賴紅梅

（閩江師范高等專科學校，福建 福州350001）

2013年，我國高等教育毛入學率達到34.5%［1］。隨著高等教育大眾化的推進，有限的高等教育資源越來越難以滿足人民的需求，高等教育領域不公平現(xiàn)象日益突出。黨的《十八大報告》提出“大力促進教育公平，合理配置教育資源”［2］（P17）。教育資源配置是影響高等教育公平的決定性因素。高等教育作為準公共產品，其屬性決定了政府及市場在高等教育資源配置中的特殊作用。促進高等教育資源配置公平又對政府如何發(fā)揮作用提出了要求。發(fā)揮政府在高等教育資源配置公平中的主導作用，正確處理政府與市場的關系，使2者都能夠在促進高等教育資源配置公平中發(fā)揮最大作用，對于促進高等教育公平，滿足人民群眾對高等教育的需求，辦好人民滿意的教育，具有關鍵性的意義。

一、教育公平對高等教育資源配置提出要求

高等教育資源是高等教育發(fā)展所需要的各種生產要素的總和，包括技術資源和管理資源等無形資產，也包括財力資源、物力資源和人力資源等有形資源。而對于高等教育資源配置的內涵已經不再局限于資源的分配，而是包括高等教育資源分配、使用及產出的全部過程。這個過程的公平會影響到高等教育公平，高等教育作為教育的一個重要組成部分，是否公平決定著民生的改善程度，以及國家人才隊伍建設的成敗。

高等教育公平的核心內涵是不同地區(qū)、不同個人在接受高等教育時機會均等。具體來講，就是入學機會均等、學習中平等享有高等教育所提供的服務以及平等獲得高等教育學歷并具有平等的就業(yè)機會。這就是在學術界得到普遍認同的評價高等教育公平的3個維度，即高等教育起點公平、高等教育過程公平及高等教育結果公平。基于這3個維度，高等教育資源配置就要在高等教育起點、過程及結果上都能促進高等教育公平。實現(xiàn)公平這一目標，首先要獲取更多的高等教育資源，資源總量擴大才能夠使更多的人獲得接受高等教育的機會，這是適齡青年入學機會均等的前提。其次，要合理分配高等教育資源，使高等教育資源在不同教育層次、不同區(qū)域、不同學科間合理分配，滿足不同學生的需求，這是學生在學習過程中享有平衡的優(yōu)質教育資源的必要條件。再次，要高效利用高等教育資源，使高等教育資源投入的產出最大化，這樣更有利于培養(yǎng)出各專業(yè)的合格人才，使大學生就業(yè)時相對具備同樣的競爭條件，這是促進高等教育結果公平的重要保障。

從以上3個維度來看，教育公平對高等教育資源配置從供給、分配、使用及產出等幾方面都提出了要求。

二、促進教育公平，政府在高等資源配置中起主導作用

在資源配置中，市場不能提供公共產品，因為對具有外部性的產品市場所配置的量不是過多就是過少。由于這種偏好不合理，就會存在優(yōu)質品和劣質品。因此，公共產品領域，市場是被排除在外的。高等教育作為準公共產品，其資源配置公平不能完全依靠市場，顯然，在促進高等教育資源配置公平上政府應該有所作為。主導作用是指能夠引導全局并且推動全局向某方面發(fā)展的作用。政府在高等教育資源配置中的主體地位主要表現(xiàn)為政府是提供高等教育資源的重要主體，不僅肩負教育經費投入的重要使命，而且還可以通過各種手段調節(jié)、控制高等教育資源配置，推動高等教育資源配置的公平。政府的這種主導作用的確立具有理論和現(xiàn)實依據(jù)。

（一）理論依據(jù)

首先，公共經濟學認為，政府承擔提供公共產品的責任，并且具有資源配置的功能。高等教育作為準公共產品，是介于公共產品與私人產品之間的產品，具有非排他性和不充分的非競爭性的公共產品特性。對于處于同一教室的學生來說，甲在接受教育的同時，并不會排斥乙聽課。就是說，甲在消費教育產品時并不排斥乙的消費，也不排斥乙獲得利益。但是，教育產品在非競爭性上表現(xiàn)不充分。因為，在一個班級內，隨著學生人數(shù)的增加，生均培養(yǎng)成本也會增加，因而具有一定程度的消費競爭性。由于這類產品具有一定程度的消費競爭性，因此稱為準公共產品。這種性質決定了政府要提供部分高等教育產品，并且其具有高等教育資源配置的功能。為了保證不同地區(qū)、不同個人接受高等教育時機會均等，政府需要在高等教育資源配置中起主導作用。正如美國學者阿瑟·奧肯所言：“法律規(guī)定我們有獲得平等的法律裁決的權利，有言論自由和宗教信仰的權利，有選舉權……還有在公共服務方面的各種權利，諸如受警察保護和享受公共教育的權利等等?！?/p>

其次，根據(jù)利益獲得原則，教育成本的支付應與收益相配合，誰受益，誰承擔，受益多，承擔多。高等教育作為國家培養(yǎng)人才的重要途徑，可以為國家提供高質量的人力資源，增加綜合國力。高等教育投資具有正的外部性，高等教育投資帶來的結果，全社會都可以共同受益。公益性則導致了公共物品產權激勵的“彌散效應”，從而導致普遍的“搭便車”現(xiàn)象，而“搭便車”現(xiàn)象在客觀上約束了公共物品私人提供者的內在激勵，從而約束了提供者的數(shù)量［3］。高等教育作為準公共產品，企業(yè)與個人也有受益，但是企業(yè)與個人的受益，但其受益程度遠比不上社會，而且企業(yè)和個人在高等教育資源配置中目的很明顯，就是為了滿足個體的利益，而不會從公平的角度做出選擇。因此，作為代表人民的政府必然在高等教育投資中承擔更大的責任。

再次，根據(jù)能力支付原則，所有從教育中獲得好處和利益的人，無論是直接的還是間接的都應按其支付能力大小提供教育經費，能力越大支付越多。無疑，政府相對于企業(yè)和個人來講，財力最大。為了保證適齡青年享有公平的接受高等教育的權利，政府就要起到主導作用。

（二）現(xiàn)實依據(jù)

從世界范圍來看，各國高等教育公共資源的數(shù)量多少與質量優(yōu)劣主要取決于政府教育投入的數(shù)量及效率。有了政府公共教育資金的支撐，能夠保證更多的社會成員接受高等教育，享有高質量的高等教育公共資源，促進了高等教育資源的公平性。在澳大利亞，1999年的高等教育投資總金額為53 826.84萬美元（教學為49 106.91萬美元，研究為4 328.98萬美元，其他為390.95萬美元）；在英國，高等教育經費盡管有多種來源，但英國政府對高等教育的投入近些年來一直占到高等教育總經費的2/3左右。在美國，公立高等學校的經費相當一部分來自州和地方政府，平均來看，美國州和地方政府對公立高校的投入占公立高?？偨涃M收入的40%左右［4］。各國政府除了在高等教育經費投入中承擔主要責任，而且還通過各種手段對高等教育資源配置進行調節(jié)，促進教育公平。發(fā)達國家運用法律手段對高等教育資源進行協(xié)調。早在19世紀中期，美國政府就出臺了《西北土地法》《土地法令》，以立法的形式來保證高等教育資源供給。1963年，美國的《高等教育設施法》明確規(guī)定要向高校提供補助金和貸款用來加強圖書館、教室等學?；A設施建設。美國政府還有一系列的學生資助法，最典型的是《高等教育法》中提出要建立聯(lián)邦學習貸款計劃。美國的高等教育立法，旨在保證高等教育的投入，保證更多地享有高等教育資源的機會，并且?guī)椭欣щy的學生享有平等的高等教育入學的機會，從高等教育資源配置角度保證教育的公平。日本具有《國立學校特別會計制度》，該制度明確規(guī)定了國立高校的撥款程度及經費分配方式及配置方法，用以提高經費的使用效率，保證各地方高校的均衡發(fā)展。韓國出臺了《地方教育財政交付金法》，規(guī)定了地方上繳的經費中有一部分用于高等教育的發(fā)展，以確保更多人享有高等教育的機會，共享高質量的教育資源。

三、促進教育公平，發(fā)揮政府在高等教育資源配置主導作用中的具體策略

（一）明確政府高等教育投資的主體地位

改革開放以來，我國開始探索社會主義市場經濟體制，但政府在教育資源中的責任始終明確。1980年，國務院下發(fā)《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》，規(guī)定“中央級的文教衛(wèi)生科學事業(yè)費歸中央政府支出；地方級文教衛(wèi)生科學事業(yè)費歸地方財政支出?！泵鞔_了中央政府及地方政府在教育經費中的責任。1993年公布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》指出“堅持以財政撥款為主、多渠道籌措教育經費”的原則，表明政府在教育經費供給中的主體地位沒有改變。同時，“充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調控作用”，要求政府在撥款時要充分考慮各地區(qū)及各級學校的不同，通過撥款的宏觀調控作用促進教育資源配置的公平。1998年教育部頒布實施了《高等教育法》，明確了以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的高等教育投資體制。由《教育經費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算可得出，從2001年到2010年，我國政府高等教育投入占高等教育總經費的比例依次為54.24%、50.55%、47.91%、45.54%、42.77%、42.85%、43.98%、47.59%、48.75%、52.78%。從整體上看，10年間國家財政性教育經費仍然是我國高等教育經費最主要的來源渠道。

然而，從我國政府高等教育投入占GDP的比例來看，仍然低于許多國家的水平。我國高等教育國家財政性經費支出占GDP的比例始終沒有超過0.8%，而該值是目前發(fā)展中國家高等教育公共支出占GDP比例的平均值，發(fā)達國家這一比例已經超過了1%，主要發(fā)達國家平均為1.7%。同為金磚五國的巴西高等教育公共經費支出占GDP的比例達到了1.0%，印度高等教育公共經費支出占GDP的比例也達到了0.9%。

我國高等教育進入了大眾化階段，必須強化政府作為高等教育投資的主體地位，政府保證對高等教育的財政性撥款數(shù)額，為廣大人民群眾提供更多接受高等教育的機會，使大學生都能夠平等享有高質量的高等教育資源，促進教育公平。

（二）突出政府高等教育資源配置的調控功能

政府是高等教育資源配置的調控者，通過制定政策、稅收等手段籌措更多的高等教育資源，協(xié)調高等教育資源在各地區(qū)、各層次及各專業(yè)的公平配置，對困難學生提供資助，促進高等教育的公平。

當前，我國高等教育資源不足，社會投入有限，各地區(qū)、各層次有各專業(yè)間高等教育資源配置不合理，還有大量的學生因為經濟原因無法獲得高等教育，這些嚴重影響了高等教育公平，也阻礙了高等教育可持續(xù)發(fā)展。我國政府應該繼續(xù)出臺相應政策，引導社會資本進入高等教育領域，擴大高等教育資源數(shù)量。

政府需要通過政策導向，協(xié)調高等教育資源在各地區(qū)、各層次及各專業(yè)間的配置。通過財政轉移支付的方式，對財力有困難的地方進行補貼，使貧困地區(qū)的適齡青年具有接受高等教育的機會，并且享有一定質量的高等教育資源。繼續(xù)完善高等教育學生資助體系，簡化學生貸款和資助資格審核程序，使有困難的學生能夠接受高等教育。

（三）強化政府高等教育資源配置的監(jiān)督責任

在高校自治的背景下，高校辦學的自主權越來越大，政府在一定范圍內應該肩負起監(jiān)督的責任，尤其是對高校高等教育資源配置的監(jiān)督。近年來，我國高等教育資源利用率低，產出效率不高，甚至還出現(xiàn)了浪費現(xiàn)象。這需要政府監(jiān)督，來提高其利用率和產出效率。

為了賦予高校更大的自主權，政府不該再擔任直接管理高等教育的角色。充分利用政府和高校間的中介組織，能夠更好地起到對高校資源配置的監(jiān)督作用。在美國監(jiān)督公立大學的機構叫“高校委員會”，在英國有專門的“高等教育撥款委員會”。在我國，教育部公布2010年年度工作要點時表示要加強設立高等教育撥款咨詢委員會方案的制度研究。2012年，教育部直屬高校工作咨詢委員會第二十二次全體會議上明確提出“最近還將建立高等教育撥款咨詢委員會”，這說明高等教育撥款咨詢委員會的建立已經提上了國家層面的工作日程。其職責是負責為政府制定財政計劃進行調研、論證和評估的咨詢工作，主要是通過與高?？冃гu估等相關機構合作，將財政撥款與各高校績效相掛鉤，對高校經費使用情況進行監(jiān)督等，確保經費使用效率的提高。要積極推進“高等教育撥款咨詢委員會”的建立，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，無疑對突出政府的監(jiān)督責任，促進高等教育資源配置公平起到積極和重要的推進作用。

（四）處理好政府與市場的關系

高等教育是一種準公共產品，促進高等教育資源配置公平，政府在起主導作用的同時，也要充分發(fā)揮市場的作用。具體來講，首先，市場是高等教育經費來源的有效補充。發(fā)達國家高等教育市場化，激活高等教育的同時，獲得了大量的社會資金。雖然發(fā)達國家市場化的做法并非適應我國國情，但是高校應該積極適應市場的趨勢，通過提供技術及服務等方式，籌措更多的經費。其次，市場可以促進高校間對資源的公平競爭，提高高等教育質量。再次，按照市場需求培養(yǎng)人才，決定影響資源配置的方向，能夠提高高等教育投入的產出效益。這些充分表明市場在促進高等教育資源配置公平中也會起到一定的作用。

充分發(fā)揮政府在高等教育資源配置中的主導作用，并處理好政府與市場的道經，不僅可以增加高等教育投入，合理配置高等教育資源，提升資源利用率，提高投入產出效率，而且對于更多人平等地接受高等教育，公平地享有高質量的教育資源，培養(yǎng)更多具有競爭力的人才，具有十分重要的意義。

［1］教育部.2013年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/.

［2］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2012.

［3］高金嶺.教育領域現(xiàn)代產權理論應用的幾個基礎問題考察［J］.廣西師范大學學報：哲學社會科學版，2012（48）：5-7.

［4］李文良.西方政府管理高等教育公共資源的職能定位［J］.國家教育行政學院學報，2009（3）：92-95.