魏銘亮

（華僑大學 公共管理學院，福建 泉州 362021）

一、問題的提出

從古至今，政府改革一直是一個令人備受矚目的議題，無論是在西方國家還是在東方國家，政府都試圖通過機構(gòu)改革來滿足公眾需求及適應復雜多變的內(nèi)外環(huán)境。在不同時代和不同國家，改革的原因通常有多種多樣，但改革的實質(zhì)內(nèi)容卻大同小異——提高政府績效以促進經(jīng)濟發(fā)展。政府改革是一個不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，早在19世紀后期，美國就開始了文官制度改革，開創(chuàng)了現(xiàn)代官僚制度的歷史先河；20世紀初期和中期，世界各國紛紛針對自身的發(fā)展和社會變化，陸續(xù)進行了各式各樣的政府改革；20世紀末到21世紀初，政府改革更是成為一種有意識的自覺運動。中國政府的改革是在這一世界性浪潮中循序漸進的展開，從1982年開始至今，我國已經(jīng)先后進行了七次機構(gòu)改革，這與改革開放是密不可分的，我國的改革將為我們提供了一個認識改革開放的獨特視角，它是改革開放的一個縮影。本文試圖通過對我國政府的七次機構(gòu)改革并結(jié)合其發(fā)展特點，來對我國今后的改革趨勢做出大膽預測。期待有更多的有識之士參與到我國今后的政府改革中，為改革出謀獻策，完善機構(gòu)改革，造福于民。

二、七次改革歷程

改革開放以來，我國政府先后經(jīng)歷了七次規(guī)模較大的機構(gòu)改革，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年，幾乎每一次換屆就會進行一次精簡機構(gòu)的改革，然而聲勢浩大的改革運動過后，總伴隨著或多或少的回潮現(xiàn)象。這就陷入了一個怪圈：“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”。盡管該怪圈反復出現(xiàn)但改革是漸進的，可每次改革過后，普通民眾更多的是談論這次改革中哪個機構(gòu)被裁撤，哪個機構(gòu)又被組建，很少看到改革背后的實質(zhì)及真正目的。筆者認為，作為一個民主政府，應該讓其民眾知曉每一次改革的初衷和實質(zhì)，讓民眾參與到改革中，以獲得民眾的支持和擁護。

1982年進行的第一次機構(gòu)改革主要圍繞以下三方面展開：一是對國務院本身的領(lǐng)導體制和領(lǐng)導方法進行了調(diào)整；二是縮減了國務院組成機構(gòu)，明確了國務院各部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)的職能分工；三是確定了國務院今后的工作重心——經(jīng)濟建設。此次改革還廢除了干部終身制，提高了工作效率，促進干部的年輕化。

為了營造良好的經(jīng)濟發(fā)展氛圍，1988年國務院進行了第二次規(guī)模較大的機構(gòu)改革。此次改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的觀點，并指出機構(gòu)改革應在以下三方面中進行：一是縮減“三公”經(jīng)費，建設節(jié)約型政府；二是提高機構(gòu)效能，建設效能政府；三是提高公務員隊伍的素質(zhì)，培養(yǎng)“精英治國”理念。

1993年的第三次機構(gòu)改革是在市場經(jīng)濟浪潮席卷我國的大背景下進行的，在此之前我國政府一直采用高度集中的計劃經(jīng)濟來統(tǒng)籌配置資源，現(xiàn)在為了能夠更好地與國際接軌，繁榮我國市場經(jīng)濟，用市場經(jīng)濟取代了計劃經(jīng)濟，必然要對原先的機構(gòu)進行調(diào)整。此次改革的目標是：使改革機構(gòu)使其適應市場經(jīng)濟的發(fā)展，明確提出政企分開是轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑。

1998年的第四次機構(gòu)改革是在我國提出依法治國并將非公有制經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟重要組成部分的宏觀背景下進行。此次機構(gòu)改革是我國改革開放以來最具深遠影響的一次機構(gòu)改革。此次改革的目標是完善公務員制度，逐步建立起有中國特色的行政管理體制。

2003年的第五次機構(gòu)改革是在加入世貿(mào)組織的大背景下進行的，此次改革明確提出了我國政府職能為經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務。改革的重點是：加強宏觀調(diào)控的職能，完善金融監(jiān)督體制；改革政府管理方式，規(guī)范政府行為。此次改革中政府的社會管理職能開始凸顯。

2008年的第六次機構(gòu)改革中——探索大部制改革成為此次改革的焦點。中央政府旨在通過大部制改革來解決部門職能交叉、部門林立等問題。此次改革突出三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和完善公共服務；三是探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制，理順部門職責。

2013年的第七次機構(gòu)改革，其核心內(nèi)容是：穩(wěn)步推進大部制改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，深化改革。此次改革是對2008年探索大部制改革以來的進一步深化完善，它將大部制改革付諸實踐，整合了公共資源，改善了職能交叉、政出多門的局面，提高了行政效率。

三、歷次改革的特點

1.改革的被動適應性。我們不難發(fā)現(xiàn)幾乎每次改革的動因都是源于對大環(huán)境的適應：第一次改革是在改革開放的大背景下展開的；第三次改革是在市場化浪潮席卷我國的宏觀環(huán)境下進行的；第五次改革則是在加入世貿(mào)后，為了更好履行入關(guān)承諾，加快我國經(jīng)濟發(fā)展的情境下開展的。改革的被動適應性可能源于我國政府對當下大環(huán)境的認識水平有限，認識水平的波動起伏使得我國政府在機構(gòu)的消腫、權(quán)力的收放之間產(chǎn)生了搖擺；也可能源于國際經(jīng)濟大環(huán)境的瞬息萬變、無跡可尋。改革總是在內(nèi)外環(huán)境的交織變化中展開的，要改變其被動的適應性就必須審時度勢、摸清發(fā)展方向、了解運行規(guī)律。

2.改革的漸進性。從我國歷次的政府機構(gòu)改革中，我們可以發(fā)現(xiàn)：我國政府為了防止跨越式改革所造成的諸多不適，一般采取漸進式的改革方式，試圖通過量變達到質(zhì)變的效果。漸進性的調(diào)整方式符合中國特色的發(fā)展之路，我國自改革開放以來就一直在嘗試走中國特色的發(fā)展之路，一直在摸索中前行，任何的改革都必然會遭到相關(guān)利益群體的反對和抵觸，因此，將改革的進程控制在一定的范圍內(nèi)是保持國家穩(wěn)定、促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的必然要求。當然，改革的漸進性也是為了適應大環(huán)境而產(chǎn)生的，我們都知道外部的經(jīng)濟、社會環(huán)境會對政府改革產(chǎn)生影響，為了使政府機構(gòu)能更好地服務于經(jīng)濟建設，我們有必要根據(jù)環(huán)境的變化，對相關(guān)機構(gòu)進行適當調(diào)整。

3.循環(huán)反復的改革效果。歷次的機構(gòu)改革呈現(xiàn)出兩大怪圈：一個是機構(gòu)規(guī)模的“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”；另外一個則是權(quán)力的“下放——回收——再下放——再回收”我國的改革效果呈現(xiàn)出循環(huán)反復的過程。筆者認為呈現(xiàn)出這種效果主要有以下幾個原因：由于改革的被動適應性這就必然要求我國政府需要不斷的探索前進道路，摸索出一套適合國家機器運行的機構(gòu)體系；每次改革過后總是會出現(xiàn)機構(gòu)合并和消減，但這并不是簡單的機構(gòu)設立與廢除，而是領(lǐng)導者出于全盤考慮，為了適應當前改革目標而進行的漸進調(diào)整；當然，伴隨著我國政府對內(nèi)外環(huán)境認識的不斷深化，哪些機構(gòu)應該建立，哪些機構(gòu)應該裁撤，這將是一個不斷調(diào)適的過程。

4.重視改革的回應性。在歷次改革過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)政府在改革中越發(fā)重視民眾的回應性，它已從當初的“我”提供什么，“你們”就要消費什么的指令性經(jīng)濟，發(fā)展成“你”需要什么，“我”就提供什么的市場經(jīng)濟；政府的定位也從原先的管制型全能政府，轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?，政府試圖培育公共精神和公民文化，通過民眾自身力量來解決公共問題，實現(xiàn)公共利益。政府通過還權(quán)于社會，讓利于民獲得民眾的擁護和認可；政府致力于從單中心向多中心轉(zhuǎn)變，使得民眾對公共物品及公共服務擁有更多的選擇權(quán)，大大提高了公眾參政議政的積極性，也引發(fā)了民眾對政府改革的關(guān)注。

四、未來改革的方向

（一）構(gòu)建服務型政府

所謂服務型政府源于登哈特夫婦的“新公共服務”理論，它的核心觀點是：政府官員在其管理公共事務和執(zhí)行公共政策時應該集中精力于承擔為公民服務和向社會放權(quán)的職責，如果把政府比作一艘一艘“巨輪”的話，行政官員應承擔的是“掌舵”而非“劃槳”職能。因此，為了適應世界浪潮的發(fā)展，培育公民精神，完善公民社會，構(gòu)建服務型政府必將繼續(xù)得到深化。

1.構(gòu)建以民眾為導向的政府。以民眾為導向，滿足民眾需求，改變傳統(tǒng)管制型政府模式，將是未來政府改革的主要方向。在傳統(tǒng)的管制型政府模式下，民眾總是被動的，缺乏自主性，其需求幾乎源于政府提供什么，我就消費什么；而現(xiàn)代的政府應該是民眾需要什么，政府就提供什么。政府作為負責任的“企業(yè)家”，以民眾的需求為導向，為其提供高質(zhì)量、高效率的服務，真正實現(xiàn)“以民為本”的執(zhí)政理念。

2.構(gòu)建高效率的政府。通過資源的整合來重組政府部門，減少內(nèi)部不必要的分層設級；通過向地方分權(quán)，提高地方政府自治的靈活性、積極性、及自主創(chuàng)造性，及時響應民眾的需求，因地制宜發(fā)展地方經(jīng)濟；通過引入競爭機制來打破地區(qū)壟斷，提高公共物品及服務的質(zhì)量，提升民眾的滿意度。

3.構(gòu)建參與式的政府。傳統(tǒng)的至上而下的全能管理模式扼殺了民眾參政議政的積極性，國家的治理更多體現(xiàn)的是領(lǐng)導人的治理即單中心治理模式。一項政策的出臺、實施都是領(lǐng)導人一人或小集體拍板決定，忽視了民眾的想法及意愿。參與式政府模式將實現(xiàn)從單中心向多中心治理的轉(zhuǎn)變，從程序上保證民眾的參政議政、重視民眾訴求，這將有益于我國公民精神的培育及公民社會的完善。

（二）構(gòu)建有限政府

所謂有限政府是指要通過立法來管理國家，規(guī)范政府，約束官員，其核心思想是“以權(quán)力制約權(quán)力”和“以權(quán)力約束權(quán)力”。學界普遍認為：“最好的政府”是指在限制公民自由方面，政府應該扮演“小政府”角色，而在提供公共服務方面，政府則應當扮演“大政府”角色。我國自古以來就是一個行政主導的國家，立法權(quán)和司法權(quán)一直都沒有和行政權(quán)力剝離，這將不利于法治精神在我國的培育。因此，構(gòu)建有限政府勢在必行。

1.限制行政自由裁量權(quán)?！坝邢拚笔侵笇φ畽?quán)限有所限制，傳統(tǒng)的政府模式——“大而全”的全能政府模式，現(xiàn)代的政府模式應該是“小而精”的政府模式。政府不應與民爭利，應該退出可以完全由市場機制解決的微觀領(lǐng)域。通過完善行政立法、行政監(jiān)督、行政復議來限制政府的行政自由裁量權(quán)，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。充分發(fā)揮各級人大對各級政府的監(jiān)督制約作用來限制行政權(quán)力的無限擴大。

2.實施對政府行為的廣泛監(jiān)督?！坝邢拚笔侵笇φ畽?quán)力的時刻監(jiān)督，防止其“越位”、“缺位”。除了制度的相互制衡，更加強調(diào)民眾、輿論的廣泛監(jiān)督，將權(quán)力曬于陽光之下。為了實現(xiàn)民眾對政府的廣泛監(jiān)督，就必須推進司法獨立、完善信訪制度、尊重合理的“不同聲音”的存在、使媒介能夠在更加寬松自由的社會環(huán)境下生存。

3.建立公共財政制度，實現(xiàn)財政透明。實現(xiàn)各級政府的財政透明，是構(gòu)建負責任政府的必要條件，也是未來政府的改革趨勢。我國稅收制度的宗旨是：取之于民，用之于民。通過實現(xiàn)預算控制、財政透明，讓民眾知曉政府的每一分錢是用在哪，這不僅有利于增強民眾對政府的信賴感及對其合法性的認同，更有助于減少貪污、腐敗的滋生和蔓延。

五、結(jié)論

讓民眾簡單的活著只是一個合格的政府；讓民眾有尊嚴的活著則是一個優(yōu)秀的政府；而讓民眾幸福地活著將是一個卓越的政府。透視改革開放的30多年歷程，從政府機構(gòu)較大規(guī)模的七次改革中，我們不難發(fā)現(xiàn)如今的中國政府正在朝卓越的政府邁進?！懊^過河”是對我國30多年來改革歷程的形象描述，眾所周知：一個國家的轉(zhuǎn)型是一個長期漫長的過程，它需要領(lǐng)導者的超凡魄力與決心，它需要上下一心、齊心協(xié)力，更需要得到民眾的支持與擁護。任何改革總是會遇到阻力，這種阻力可能源于觀念，也可能源于階級利益，曾如去年兩會期間，李克強總理在回答中外媒體記者見面會時所說的那樣：如今，中國的改革已經(jīng)進入到了深水區(qū)。這也就意味著今后的政府改革將越發(fā)的困難，所遇到的阻力將越來越多，改革的步伐將越發(fā)的緩慢。本文通過對改革開放30多年來機構(gòu)改革的回顧，結(jié)合歷次改革特點，來對其未來趨勢進行預估，希望能夠引起更多學者對我國政府改革的關(guān)注，為今后政府的改革出謀劃策，造福民眾。

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