葛小軍，成 英

(楚雄師范學院體育與健康學院，云南 楚雄 675000)

改革開放30年來，伴隨著經(jīng)濟轉軌和社會轉型，我國實現(xiàn)了發(fā)展階段的歷史性跨越，由生存型社會開始步入發(fā)展型社會。這一轉變使得全社會公共需求全面快速增長與公共產(chǎn)品短缺、公共服務不到位的矛盾凸顯。［1］體育作為社會文化公共服務的一個重要方面，在現(xiàn)階段建設體育強國的進程中，最突出的矛盾也是體育公共服務的供給滿足不了廣大人民群眾日益增長的體育公共服務需求。［2］特別是在西部地區(qū)，在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的基礎上，忽略社會事業(yè)的發(fā)展，使得體育公共服務供給停留在低水平，嚴重制約著群眾體育的發(fā)展，使得廣大人民群眾的體育公共服務需求的愿望更加迫切。在深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的新形勢下，著力促進體育公共服務均等化，加強西部地區(qū)體育公共服務體系的建設，對統(tǒng)籌東西部協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步保障和改善民生，提高人民生活水平和質(zhì)量有著重要意義。

1 西部地區(qū)體育公共服務均等化的現(xiàn)實意義

2010年7月，黨中央在西部大開發(fā)工作會議中明確強調(diào)要把保障和改善民生作為西部大開發(fā)的首要目標，加大政策支持力度，加快社會建設，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共服務體系，積極發(fā)展文化事業(yè)，著力提高人民生活水平和質(zhì)量。［3］體育公共服務作為西部地區(qū)社會文化事業(yè)的重要組成部分，是構建和諧社會的重要內(nèi)容，在西部大開發(fā)建設過程中也要高度重視。第一，發(fā)展型社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需求。我國正由生存型向發(fā)展型社會過渡，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、公共服務非均等化的問題成為日益突出的階段性矛盾，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間存在的體育公共服務差距，不僅給區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來巨大的壓力，而且加大了社會問題的復雜性，影響了社會的穩(wěn)定發(fā)展。第二，西部地區(qū)群眾體育的發(fā)展需求。胡錦濤總書記在“9·29”講話中明確下一個10年中國體育事業(yè)的發(fā)展應當實施“在保持競技體育特點和優(yōu)勢基礎上，側重發(fā)展群眾體育”的重點轉移。西部地區(qū)體育公共服務均等化建設，既承擔著改善西部落后的體育公共服務，滿足西部民眾體育需求的區(qū)域任務，又擔負著協(xié)調(diào)發(fā)展全國體育事業(yè)，建設和諧社會的時代重任。第三，西部地區(qū)民眾的體質(zhì)健康需求。隨著社會轉型和經(jīng)濟轉軌，西部地區(qū)民眾的生活方式正發(fā)生著轉變，體質(zhì)健康狀況也發(fā)生著改變，各個年齡階段人群的體質(zhì)狀況令人擔憂。由于體質(zhì)狀況與當?shù)亟?jīng)濟基礎以及體育教育和體育設施的經(jīng)費投入是成正相關，因此，在西部大開發(fā)的同時，應加大西部地區(qū)體育經(jīng)費投入，優(yōu)先發(fā)展體育公共服務事業(yè)。

2 西部地區(qū)體育公共服務非均等化的現(xiàn)實考量

2.1 區(qū)域差距:西部地區(qū)體育公共服務遠遠落后于東部地區(qū)

近幾年，為貫徹《體育改革與發(fā)展綱要》，抓住西部大開發(fā)的有利時機，積極扶持西部地區(qū)和民族地區(qū)發(fā)展體育，國家對西部體育的關注度越來越大，然而，東部地區(qū)和西部地區(qū)仍然存在著全方位的差距。首先，體育事業(yè)經(jīng)費的差距依然很大。目前，體育總局投資的中心雖然偏向于西部地區(qū)，西部13個省、自治區(qū)、市 (包括建設兵團)7次國家體育總局投入資金合計12773萬元，占7次國家體育總局總投資額的40.30%。［4］但是，地方經(jīng)濟的滯后，使得西部地區(qū)體育投入渠道單一，主要依靠國家體育總局的配置，而地方配套投資比例只占中央和地方投資總額的23.18%，而東部地區(qū)對體育投入呈多元化趨勢，其中地方配套投資達到總額的54.9%。其次，公共體育設施在數(shù)量和質(zhì)量上都相距甚遠。近幾年，雖然中央加大對西部體育設施建設投資，但是，西部地區(qū)公共體育場地的覆蓋率仍然很低，截止2004年底，西部地區(qū)全民健身工程總面積僅為2970125平方米，不到全國總面積36234518平方米的 10%(不含云南、遼寧)，［5］同時，公共體育場地與設備質(zhì)量差、利用率低;再者，社會體育指導發(fā)展不均衡。和中、東部地區(qū)相比，西部地區(qū)社會體育指導員數(shù)量少、級別低、業(yè)務能力不足，城鄉(xiāng)體育指導站輻射面積小、發(fā)展速度慢。

2.2 城鄉(xiāng)差距:農(nóng)村體育公共服務極端落后

長期以來，經(jīng)濟的“高增長”造成了國富與民生關系的失衡，由公共服務來衡量的民生狀況令人堪憂，其中非均等化問題眾多，尤以城鄉(xiāng)差距最為明顯。首先，城鄉(xiāng)體育公共產(chǎn)品的供給制度存在二元差異。長期以來，政府的資源配置和利益分配是以戶籍制度為平臺的，其背后承載的實際是包括勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度以及在文化、教育利益分配上的二元標準。［6］和城市相比，西部地區(qū)農(nóng)村體育公共服務政府重視不夠，只有10.0%的村委會將農(nóng)村體育發(fā)展納入行政村重要議事日程，組織領導機構不健全，超過80%的行政村沒有建立體育領導機構，缺乏體育發(fā)展激勵約束機制和法律保障。［7］其次，城鄉(xiāng)體育公共產(chǎn)品覆蓋率差別大。第二次全國農(nóng)業(yè)普查調(diào)查結果顯示:截止2006年末，在西部農(nóng)村地區(qū)，僅有8.7%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有體育場館，4.8%的村有體育健身場所，［8］而在城市，體育場館和體育健身場所幾乎全覆蓋。近幾年，雖然在“雪碳工程”、“農(nóng)村體育健身工程”等政策的扶持下，農(nóng)村地區(qū)的體育設施有所改善，但是缺口依然巨大。再次，城鄉(xiāng)體育公共產(chǎn)品供給對象存在差異。近年來，隨著勞動力的轉移，西部農(nóng)村地區(qū)大批勞動力或涌入城市，或遠走東部沿海地區(qū)務工，只有老幼婦孺留守在家。老人、兒童和婦女等留守人口成為當前西部地區(qū)農(nóng)村體育公共服務供給的主要對象，與城市各個年齡段的體育需求群體有所差異。最后，城鄉(xiāng)體育公共服務質(zhì)量存在差異。近幾年，隨著社會體育指導員隊伍的不斷壯大，城市體育公共服務體系正逐步完善，公共服務質(zhì)量正逐步提高，基本能滿足城市各種健身群體的體育需求，然而，在農(nóng)村地區(qū)，體育公共服務質(zhì)量遠遠落后城市，依然存在著“體育資源匱乏，且利用率不高，體育健身宣傳不夠，農(nóng)民健身意識不強”的現(xiàn)象。

2.3 群體差距:弱勢群體的體育公共服務缺乏關注

在體育公共服務供給過程中，弱勢群體往往處于供給資源獲取的邊緣，其體育權利普遍缺失，這種現(xiàn)象凸顯了政府對不同群體的體育公共服務存在差異。其一，老年人體育權利關注度低。根據(jù)我國第一部老齡事業(yè)發(fā)展藍皮書—— 《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告 (2013)》，2012年我國老年人口數(shù)量達到1.94億，老齡化水平達到14.3%，預計2013年老年人口數(shù)量突破2億大關，達到2.02億，老齡化水平達到14.8%，［9］這預示著我國老齡化社會的來臨。然而，當前各級政府和領導缺乏針對老年人相關的服務意識，缺乏對老年人休閑體育生活的考慮，使得老年人體育需求的社會條件支持系統(tǒng)相當薄弱。［10］其二，殘疾人體育權利缺乏關注。近幾年，隨著殘疾人“自強健身工程”的實施，各地區(qū)殘疾人體育改革服務得到了改善，但是還遠遠滿足不了殘疾人的體育需求，截止2010年，全國各地區(qū)各級殘疾人體育活動場所僅1909處。［11］在西部地區(qū)，殘疾人群眾體育更是缺乏關注，在中國殘疾人體育網(wǎng)站群眾體育欄目中發(fā)布的30條信息中，只有1條關于西部地區(qū)的信息。其三，低收入群體的體育權利缺乏保障。城市低收入群體以及農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化過程中極具數(shù)量的一個群體，在公共服務的公平公正原則下，他們應該和中、高收入人群享有同樣的體育公共服務，而不應該被遺忘在體育發(fā)展的角落。

3 西部地區(qū)體育公共服務均等化路徑選擇

3.1 以科學發(fā)展觀為指導思想，構建體育公共服務體系

西部地區(qū)體育公共服務體系的構建必須要以科學發(fā)展觀為指導思想，立足社會主義初級階段基本國情，總結我國發(fā)展實踐，借鑒國外發(fā)展經(jīng)驗，不斷適應新的發(fā)展要求。首先，構建體育公共服務體系必須堅持以人為本。要始終把實現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為民生體育建設的出發(fā)點和落腳點，尊重人民的主體地位，保障人民體育權益，關注弱勢群體的體育權利，增強全國人民體質(zhì)，做到體育發(fā)展為了人民、體育發(fā)展依靠人民、體育發(fā)展成果由人民共享;［12］第二，構建體育公共服務體系必須堅持全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。要始終把發(fā)展作為民生體育建設的根基，全面系統(tǒng)地把握體育公共服務體系框架和主要內(nèi)容，做好體育與經(jīng)濟發(fā)展、政治和文化發(fā)展、城鄉(xiāng)體育發(fā)展和區(qū)域體育發(fā)展等四個統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)好政府、社會組織、人民群眾之間的利益關系，協(xié)調(diào)好群眾體育、競技體育、學校體育和體育產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，協(xié)調(diào)好各社會群體的體育需求，特別關注弱勢群體的體育權利;第三，構建體育公共服務體系必須堅持可持續(xù)發(fā)展。要始終堅持不斷完善體育公共服務體系的發(fā)展思路，不斷擴大服務覆蓋面、改善服務條件，豐富服務內(nèi)容，提高服務水平。

3.2 以共享體育發(fā)展成果為目標，設立全國體育公共服務均等化標準

我國正處在構建和諧社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的關鍵時期。這個時代體育公共服務工作只有切實把工作重心放在增強國民的體質(zhì)健康上來，設立全國體育公共服務均等標準，并付諸實施，才能保障最廣大人民群眾的基本體育權益，實現(xiàn)國民共享體育發(fā)展成果的目標，才能為體育強國之路奠定基石。首先，采用平均水平法或基準法，將“投入”指標作為均等化標準測度，按照嚴格的程序控制對當前我國體育公共服務水平進行測試，并制定出體育公共服務基本需求的初期基準值，規(guī)定人均體育財政投入、體育場地面積、人均體育設備數(shù)量、社會體育指導員數(shù)量等最低標準。第二，在執(zhí)行初期基準值的過程中，隨著體育公共服務水平的日趨提高，測試指標要逐步向“產(chǎn)出”和“效果”傾斜，不斷完善全國體育公共服務均等化標準。第三，建立體育公共服務均等化發(fā)展指標體系，動態(tài)檢測各地區(qū)、各時段體育公共服務，及時獲取偏離程度數(shù)據(jù)，幫助決策部門發(fā)現(xiàn)問題，繼而督促解決問題，科學發(fā)展體育公共服務。第四，根據(jù)動態(tài)檢測建立區(qū)域幫扶合作模式，形成東部地區(qū)幫扶西部地區(qū)，城市幫扶農(nóng)村的體育公共服務均等化之路，共同促進落后地區(qū)體育公共服務水平的提高。

3.3 以更加注重公平為原則，改革財稅體制

黨的十六屆六中全會提出的“在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會公平”，說明了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的最終目的是為了實現(xiàn)共同富裕，使全體人民共享改革發(fā)展成果。在西部地區(qū)體育公共服務建設的過程中，必須以更加注重公平為原則，加快財政支出政策改革步伐。第一，全面協(xié)調(diào)中央和地方財事權力。依法規(guī)范中央和地方的職能、權限，科學界定各級體育相關部門體育公共服務事權范圍，并做到稅權分清，合理調(diào)整中央和地方、發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)的收入劃分，保證各級政府體育部門的財力;第二，推行體育公共服務優(yōu)先的財政支出政策。調(diào)整中央和地方政府體育部門財政支出結構，重新修訂大眾體育與競技體育經(jīng)費分配比例，將體育公共服務發(fā)展放到財政支出的優(yōu)先位置，本著“以人為本，體育公共服務優(yōu)先”的原則，考評地方政府績效;第三，完善專項轉移支付制度。建立規(guī)范、公正、公平的轉移支付制度和轉移支付程序，優(yōu)化轉移支付結構，增加體育公共服務的轉移支付規(guī)模，加大對西部民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、革命老區(qū)等經(jīng)濟落后地區(qū)的轉移支付力度，增強這些地區(qū)提供體育公共服務的能力，進一步加強中央對地方專項轉移支付管理，規(guī)范專項撥款配套政策，設置配套資金比例，建立監(jiān)督評價體系，著力提高中央財政專項轉移支付效果。

3.4 以增強自我發(fā)展能力為主線，多元化發(fā)展體育公共服務產(chǎn)品供給方式

體育公共服務建設的核心問題是體育公共服務產(chǎn)品的供給，加強西部地區(qū)民生體育建設，就必須堅持以增強自我發(fā)展能力為主線，多元化發(fā)展體育公共服務產(chǎn)品供給方式，不斷提高多元供給主體的體育公共服務產(chǎn)品供給能力。第一，構建多元化體育公共服務供給體系。改變傳統(tǒng)思維方式，進一步優(yōu)化政府自身的能力和結構，明確體育公共服務的政府責任與角色，重新界定政府與社會、政府與市場的關系，確立私營部門、社會團體、事業(yè)單位和政府的體育公共服務地位，將各種組織統(tǒng)一納入到體育公共服務的供給體系中，構建一個全新的、合作的、多元的體育公共服務供給框架。第二，提高地方政府體育公共服務產(chǎn)品供給財力。體育公共服務投入資金少是制約西部地區(qū)民生體育建設的重要因素。西部各級政府應執(zhí)行嚴格配套資金比例，并自力更生，積極籌措，大力發(fā)展體育彩票業(yè)，履行體育彩票公益性特點，將收益應用于當?shù)孛裆w育建設之中。第三，建立體育公共服務多元合作關系。有效開發(fā)和利用私營部門、事業(yè)單位等體育資源，吸引和調(diào)動社會各方力量積極參與民生體育建設，緊密合作，共同促進體育公共服務產(chǎn)品的供給，以滿足西部民眾多樣化的體育需求。

3.5 以加強體育公共服務制度創(chuàng)新為保障，創(chuàng)建服務型政府

制度創(chuàng)新是創(chuàng)新之本，是強國之道的保證。西部地區(qū)體育公共服務建設必須不斷革新體育公共服務制度，努力創(chuàng)建服務型政府，營造優(yōu)質(zhì)、高效、廉潔的政務環(huán)境，進一步完善自主創(chuàng)新的公共服務體系，激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，優(yōu)化體育公共服務資源配置，推動體育公共服務事業(yè)的發(fā)展。首先，轉變政府職能。政府是民生體育建設中體育公共服務及產(chǎn)品的管理者和提供者。要認真履行“人民”政府的宗旨，轉變“體育爭光”傳統(tǒng)觀念，樹立體育公共服務理念，從最廣大人民群眾的體育需求出發(fā)，不斷強化政府的體育公共服務職能。第二，優(yōu)化政府公共服務環(huán)境。本著公開、公正、合法、透明等原則建設陽光政府，進一步完善體育公共服務法律法規(guī)，健全執(zhí)法程序和工作制度，規(guī)范執(zhí)法行為，公開政務，摒棄行政過程中的“暗箱”操作，寓管理于服務中，為體育公共服務事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)良的服務環(huán)境。第三，健全監(jiān)督和協(xié)調(diào)機制。加強行政監(jiān)督，完善體育行政部門內(nèi)部層級監(jiān)督及審計、財政等專項監(jiān)督，建立信息公開制度，接受新聞輿論和人民群眾的監(jiān)督，重視結果監(jiān)督，建立體育公共服務事業(yè)均衡發(fā)展監(jiān)督機制，反饋區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間民生體育事業(yè)非均等化現(xiàn)象，并積極協(xié)調(diào)，向落后地區(qū)轉移投入經(jīng)費，協(xié)調(diào)發(fā)展東部與西部之間、城鄉(xiāng)之間和群體之間體育公共服務事業(yè)。

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