數(shù)沒有財(cái)力，也沒有能力將科研變成產(chǎn)業(yè)。從科研到產(chǎn)業(yè)之間有一個(gè)重要環(huán)節(jié)，叫風(fēng)險(xiǎn)投資，實(shí)現(xiàn)科研成果產(chǎn)業(yè)化的是風(fēng)險(xiǎn)投資公司。目前高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的最大問題是沒有真正的風(fēng)險(xiǎn)投資公司。盡管我國名義上的風(fēng)險(xiǎn)投資公司也很多，如公募基金、私募基金、創(chuàng)業(yè)投資公司，還有一些甚至直接冠以風(fēng)險(xiǎn)投資公司的名號，但它們不是嚴(yán)格意義上的風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，它們很少關(guān)注科技創(chuàng)新企業(yè)的種子期、成長期，主要的資金和精力都放在炒股、PE投資、IPO投資、并購重組或高息資金拆借等方面。為什么中國的公司都不做風(fēng)險(xiǎn)投資呢？一是我國的金融政策受到嚴(yán)格的控制，基金的組建和資金的籌集十分困難，求大于供，流動(dòng)性差，沒有富余資金流向長期投資項(xiàng)目；二是基金投資人和投資公司股東注重當(dāng)期回報(bào)，基金管理人和公司經(jīng)營者的報(bào)酬也總是和當(dāng)年利潤掛鉤，這種利益機(jī)制也引導(dǎo)資金注重短期利益回報(bào)；三是中國政策的幾年一變，甚至年年調(diào)整，一會(huì)兒支持，一會(huì)兒限制，一會(huì)兒多了，一會(huì)兒少了，政策的不穩(wěn)定性給風(fēng)險(xiǎn)投資帶來不確定預(yù)期；四是我國證券市場的不規(guī)范，使高科技企業(yè)的上市困難重重，風(fēng)險(xiǎn)投資資本沒有退出的有效渠道。因此，不論再成立多少投資公司和基金，它們也不會(huì)去做真正的風(fēng)險(xiǎn)投資。誰來彌補(bǔ)市場環(huán)節(jié)中的這一缺失呢？筆者以為應(yīng)該讓有實(shí)力的國有企業(yè)擔(dān)綱。讓一部分國企有計(jì)劃地進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域。

當(dāng)然，彌補(bǔ)從科研到產(chǎn)業(yè)間風(fēng)險(xiǎn)投資這塊短板，也不應(yīng)成為國企一家的事，相關(guān)部門須配套制定相應(yīng)政策：一是國資委必須改變對這類企業(yè)的考核政策。(1)每年規(guī)定一定量的資金規(guī)模必須投入到中長期類的高新技術(shù)項(xiàng)目；(2)允許一定的風(fēng)險(xiǎn)，寬容投資的失??；(3)嚴(yán)格程序，嚴(yán)格制度，嚴(yán)格考評。二是財(cái)政部門應(yīng)該就自主創(chuàng)新科目列入預(yù)算。每年安排一定的資金與風(fēng)險(xiǎn)投資配套，用于風(fēng)險(xiǎn)投資的貼息、補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)。三是稅收部門必須對風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)給予優(yōu)惠的稅收政策。對中長期投資給予一定的稅收優(yōu)惠，對投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目可一并追溯計(jì)入成本，抵扣稅收。四是證券市場的支持。風(fēng)險(xiǎn)投資最后的退出通道很重要，退不出來，風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)就無資可投了，就會(huì)變性為長期的股東。

4.推進(jìn)國有企業(yè)從控股向混合所有制轉(zhuǎn)移。《決定》明確提出：“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。這是國有企業(yè)徹底從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡中功能轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，是新一輪國企改革的重中之重。關(guān)于混合所有制概念，中央最早提出的時(shí)間大約是1997年，是十五大報(bào)告在全面認(rèn)識公有制經(jīng)濟(jì)含義中提出的，但當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)混合所有制中的國有和集體成分也是公有制的一部分。1999年十五屆四中全會(huì)在談及“積極探索公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式”時(shí)，提到了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，但聯(lián)系十五大報(bào)告，其語境中的混合所有制也是指公有為主或控股的概念。2003年十六屆三中全會(huì)的決定提出“大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參加的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式”。這里的混合是比較中性的，雖然把國有資本、集體資本放在前面，但沒有強(qiáng)調(diào)誰為主。而十八屆三中全會(huì)決定更淡化了誰為主的政治意味，并提出“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”。為了避免誤讀，決定還專門提出“鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。由上可見，雖然十五大以來，中央一直在提倡發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，但是，每次的表述都有變化，都在不斷發(fā)展，尤其這一次，不僅沒有強(qiáng)調(diào)國有資本控股，還明確鼓勵(lì)非公有資本控股的混合所有制經(jīng)濟(jì)?；旌纤兄平?jīng)濟(jì)成為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。

1993年中央《決定》提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的任務(wù)。從此國有企業(yè)開始了股份制的探索。股份制與混合所有制有什么異同呢？股份制是以股權(quán)為單位聯(lián)合組建的經(jīng)濟(jì)組織形式，它的特點(diǎn)是可以把分散的資本集中起來，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，按股分紅，按股行權(quán)，按股承擔(dān)有限責(zé)任。股份制既可以在同一所有制內(nèi)部組建，也可以在不同所有制之間組建，它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是以股份為聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)組織形式；混合制可以是股份制也可以是有限責(zé)任制形式，但是，它強(qiáng)調(diào)的是不同所有制之間的聯(lián)合。以前我們主張國有企業(yè)改革的目標(biāo)是股份制，但操作的結(jié)果出現(xiàn)兩種情況：一是國企之間的參股，公司制只要求有兩個(gè)以上的股東，沒有要求所有制性質(zhì)的不同，于是，公司制改造的結(jié)果換湯不換藥還是純國有公司。二是雖然公司制度主要形式是有限的、多元的，但是我們往往傾向國有控股。因?yàn)槲覀冊谡紊蠌?qiáng)調(diào)得更多的是國有經(jīng)濟(jì)的控制力。如果國企通過控制小股東來控制企業(yè)，通過控制企業(yè)來控制行業(yè)，通過控制行業(yè)來控制市場。用這樣的方式來體現(xiàn)“控制力”。那么這樣的“控制力”就會(huì)使多元化徒有其表，名存實(shí)亡。因此，國企公司化改造需要繼續(xù)深入，降低國有股的比例，并實(shí)行混合所有制改革。

首先要加大國企壟斷行業(yè)混合所有制改造力度。《決定》花了較大的篇幅對國企壟斷行業(yè)的改革提出了要求：其一，“實(shí)行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”的改革，讓自然壟斷行業(yè)的企業(yè)真正獨(dú)立自主經(jīng)營，按市場化的規(guī)則去運(yùn)作。例如各類礦產(chǎn)企業(yè)，只能通過特許經(jīng)營權(quán)取得礦產(chǎn)資源，但是，這類的權(quán)利的取得不再是國有企業(yè)獨(dú)享的特權(quán)，民營企業(yè)也可以申請?zhí)卦S經(jīng)營權(quán)。國企不能利用公權(quán)力來競爭特許權(quán)，國有企業(yè)獲得特許權(quán)后，政府不能隨意干涉企業(yè)的事務(wù)。其二，“根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化”，現(xiàn)在我們的許多行業(yè)都是網(wǎng)運(yùn)一體。如水、電、氣等部門。當(dāng)一家建立了管網(wǎng)，其他企業(yè)就很難進(jìn)來。因?yàn)?，重新鋪設(shè)管網(wǎng)，會(huì)增加許多不必要的成本。因此，很容易自然形成了行業(yè)的壟斷。打破這類行業(yè)壟斷的最好辦法就是網(wǎng)運(yùn)分離。國有企業(yè)可以在網(wǎng)管的建設(shè)方面控股，而水、電、氣的供應(yīng)可以通過完全的市場化來解決，多家供應(yīng)商的競爭既可以提高服務(wù)質(zhì)量，也可以降低成本。其三，“進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷”。對行政壟斷，中央沒有提出具體改革措施，哪些是行政壟斷的部門呢？筆者認(rèn)為依靠行政部門權(quán)力而壟斷某行業(yè)經(jīng)營的部門，如規(guī)劃局下屬的規(guī)劃設(shè)計(jì)部門。過去許多行政部門都有一些特許的企業(yè)和從原有政府職能中剝離出來的部門，經(jīng)過多年的改革，大部分已經(jīng)脫離了母體，變成了真正的企業(yè)和中介組織，如當(dāng)年國資局下屬的評估公司、財(cái)政局下屬的會(huì)計(jì)事務(wù)所都已經(jīng)徹底獨(dú)立，但也有一些部門始終沒有改。

此外，《決定》對國有經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制提出了明確要求，不僅允許非公有制企業(yè)以控股形式參與國有影視制作機(jī)構(gòu)、文藝院團(tuán)改制經(jīng)營，而且要求“對按規(guī)定轉(zhuǎn)制的重要國有傳媒企業(yè)探索實(shí)行特殊管理股制度”。這是一項(xiàng)具有突破意義的政策。所謂特殊管理股是指具有特殊投票權(quán)的股票，通常股票的投票權(quán)遵循的是“一股一票”的原則，而特殊管理股則實(shí)行的是“一票制勝”制，這類股被大家形象地稱為“金股”(Golden Share)或“金邊股”?！敖鸸伞痹跉W美國家較為盛行，主要是在國企改制中政府為了防止經(jīng)營者損害公眾利益而采取的一項(xiàng)特殊管理措施。在私有化過程中，即使政府只有一票金股，但它仍然可以對企業(yè)損害國家利益和公眾利益的議案行使關(guān)鍵的一票。金股通常有三大特點(diǎn)：(1)一股獨(dú)大的表決權(quán)。企業(yè)私有化以后，凡涉及影響國家利益、公眾利益的重大議題，金股都有決定權(quán)和確認(rèn)權(quán)。如解聘工人、處置資產(chǎn)、壟斷經(jīng)營、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、章程修改等方面，金股有否決權(quán)，同時(shí)，金股還有任命公司的董事和首席執(zhí)行官以及要求公司開展的某些承擔(dān)社會(huì)責(zé)任工作等確認(rèn)權(quán)。(2)有名無實(shí)的分紅權(quán)。按股分紅這是股份公司的基本規(guī)則，但是，金股一般不具有參與利潤分配的權(quán)利。這或許是權(quán)利的一種讓渡，以維持股東權(quán)力的相對平衡。(3)在不涉及國家利益和公眾利益時(shí)，金股只參與相關(guān)會(huì)議，但不享有表決權(quán)。即政府不干涉企業(yè)的日常經(jīng)營活動(dòng)。由此可見，金股制度是市場經(jīng)濟(jì)與政府調(diào)控或監(jiān)護(hù)相結(jié)合的一種方式。探索特殊管理股，其實(shí)不僅僅可以在文化傳媒領(lǐng)域試行，在公用事業(yè)部門也可以試行。它既有利于推進(jìn)一些特殊行業(yè)的市場化，也有利于政府的調(diào)控。當(dāng)然，探索特殊管理股必須嚴(yán)格界定金股的責(zé)權(quán)利，界定太窄，不利于監(jiān)管，國家利益與公眾利益難以保障，界定太寬，政府權(quán)力太大，不利于企業(yè)的正常發(fā)展。同時(shí)金股不能由國有企業(yè)持有，變成國有企業(yè)的特權(quán)，而應(yīng)由政府直接持有，以維護(hù)社會(huì)的公正?？傊?，國企壟斷行業(yè)因通過業(yè)態(tài)分離和探索特殊管理股的方式實(shí)現(xiàn)混合所有制改造。

其次，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)必須從控股向參股、從大股向小股的轉(zhuǎn)移。市場規(guī)則告訴我們，國企控股只能增強(qiáng)國企的控制力，而不能改變國企的屬性，因此，除極少數(shù)企業(yè)因國家戰(zhàn)略需要而控股外，一律應(yīng)以參股為主，這是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎(chǔ)。不過，僅僅退出控股不能解決國有企業(yè)的所有問題。在有些領(lǐng)域還要進(jìn)一步混合：從大股東向小股東的轉(zhuǎn)變。因?yàn)樯鲜泄就ǔ２恍枰毓桑捎诠蓹?quán)十分分散，公司的控制權(quán)一般掌握在第一大股東的手里。目前我國許多上市公司第一大股東都是國企。我國上市公司的一系列不規(guī)范行為，都是國企利用政府實(shí)現(xiàn)的。要改變這些現(xiàn)狀，最簡單的方法是國有從第一大股東向中小股東的轉(zhuǎn)變。需要指出的是，推進(jìn)國有股權(quán)的轉(zhuǎn)移，不能簡單地界定為“國退民進(jìn)”，它是從一個(gè)領(lǐng)域向另一個(gè)領(lǐng)域的推進(jìn)，從一個(gè)狀態(tài)向另一個(gè)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變，一個(gè)價(jià)值形態(tài)向另一個(gè)價(jià)值形態(tài)的演化。這種轉(zhuǎn)移不僅不會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，往往還會(huì)增值。國有股權(quán)的轉(zhuǎn)移體現(xiàn)了國企工具的特點(diǎn)，即整體服務(wù)于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制。

三、正確把握國有資產(chǎn)管理改革的新思路

國企改革涉及國有資產(chǎn)的管理改革。十八屆三中全會(huì)的決定專門講到了國有資產(chǎn)管理問題。決定提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司”。從管資產(chǎn)到管資本這里面有什么區(qū)別呢？資本與資產(chǎn)是兩個(gè)相聯(lián)系但又完全不同的概念。資產(chǎn)是一個(gè)大概念，包括了公司所擁有的全部財(cái)產(chǎn)，即各類有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)。最簡單地概括：資產(chǎn)=權(quán)益+負(fù)債，所以資產(chǎn)是企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念。資本是投資者對企業(yè)的投入，它也包括有形和無形兩個(gè)部分，形成股權(quán)。資本通常是所有者權(quán)益的概念。公式表示為：資本=資產(chǎn)-負(fù)債。資產(chǎn)包含了資本的內(nèi)容，資本是資產(chǎn)的一個(gè)組成部分。由此可見，資產(chǎn)管理是對企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的管理，它可以深入到企業(yè)的人財(cái)物、產(chǎn)供銷各個(gè)方面，顯然這種管理會(huì)造成政企不分，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的合一。另外，資產(chǎn)管理是對獨(dú)資公司的管理，因?yàn)橹挥型耆乃袡?quán)才有對資產(chǎn)的完全管理權(quán)，過去，由于國企沒有改制或絕大部分沒有多元化，所以才有國有資產(chǎn)管理的概念，后來，雖然國企改革的數(shù)量不斷擴(kuò)大，由于絕大部分是國有控股或持大股，加上輿論上強(qiáng)調(diào)的國有經(jīng)濟(jì)控制力導(dǎo)向，致使國有資產(chǎn)管理的概念沒有改變。顯然，如果沒有占有完全的股權(quán)，而強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)管理是不妥的，這是對其他股東的侵占。因此，新的決定明確提出了以管理資本為主的國資管理方式。其主要內(nèi)容有兩項(xiàng)：

第一，發(fā)展混合所有制企業(yè)。目前從中央到地方的國資委管理的國有企業(yè)都是授權(quán)的國有獨(dú)資公司，將這些公司的大部分改變?yōu)榛旌纤兄破髽I(yè)是從管理資產(chǎn)到管理資本的前提條件。尤其是地方政府的國有企業(yè)多不承擔(dān)國家使命，不是必須要求國有獨(dú)資。從地方招商引資的角度看，對這些大型國有獨(dú)資公司改制成混合所有制公司，可以招更大的商，引更多的資。

以管資本為主，國資委就要轉(zhuǎn)換角色，從老板轉(zhuǎn)變?yōu)楣蓶|。老板管人管事管資產(chǎn)管收益，可以過問企業(yè)的所有情況，并進(jìn)行審批。作為股東，只能查閱財(cái)務(wù)報(bào)表，參加董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，對重大投資、業(yè)態(tài)調(diào)整、股權(quán)變更提出質(zhì)詢、發(fā)表意見，但不能干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營。對企業(yè)的經(jīng)營者，國資委可以推薦，其他股東也可以推薦，原則上由市場選擇職業(yè)經(jīng)理人。筆者認(rèn)為在國有企業(yè)中建立職業(yè)經(jīng)理人制度是不現(xiàn)實(shí)的，改革35年來，國有企業(yè)在許多方面實(shí)現(xiàn)了市場化，但是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人始終是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的原則由組織部配置的。現(xiàn)在國有大型企業(yè)經(jīng)營者的身份認(rèn)同是很模糊的，他們有明確的行政級別，他們的思維和做派更像官員。國有企業(yè)只有變成混合所有制企業(yè)，才可能在市場上去選擇職業(yè)經(jīng)理人。關(guān)于國有企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革，曾經(jīng)在十五屆四中全會(huì)以后有很大的改善，尤其是地方國有企業(yè)有較大變化，但是在2007年以后的國進(jìn)民退中，體制又有回歸。這類制度的最終改革需從混合所有制中突破。

國資委不干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營，也不搞各類審批，主要精力干什么呢？關(guān)注國有股權(quán)的損益，維護(hù)國有股權(quán)的保值增值。對國有企業(yè)而言，我是不贊成將保值增值列為首要目標(biāo)的。也反對國資委過分強(qiáng)調(diào)保值增值的做法。首先，如果國有企業(yè)也像一般企業(yè)把利潤的最大化作為自身的目標(biāo)，它們就可能利用公權(quán)力與一般企業(yè)競爭，破壞市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則。其次，保值增值的目標(biāo)可能會(huì)排斥和影響社會(huì)公共目標(biāo)，造成經(jīng)濟(jì)效益沖擊社會(huì)效益的現(xiàn)象。其三，市場經(jīng)濟(jì)的歷史表明，民營經(jīng)濟(jì)比國有經(jīng)濟(jì)更具活力，如果國有企業(yè)的主要目標(biāo)是保值增值，是經(jīng)濟(jì)效益，我們?yōu)槭裁床蛔屆駹I企業(yè)去做呢？民營企業(yè)可以創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)效益，而且不需政府花錢，不需政府操心。國企的本質(zhì)是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的工具。它的目標(biāo)第一是社會(huì)效益，第二才是經(jīng)濟(jì)效益。所以，國資委用利潤作為考核國有公司的主要指標(biāo)是不對的。

但是，當(dāng)國有企業(yè)變性為真正的混合所有制企業(yè)時(shí)，它已不再是國有企業(yè)，也不再具備政府工具的職能，國有股在混合所有制企業(yè)中的價(jià)值增值便理所當(dāng)然地成為國資委關(guān)注的中心。對混合所有制企業(yè)，國資委的職能主要是三項(xiàng)，一是國有股權(quán)的管理。履行股東的職責(zé)，維護(hù)國有權(quán)益。二是開展資本營運(yùn)，發(fā)揮國有資本的最大效益。三是保護(hù)市場的公正，維護(hù)公眾利益。

第二，組建國有資本運(yùn)營公司。武漢市國有資產(chǎn)管理委員會(huì)成立于1994年，當(dāng)年底成立的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司就是這個(gè)性質(zhì)的公司。這個(gè)公司最初的職能就是管理全市24家股份制企業(yè)的國家股(國有股)，當(dāng)時(shí)這24家企業(yè)分別隸屬10家政府部門管理，國資公司沒有行政級別，也沒有成立管理企業(yè)的黨組織，24家企業(yè)都不把它們放在眼里。武漢醫(yī)藥公司年終分紅，董事會(huì)決定，自然股、企業(yè)股分紅，國家股不分紅。給不給國有股分紅企業(yè)經(jīng)營者說了算，打工的經(jīng)營者變成了真老板，授權(quán)代表國家的老板變成了真仆人。國資公司完全行使不了所有者的權(quán)力，無奈之下選擇了股權(quán)轉(zhuǎn)讓的辦法，結(jié)果歪打正著，盤活了資產(chǎn)，拓荒出一條資本營運(yùn)的路子?？墒呛髞?，國資公司被市委組織部收編為正局級的機(jī)構(gòu)，并逐步向?qū)嶓w公司發(fā)展，從國有資本運(yùn)營公司轉(zhuǎn)型為國有企業(yè)集團(tuán)公司。

國有資本運(yùn)營公司和企業(yè)集團(tuán)公司是兩類性質(zhì)不同的公司。在設(shè)計(jì)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理框架時(shí)，最初目標(biāo)是政資分離、政企分開。設(shè)立國資委是為了將政府管理國有資產(chǎn)的職能分出來，讓國資委專司國有資產(chǎn)管理職責(zé)。為了避免國資委直接管理國有企業(yè)，又設(shè)立了一個(gè)中間層次或中介，這就是國有資本運(yùn)營公司，然后再由它來控股國有企業(yè)或集團(tuán)。因此，國有資本運(yùn)營公司和企業(yè)集團(tuán)公司在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系中是兩個(gè)不同的層次。從業(yè)態(tài)劃分看，國有資本運(yùn)營公司是管理國有股權(quán)、運(yùn)營國有資本的公司，類似投資公司的職能；企業(yè)集團(tuán)是以實(shí)業(yè)經(jīng)營為主，有鮮明的產(chǎn)業(yè)特征。此外，國有資本運(yùn)營公司一般資本規(guī)模很大，并且是由政府或國資委授權(quán)的國有獨(dú)資公司。而企業(yè)集團(tuán)規(guī)模相對要小一點(diǎn)，所有制形態(tài)可以是獨(dú)資，也可以是混合所有制，在今后的發(fā)展中，混合所有是方向。

然而，在實(shí)際運(yùn)作中，我們偏離了初衷的設(shè)計(jì)，將中介層次的國有資本運(yùn)營公司變成以產(chǎn)業(yè)為主體的企業(yè)集團(tuán)。然后企業(yè)集團(tuán)又以控股形式組建子公司、孫公司，層層控股以實(shí)現(xiàn)控制力的最大化。結(jié)果，國資委成了國有企業(yè)最大的控股總公司，政企非但沒有分開，反而愈來愈緊密。因此，中央決定提出改革現(xiàn)有的國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建國有資本運(yùn)營公司，就是要重構(gòu)三個(gè)層次的國有資本管理體系。第一層級是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。其主要職責(zé)是管理大型混合所有制企業(yè)的國家股和國有資本運(yùn)營公司。國有資本運(yùn)營公司是國有獨(dú)資公司，是特殊企業(yè)法人，也是政府調(diào)控社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的工具，承擔(dān)著追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重任務(wù)。通過國資委授權(quán)，代行管理國有資本權(quán)益和國有資本投資。國資委以出資人的身份對國有資本運(yùn)營公司進(jìn)行管理：一是對董事會(huì)人員的任免，再由董事會(huì)任免經(jīng)理人員;二是決定公司的利潤分配和董事會(huì)的薪酬;三是公司重大投資戰(zhàn)略的審定;四是公司財(cái)務(wù)報(bào)表的審核;五是對公司業(yè)務(wù)范圍的界定?？傊瑖Y委對資本公司的監(jiān)督管理主要是方向性管理，宏觀管理。

第二層級是國有資本運(yùn)營公司，其職責(zé)是根據(jù)政府的要求開展資本投資和管理。國有資本運(yùn)營公司原則上不再設(shè)立獨(dú)資子公司，能不占大股的一律不占大股，以引導(dǎo)民營投資為己任，以資本營運(yùn)為主業(yè)。對少數(shù)控股企業(yè)公司以管大事為主。如經(jīng)理人員的推薦，企業(yè)發(fā)展方針與目標(biāo)審定，企業(yè)財(cái)務(wù)的審計(jì)，金融風(fēng)險(xiǎn)的管理，收購與合并、股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化、企業(yè)投資程序的審查以及對企業(yè)經(jīng)營者的薪酬分配與獎(jiǎng)懲的建議等等。對參股的混合所有制企業(yè)，則履行好股東的職責(zé)。

第三層級是以混合所有制為主的國有參控股公司。它們是完全按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則開展運(yùn)營與競爭的企業(yè)。三層治理的框架使政府與企業(yè)的關(guān)系逐級遞減，最終達(dá)到分離。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有資本運(yùn)營公司應(yīng)由政府直接授權(quán)，由政府直接管理。還有的觀點(diǎn)認(rèn)為該公司應(yīng)對人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，歸各級人大管理。筆者認(rèn)為由政府授權(quán)管理有悖于政資分離的原則，同時(shí)可能形成國有資本多頭管理的問題，歸人大管理更沒有道理，人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu)是以監(jiān)督、立法為本的，不應(yīng)直接管理一個(gè)部門。但國資委管理國有資本的狀況應(yīng)向人大報(bào)告。原則上國有資產(chǎn)監(jiān)督管理應(yīng)按三個(gè)層次構(gòu)建，當(dāng)然，國有資本規(guī)模不大的行政區(qū)域，不必疊床架屋，可以根據(jù)實(shí)際情況按兩個(gè)層次構(gòu)建。

市場經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根本區(qū)別是由誰來決定資源配置，市場經(jīng)濟(jì)是市場決定資源配置，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是政府決定資源配置。《決定》認(rèn)為：“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！闭f到底，全面深化改革的關(guān)鍵是政府的自身改革。目前的主要問題是資源不在市場上，而是在政府手里。例如，房地產(chǎn)是一個(gè)市場化程度很高的行業(yè)，但是土地在政府手里，規(guī)劃在政府手里，還有房地產(chǎn)的調(diào)控政策也在政府手里，市場能夠決定的東西很少。許多工業(yè)產(chǎn)品的市場化程度也很高，但是它們的上游如原油、天然氣、煤炭、電力都由政府控制著，市場幾乎沒有調(diào)節(jié)的空間，遑論市場決定資源配置？金融市場是市場經(jīng)濟(jì)中最重要的市場，也是我國市場化程度最低的市場，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)控制著金融市場的方方面面，資金不能按照市場的需求、市場的機(jī)制流動(dòng)，如果你不經(jīng)批準(zhǔn)，想用市場的辦法融資，你就可能會(huì)以“非法集資”的罪名被起訴，直至判處死刑。在要素市場中，最松動(dòng)的是勞動(dòng)力市場，但是，這個(gè)市場也是不穩(wěn)定、不規(guī)范的，因?yàn)槿藛T的流動(dòng)受到了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和行政區(qū)域體制的限制。戶籍制遏制了人員擇業(yè)的自由，遏制了市場機(jī)制作用的發(fā)揮。總之，在政府控制著資源的情況下，讓市場決定配置是一件極其艱難的事情。為了營造市場氛圍，改造市場格局，中央在2005年和2010年分別為非公經(jīng)濟(jì)頒布了《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》兩個(gè)“36條”，幾乎放開了所有的市場準(zhǔn)入，但是，非公經(jīng)濟(jì)還是進(jìn)不來。為什么呢？因?yàn)樗婕罢块T自身的權(quán)力與利益?！稕Q定》指出“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵是改革政府，嚴(yán)格、清晰地界定政府職能，實(shí)行權(quán)力清單制度，政府只能在清單范圍內(nèi)行使權(quán)力。筆者認(rèn)為，政府的職責(zé)主要應(yīng)在三個(gè)方面：一是維護(hù)公共秩序，保障社會(huì)安全與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；二是提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈;三是保護(hù)公共生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。凡是市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的事，都要交給市場做。這是處理政府與市場關(guān)系的基本原則。

政府職能的改革是國企深化改革的前提。既然，國企是政府調(diào)控社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的工具，政府不轉(zhuǎn)變職能，國企的職能就不可能發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。我們經(jīng)常抱怨國有企業(yè)攪亂了市場秩序，抱怨國企行為不規(guī)范，其實(shí)，它的背后另有其人，這就是政府。

中國的政府是最有錢的政府，陳志武先生在2008年算了一筆賬，認(rèn)為中國的資產(chǎn)性財(cái)富共約115.6萬億，其中國家擁有約76%，而民間才占24%，這還不包括財(cái)政收入，如2010年全國財(cái)政收入達(dá)8萬億，還有外匯儲(chǔ)備達(dá)2.4萬億美元。有錢就能有效地調(diào)控地方，強(qiáng)化中央集權(quán)的力量；有錢就可以不受制約地?cái)U(kuò)編和亂花錢，有錢就可以隨心所欲地上項(xiàng)目，有錢就固化了利益主體，就不愿意與人分享，就不愿意改革。

中國的政府也是最有權(quán)力的政府。政府控制著各類生產(chǎn)要素，控制著價(jià)格，控制著市場，控制著經(jīng)濟(jì)的漲與落。政府的宏觀調(diào)控?zé)o處不在，無時(shí)不在。經(jīng)濟(jì)向好時(shí)，宏觀調(diào)控防過熱，經(jīng)濟(jì)疲軟時(shí)，宏觀調(diào)控防緊縮，即使經(jīng)濟(jì)十分平穩(wěn)，政府也從不閑著，今天要防止某某產(chǎn)能過剩，明天要發(fā)展某某產(chǎn)業(yè)。中國經(jīng)濟(jì)周期的一個(gè)明顯特征，就是由政府主導(dǎo)的，它突破了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的正常軌跡，它可以在全球金融危機(jī)中仍然保持高速的發(fā)展。政府像上帝一樣主宰著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，很難讓市場配置資源。

事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)體制改革的對象原本就是政府，是政府決定了經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)成，最初的國企改革其實(shí)是政府放權(quán)的改革，國企改革不斷深化的過程是政府職能不斷轉(zhuǎn)變的過程。但是每一級政府都是一個(gè)利益主體，只要環(huán)境有所改變，它們都會(huì)反彈，都會(huì)為自己爭取更大的利益。今天，政府職能的愈來愈強(qiáng)大，幾乎是與經(jīng)濟(jì)環(huán)境愈來愈寬松成正比的。但是，舊的發(fā)展模式已經(jīng)不能再持續(xù)，新的危機(jī)已經(jīng)來臨，政府職能不能不改革了。

改革政府職能，首先要改革政府成為利益主體的體制。政府原本是各個(gè)利益主體之公器，沒有自己的利益。但是我們在推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，政府卻率先“市場化”了。一是法律部門化，部門利益化。各個(gè)部門通過制定法律來強(qiáng)化部門利益，通過設(shè)置門檻，通過發(fā)證，通過驗(yàn)收，收取費(fèi)用，分成得利。二是通過特別許可，將政府的相關(guān)特權(quán)授予自己的附屬單位，用以巧取豪奪。三是將政府控制的資源全力向國有企業(yè)傾斜，因?yàn)?，國企做大做?qiáng)即是政府做大做強(qiáng)。因此，政府作為公器，保護(hù)社會(huì)的公平，堅(jiān)持社會(huì)的正義，必須放棄自身的利益。只有這樣政府才能秉公執(zhí)法，保證市場經(jīng)濟(jì)的公開、公平、公正。

其次，改變政府的工作重點(diǎn)，促進(jìn)政府從經(jīng)濟(jì)工作向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)移。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，不是要政府親自上陣搞建設(shè)，而是要提供和創(chuàng)造好的環(huán)境，調(diào)動(dòng)一切積極因素，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府的工作重心應(yīng)向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)變，這是現(xiàn)代政府的本分。35年經(jīng)濟(jì)的高速增長，擠占了社會(huì)公共事業(yè)，政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不僅數(shù)量少，而且質(zhì)次價(jià)高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了民眾的需求，已經(jīng)到了需要補(bǔ)課還債的時(shí)候。政府現(xiàn)在并不缺錢，完全有能力“補(bǔ)課”。政府的工作重心向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)移，有利于縮小貧富差距，有利于提高民眾的幸福指數(shù)，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于政府職能的根本改變。

其三，改革政府的調(diào)控方式，促進(jìn)政府從微觀調(diào)控向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)移。政府陷于經(jīng)濟(jì)事務(wù)，日理萬機(jī)的主要原因是忙于微觀調(diào)控。從某個(gè)產(chǎn)品的價(jià)格，到某個(gè)產(chǎn)品的產(chǎn)能，從某個(gè)企業(yè)的貸款，到某塊地皮的拍賣，某項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的交易，某個(gè)項(xiàng)目的許可等等。由于政府過度地關(guān)注了微觀經(jīng)濟(jì)的細(xì)節(jié)，而很難有精力去研究宏觀走勢，提出科學(xué)的應(yīng)對方案，以保證總體國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。將調(diào)控的重點(diǎn)從微觀轉(zhuǎn)向宏觀，有利于政府從具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中擺脫出來，避免了對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)；有利于政府掙脫各類羈絆，心無旁騖地、公正無私地研究宏觀經(jīng)濟(jì)；有利于政府按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)現(xiàn)職能的徹底轉(zhuǎn)換。

以功能為導(dǎo)向的國企改革能否成功，關(guān)鍵取決于政府職能的轉(zhuǎn)變。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的改革，其本質(zhì)是要革政府的命。不改革政府作為利益主體的體制，不促進(jìn)政府工作重心從經(jīng)濟(jì)工作向社會(huì)公共事業(yè)轉(zhuǎn)移，不改革政府從微觀調(diào)控向宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)移，國企的一切改革都是花拳繡腿，都是辭藻游戲。從這個(gè)意義講，新一輪國企改革首先是政府的改革，只有政府職能改革的聯(lián)動(dòng)，才能改變我國現(xiàn)有的發(fā)展模式，才能為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)夯實(shí)基礎(chǔ)，才能取得最后的勝利。

注釋

①汪濤:《瑞銀解讀三中全會(huì)公報(bào)：國企改革并非重點(diǎn)》，《財(cái)經(jīng)綜合報(bào)道》2013年11月13日。

②《改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編》(上冊)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第735頁。

③周立群、謝思全：《中國經(jīng)濟(jì)改革30年：民營經(jīng)濟(jì)卷(1978—2008)》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2008年。

④胡錦濤:《在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2007年10月。

⑤《毛澤東著作選讀》(下冊),北京：人民出版社，1993年，第705頁。

⑥《改革開放三十年重要文獻(xiàn)選編》(下冊)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2008年，第1036頁。

⑦《在大慶油田發(fā)現(xiàn)50周年慶祝大會(huì)上的講話》，《中國石油報(bào)》2009年9月23日。

⑧楊衛(wèi)東：《國企工具論》，武漢：武漢大學(xué)出版社，2012年，第165-169頁。

⑨《醫(yī)患大戰(zhàn)之一——中國人為什么看不起病》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_48e8d37001014ks1.html，2012年4月14日。

責(zé)任編輯 張靜

The Reviews of a New Round of Reform of State-owned Enterprise

YANG Weidong

(Manufacturing Industry Development Research Center on Wuhan City Circle, Jianghan University， Wuhan 430010)

From the theory carding of state-owned enterprise(SOE) reform course， this paper argues that the bulletin of the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee is a theory innovation master of SOE reform， is a programmatic document of a new round of reform of SOE. Differenced from previous benefit orientation and property orientation reform mode，a new round of reform of SOE is a reform that should really realize SOE themselves functions；the basic thought of the reform is that State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC) should achieve its own role transformation through from asset management to capital management，building a professional manager system，establishing the state-owned capital operating company， etc. And the keys of success of SOE reform lie in such linkage reforms of the government functions as reform of the system in which government are the main body of benefit，the government focus transferring to the social public utilities， and the change of government regulation mode．

theory of public ownership； reform of state-owned enterprise； state-owned assets management;government functions

2014-02-08