陳 實

（浙江大學 光華法學院，浙江 杭州310008）

一、轉(zhuǎn)型期中國土地改革方向

（一）土地私有化改革：一個偽命題

對于處于社會轉(zhuǎn)型期的中國，土地制度的改革不僅是一種應然，更是一種必然。而當前土地私有化，特別是農(nóng)村土地私有化的呼聲已經(jīng)達到歷史的最高點，在各個社會階層中都有支持者，形成了廣泛的影響力。但是從現(xiàn)實的角度來看，土地私有化對于當前的社會主義中國只是一個偽命題。

從政治上來看，土地資源作為立國之本，其相關(guān)制度對國家的統(tǒng)治基礎有著重要的影響。現(xiàn)行的土地社會主義公有制確立于社會主義改造完成時。在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設進程中，雖然進行了幾次局部調(diào)整，但是根本的宗旨一直貫徹始終。以公有制為主體的土地所有制對國家的發(fā)展做出的巨大的貢獻。而當前中國正處于新的社會轉(zhuǎn)型期，穩(wěn)定是一切工作的核心，如果貿(mào)然嘗試徹底改變當前的社會主義公有制，對社會的穩(wěn)定將產(chǎn)生毀滅性的影響。

從法律上來看，現(xiàn)行憲法已經(jīng)明確了中國實行城鄉(xiāng)二元化的土地公有制：城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。實行土地私有制就意味著從根本上推翻現(xiàn)行憲法。而憲法作為一切法律的基礎，一旦被完全否定，意味著整個法律體系將失去公信力，這將造成嚴重的社會危機。

從經(jīng)濟上來看，土地私有化并不一定能解決當前社會經(jīng)濟發(fā)展所面臨的問題。從歷史上來看，封建社會的中國有著幾千年的土地私有制歷史，但當時的農(nóng)民階層，還是作為社會結(jié)構(gòu)中的最底層，生活也最為貧困。在以史為鑒的前提下，中國的現(xiàn)實也提供了這樣一種經(jīng)驗：所謂公有意味著農(nóng)民的“無有”，農(nóng)民個人權(quán)利很難得到保障，無法從現(xiàn)代城市化過程中獲益，擺脫從傳統(tǒng)上固有的貧困狀態(tài)。［1］從當前來看，土地私有化不僅僅動的是九億農(nóng)民的飯碗，還關(guān)系到整個國家的發(fā)展。因此，實施土地私有化應當證明其是唯一能解決當前問題的最佳方案。而縱觀當前的土地私有化論，其論點多是空想，嚴重缺乏現(xiàn)實論證。

（二）漸進式改革的必然與俄羅斯模式的可鑒性

縱觀新中國社會主義公有制確立后的土地改革歷程，在堅持土地公有制的基礎上，每一次對土地制度的調(diào)整都極大地解放了生產(chǎn)力，例如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制就直接推動了中國改革開放事業(yè)的進程。漸進式的土地改革歷程在維護社會穩(wěn)定的前提下，極大地推動了生產(chǎn)力發(fā)展。而且，從中國當前的發(fā)展形勢來看，雖然存在“三農(nóng)”問題，但是不能否認以社會主義土地公有制為基礎的新農(nóng)村建設也取得了巨大的成就。在這樣的社會大背景下，維持社會主義土地公有制應當是最好的選擇。但由于當前土地制度已經(jīng)體現(xiàn)出阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的局限性，隨著全面深化改革口號的提出，漸進式土地改革的新一輪慣性也已經(jīng)無可避免。

中共十八大通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確了轉(zhuǎn)型期全面改革的戰(zhàn)略部署。對于土地改革，《決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！边@就明確了以農(nóng)村宅基地制度改革作為未來中國土地改革的突破口。

中國式的土地漸進式改革和俄羅斯式的土地私有化改革在大方向上背道而馳，但這并不意味俄在土地改革方面的經(jīng)驗對轉(zhuǎn)型期中國土地改革毫無借鑒意義。事實上，無論是土地公有制還是土地私有制，都需要有完善的配套制度，從而使各種土地權(quán)利獲得充分的保護。為了適應深化改革的步伐，當前中國農(nóng)村宅基地制度急需改革完善，其中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建更是重中之重。俄羅斯的土地流通機制已經(jīng)頗成體系，對中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建具有重要的借鑒意義。

二、俄羅斯土地流通機制構(gòu)建

私有化并不是俄土地改革的最終目的，建立一個以市場機制配置土地資源的完善土地市場才是改革的最終目標。［2］隨著俄土地私有化改革的不斷深化，俄出臺了《農(nóng)用土地流通法》，對俄羅斯農(nóng)地流轉(zhuǎn)作了全面的規(guī)定，為俄羅斯土地流通市場規(guī)范化奠定了基礎，標志著俄羅斯以土地股份制度和土地有償使用制度為主的土地流通機制初步成型。

（一）土地股份制度

1991年，依據(jù)俄323號總統(tǒng)令和86號政府令中規(guī)定，俄羅斯集體農(nóng)莊的莊員、國營農(nóng)場和農(nóng)業(yè)企業(yè)的職工，將以分得土地股份的形式，在農(nóng)業(yè)企業(yè)的私有化改造中享有對土地的所有權(quán)和支配權(quán)。這是土地股份概念在俄羅斯歷史上的首次出現(xiàn)。在1993年，葉利欽發(fā)布命令，規(guī)定土地所有者有權(quán)將自己享有的土地權(quán)利入股股份公司，這個命令作為俄羅斯土地流通機制的一個重要轉(zhuǎn)折點，揭開了土地權(quán)利股份化的序幕，為將來俄羅斯土地的市場化流通奠定了基礎。1996年，葉利欽再次發(fā)布總統(tǒng)令，強調(diào)土地所有者對土地股份的處分無需共有人同意，進一步解除了土地股份交易的限制，使俄土地規(guī)范化交易成為可能。2002年頒布的《農(nóng)用土地流通法》明確了農(nóng)民所獲土地份額及所有權(quán)，不僅對土地份額的自由買賣，而且對土地份額如何從共有產(chǎn)權(quán)中劃分出來，都作了十分詳細和明確的規(guī)定，最終完成了土地股份制度的建設。［3］

（二）土地有償使用制度

1994年《俄羅斯民法典》（第一部分）第264條規(guī)定了土地租賃的期限分為有期和無期，并明確了租賃者享有土地占有權(quán)和使用權(quán)；第268條又規(guī)定了土地永久使用權(quán)對公民法人提供的程序；1996年的《俄羅斯民法典》（第二部分）第607條規(guī)定，不動產(chǎn)租賃的客體擴大到土地；這三條法規(guī)結(jié)合起來就初步確立了俄以土地租賃為核心的土地有償使用制度。

俄羅斯民法明確了土地租賃權(quán)的債權(quán)性質(zhì)、目的和取得方式，并規(guī)定外國人在滿足條件的情況下可取得有限的土地租賃權(quán)。俄羅斯土地立法則突破了民事財產(chǎn)權(quán)二元體系的傳統(tǒng)思維，基于土改現(xiàn)實需要，將土地租賃權(quán)作為一種獨立的權(quán)利類別進行規(guī)定。《俄羅斯土地法典》有如下規(guī)定：“在租賃屬于國家所有或市政所有的地塊期限超過5年的情況下，承租人有權(quán)轉(zhuǎn)讓其土地租賃權(quán)，只須告知土地所有人而無須征得其同意；承租人可以在租賃合同范圍內(nèi)將全部或部分租賃權(quán)向第三者轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、入股、贈予、繼承或抵押，只須告知土地所有人而無須征得其同意。在權(quán)利移轉(zhuǎn)上，承租土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設施的所有權(quán)移轉(zhuǎn)或出資時，土地租賃權(quán)一并處分?！保?］前一條法規(guī)賦予作為典型債權(quán)的土地租賃權(quán)以物權(quán)特征；后一條則確立了土地租賃權(quán)的獨立地位。

俄羅斯在土地使用制度上實行大陸法系國家通行的債權(quán)和用益物權(quán)相結(jié)合的二元架構(gòu)。在這樣的架構(gòu)下，性質(zhì)作為債權(quán)，流通卻具有物權(quán)特征的土地租賃權(quán)對俄羅斯尚不完備的土地交易市場有著獨特的意義：俄羅斯雖然在法律上規(guī)定了土地股份制度，但是在實際運行中，受制于尚不發(fā)達的市場，對一般民眾而言，通過土地股份交易完成土地資源流轉(zhuǎn)仍不易實現(xiàn)。而土地租賃可以通過非正式的方式實現(xiàn)土地資源的流轉(zhuǎn)，受到的限制較少，使得在一個不完善的土地市場中以非正式的交易方式實現(xiàn)土地資源的流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)實，在一定程度上彌補了土地股份制度的不足。［5］

三、借鑒俄羅斯經(jīng)驗構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)機制

（一）規(guī)制農(nóng)村股份合作制

中國法律規(guī)定，宅基地所有權(quán)屬于集體，使用權(quán)則不分份額地屬于戶口內(nèi)全體成員。由于農(nóng)村土地集體所有制中“集體”概念不明確，這樣的規(guī)定不僅使得宅基地的使用權(quán)人不明確，也使得宅基地的所有權(quán)人不明確，直接導致了宅基地市場化流通的困難。借鑒俄羅斯土地股份制改革經(jīng)驗，有助于明確宅基地權(quán)利主體，為宅基地進入市場流轉(zhuǎn)奠定基礎。

事實上，我國部分農(nóng)村早在80年代就自下而上的開始了土地股份制度的探索。自80年代中期開始，“股份合作制”開始在東南沿海農(nóng)村興起，極大地促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。但是，不同于家庭聯(lián)產(chǎn)承包等土改方式，農(nóng)村土地合作制并不是自上而下的系統(tǒng)性推廣，而是各農(nóng)村根據(jù)實際情況自發(fā)形成。因此，并無統(tǒng)一形式，存在固有缺陷，急需制度規(guī)范來完善。

俄國的土地股份制度，實際上就是對國家土地專有權(quán)的顛覆，與其土地私有化改革密不可分。鑒于中俄的不同國情，中國不適宜進行土地私有化改革。因此，中國的農(nóng)村土地股份制度的構(gòu)建也不能完全仿照俄羅斯——俄以所有權(quán)換股權(quán)，而中國則應當以使用權(quán)換股權(quán)。對于當前中國農(nóng)村普遍存在的土地股份合作制，應當明確是在堅持土地集體所有權(quán)的前提下實行的使用權(quán)股份化。土地股份合作制的目的應明確為通過實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)到股權(quán)的過渡，建立股份集合的集體經(jīng)濟組織，并由其統(tǒng)一掌握土地經(jīng)營權(quán)，使得原先模糊不清的“集體”具有經(jīng)濟上的意義。

在明確土地股份合作制性質(zhì)的基礎上，關(guān)于土地股份的流通機制，可以參考俄《土地流通法》的作法，明確土地股份合作制下股份流通的方式與程序，促使土地股份對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生實際作用。

完善農(nóng)村土地股份合作制對農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)難題的解決具有重要的意義。宅基地在市場中進行以股份為依托的規(guī)范化交易成為常態(tài)。雖然還需要一個漫長的過程，但是土地股份合作制的規(guī)制作為大前提的構(gòu)建，毫無疑問將是改革征程中的重要一步。

（二）構(gòu)建宅基地租賃制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對農(nóng)村土地利用問題指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！保?］該條規(guī)定明確了未來一段時間內(nèi)，中國政府將探索構(gòu)建宅基地有償使用制度，以促進宅基地流轉(zhuǎn)利用。

俄羅斯以土地租賃為核心的土地有償使用制度對當前各項制度尚不健全的中國土地市場具有極大的借鑒意義：中國當前土地流通問題，特別是農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)利用的問題，根源就在于各項配套措施不完善。而俄羅斯以土地租賃為核心的土地有償使用制度則成功的在俄羅斯土地制度建設起步期實現(xiàn)了土地資源的流轉(zhuǎn)利用。

我國自1988年開始允許土地的出租，并由《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地租賃作了基本的規(guī)定。我國法律雖然規(guī)定了承租人的物上請求權(quán)、優(yōu)先權(quán)和買賣不破租賃，一定程度上體現(xiàn)了土地租賃權(quán)物權(quán)化的趨勢，但實際上我國仍然沒有打破租賃權(quán)非物權(quán)，即債權(quán)的傳統(tǒng)理論，和俄羅斯式的土地租賃權(quán)制度存在根本的區(qū)別：土地租賃權(quán)依托土地所有權(quán)而存在，沒有得到充分的保障，權(quán)利人無權(quán)將享有的土地租賃權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、出資、抵押等處分；法律上也沒有明確土地租賃權(quán)作為完全獨立的土地使用權(quán)類別存在。［7］

鑒于以上情況，中國當前的土地租賃制度需要改革，以打破宅基地的流轉(zhuǎn)困境。首先，中國應當效仿俄羅斯，頒布專門的土地法典，為在法律上對土地租賃權(quán)作出單獨規(guī)定奠定基礎。其次，保障承租人對租賃權(quán)的處分權(quán)利，規(guī)定租賃權(quán)的處分無需爭得所有權(quán)人同意。最后，逐漸將土地股份制度引入宅基地租賃權(quán)流轉(zhuǎn)中，最終實現(xiàn)宅基地租賃權(quán)流轉(zhuǎn)市場的統(tǒng)一化。

［1］〔俄〕庫金娜·安娜.俄中土地法律制度比較研究［D］.北京：中國政法大學，2012.

［2］Stephen K.Wegren，哲倫.新興國家土地管理暢談系列之五 俄羅斯土地制度改革與土地市場建立［J］.資源與人居環(huán)境，2009，（8）.

［3］周建成.路徑選擇、私有化與土地市場的演進——俄羅斯土地制度轉(zhuǎn)型十五年的歷程與進展［J］.上海經(jīng)濟研究，2007，（3）.

［4］中國環(huán)境法網(wǎng).俄羅斯聯(lián)邦土地法典［EB/OL］.http：//www.diji.com.cn/xl－8－14－64.html，2007－02－26.

［5］李連祺，魏雙.大國背景下俄羅斯土地使用制度變革述評［J］.黑龍江省政法管理干部學院學報，2008，（5）.

［6］新華網(wǎng).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.新華網(wǎng)，2013－11－16.

［7］李連祺.俄羅斯土地使用制度的新變化及啟示—兼與我國土地使用立法比較［J］.學術(shù)交流，2008，（9）.