張洪浩

(廣東財經(jīng)大學 華商學院，廣東 廣州511300)

十八屆三中全會提出:“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。從社會管理演變?yōu)樯鐣卫?，從國家管理演變?yōu)閲抑卫?，這一表述的變化會帶來怎樣的影響，國家審計在其中可以起到怎樣的作用是本文要討論的問題。

一、概念界定

1.國家治理

治理一詞從20 世紀90 年代起成為學術(shù)界研究的熱點。聯(lián)合國全球治理委員會1995 年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，該報告對治理作出了如下界定:“治理是個人和公共或私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排”。該報告認為治理至少應(yīng)當有四個特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。國內(nèi)學者俞可平認為國家治理同公共治理一樣，同屬于政治管理的范疇，治理行為是一種政治行為，體現(xiàn)著一定的政治價值?，F(xiàn)代國家治理與民主治理同義，都具有規(guī)范、民主、法治、效率、協(xié)調(diào)五個特征。鄭言認為中國的國家治理與西方的國家治理具有本質(zhì)的不同，中國的國家治理體系是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導全國人民建設(shè)和發(fā)展社會主義的過程中建立的一系列與西方不同的制度體系以及體制機制。中國式國家治理的目的不是全盤改革中國的基本政治制度，而是通過整體的、系統(tǒng)的、全方位的治理機制創(chuàng)新來鞏固中國特色社會主義基本制度，推進社會主義公平正義以及實現(xiàn)最廣大人民群眾的福祉。張立民認為，國家治理就是針對國家層次的治理行為，他認同劉家義審計長在2011 年的講話，認為“國家治理就是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會事務(wù)進行控制、管理和提供服務(wù)，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展?！鼻貥s生認為，國家治理應(yīng)當包括治理主體的多元性、治理過程互動性、治理范圍的廣泛性和治理結(jié)果的有效性的特點。

總之，國家治理理論雖然發(fā)展時期不長，但是自出現(xiàn)以后受到了全世界的關(guān)注，學者們普遍認為國家治理體現(xiàn)了協(xié)調(diào)式的柔性管理，比國家管理更體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理特點。中國國家治理應(yīng)當使得行政權(quán)力的使用更加規(guī)范合法，在治理過程中更體現(xiàn)民主法治精神，更加體現(xiàn)多主體的參與協(xié)調(diào)，治理的效果將會使得經(jīng)濟社會比管理更加高效的特征。

2.國家審計

國家審計自出現(xiàn)國家以后就已經(jīng)存在，但現(xiàn)代國家審計體系的出現(xiàn)卻時間不長。1971 年《利馬宣言》對國家審計機關(guān)的地位做了明確規(guī)定:“鑒于依法而合理地運用公共資金，對于正確地掌握公共財政和有關(guān)主管機構(gòu)作出決策的有效性，每個國家擁有一個其獨立性以法律形式固定下來的最高審計機構(gòu)，這是絕對必要的?！薄独R宣言》對國家審計的職能也做了界定，它“應(yīng)該及時揭露財政的偏離準則和違背合法性、經(jīng)濟效益性、目的性及節(jié)約原則的行為，以便在具體情況下采取具體措施，使有關(guān)責任機關(guān)承擔責任，要求索賠或者采取措施，避免今后重犯，或者至少使這種重犯難以發(fā)生?！薄独R宣言》對現(xiàn)代國家審計組織對獨立性和業(yè)務(wù)做了明確規(guī)定，是現(xiàn)代國家審計發(fā)展的里程碑?！吨腥A人民共和國審計法實施條例》(2010 年修訂版)中也對國家審計做了界定，“審計法所稱審計，是指審計機關(guān)依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、財務(wù)會計報告以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支、財務(wù)收支真實、合法和效益的行為?！睂徲嬍鹬骶幍膶徲媽I(yè)技術(shù)資格考試教材代表了審計署最新的理論研究成果和官方表述，其認為國家審計是由國家審計機關(guān)代表國家依法進行的審計，主要監(jiān)督檢查各級政府及其部門的財政收支及公共資金的收支、運用情況。國家審計在本質(zhì)上是一個國家經(jīng)濟社會運行的免疫系統(tǒng)。李鳳鳴認為國家審計是國家特設(shè)的審計機關(guān)對政府機關(guān)的財政收支及各種經(jīng)濟資料所進行的審計。陳漢文認為政府審計是國家審計機關(guān)依法代表國家政權(quán)對各級政府和部門的財政預(yù)算和公共資金的收支、運用情況，國有企業(yè)的經(jīng)營活動和財務(wù)決算所進行的監(jiān)督檢查。秦榮生認為政府審計主要是依法對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有的金融機構(gòu)、國有企事業(yè)單位以及其他國有資產(chǎn)的單位的財政、財務(wù)收支及其經(jīng)濟效益進行審計監(jiān)督。

綜上所述，雖然學者們具體表述各有不同，但是國家審計應(yīng)當有如下特征:國家審計依據(jù)的是國家權(quán)力，政府審計部門是國家審計的主體依法代表國家行使獨立監(jiān)督職能，國家審計的職能主要是對財政收支、財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性進行監(jiān)督。

二、委托—代理理論

委托—代理理論產(chǎn)生于20 世紀60 年代末70 年代初，當時的經(jīng)濟學家已經(jīng)不滿足對企業(yè)的研究只限于“黑箱”研究而不深入組織結(jié)構(gòu)問題，對企業(yè)的激勵問題和內(nèi)部信息不對稱的問題進行研究，提出了委托—代理理論。

詹森和麥克林(1976)研究指出，委托—代理關(guān)系是一種契約關(guān)系，這種關(guān)系廣泛存在只要有兩人或以上的組織或合作中就存在委托—代理關(guān)系，委托—代理帶來了代理成本問題。肯尼斯·阿羅(1971)對于委托—代理中的風險做了研究，通過推導由于委托—代理雙方信息不對稱將會導致道德風險和逆向選擇。詹姆森和莫里斯(1975)從信息不對稱對委托人進行研究，認為非對稱信息問題其實是與委托—代理等價的，信息量豐富的一方是被委托人，而信息量缺乏的一方是委托人，委托人由于信息相對缺乏承擔了更多的風險，應(yīng)當獲得更多收益。法馬(1980)認為委托人也不是完全被動的，委托人可以通過董事會的力量將受托人的權(quán)力進行限制，從而保障其權(quán)利。

國內(nèi)學者對委托—代理關(guān)系也進行了大量研究，金晶認為委托—代理就是所有者將其擁有的資產(chǎn)根據(jù)預(yù)先達成條件委托給經(jīng)營者經(jīng)營，所有權(quán)仍歸出資者所有，出資人按出資份額享有剩余索取權(quán)和最終控制權(quán)，經(jīng)營者在委托人授權(quán)范圍內(nèi)，按企業(yè)法人制度的規(guī)則對企業(yè)財產(chǎn)行使占有、支配、使用和進行必要的處理的權(quán)力。劉有貴和蔣年云認為委托—代理管理的核心就是要求委托人設(shè)計和維護一套有效的制衡機制來規(guī)范、約束并激勵代理人的行為，從而提高代理效率，更好地滿足自身利益。何亞東、胡濤認為，在委托—代理關(guān)系中由于信息不對稱會帶來“激勵-風險”的“兩難境地”，滿足最優(yōu)風險分擔的合約會損傷代理人的工作積極性，而滿足激勵要求的合約又不可避免地讓代理人承擔過多的風險。戴中亮認為委托—代理理論提醒我們必須重視組織中的激勵問題，必須重視組織中激勵約束機制的建立和完善。應(yīng)當重視信息和風險的關(guān)系，完善的信息可以降低經(jīng)營風險。

根據(jù)委托—代理理論，國家治理實際上就是一種委托—代理關(guān)系。這種委托—代理關(guān)系根據(jù)在《憲法》中的不同表達在社會生活中包含兩層意義:第一，政府與人民的委托—代理關(guān)系。我國《憲法》第二條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”這里就規(guī)定了政府與人民的委托—代理關(guān)系形成，政府接受人民委托進行公共事務(wù)管理，政府屬于受托方，人民屬于委托方，人民代表大會代表人民行使委托權(quán)力。第二，國務(wù)院與審計部門的委托—代理關(guān)系?！稇椃ā返诰攀粭l規(guī)定:“國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督?！边@里規(guī)定了在公共管理部門內(nèi)部國務(wù)院與審計部門的委托—代理關(guān)系，國務(wù)院屬于委托方，審計署及其地方機構(gòu)是受托方，審計部門接受國務(wù)院委托行使公共監(jiān)督權(quán)力。無論屬于第一種還是第二種委托—代理，受托方都應(yīng)當根據(jù)在委托方的范圍內(nèi)行使權(quán)利，應(yīng)當及時將信息提供給委托方。

由于歷史文化和當時國情原因，我國的政府管理長期存在著信息披露透明度低、監(jiān)督效率低的問題。從公共資金使用計劃的制定到?jīng)Q策的選擇，從公共管理過程到對公共管理的監(jiān)督都呈現(xiàn)出了自我封閉性的特點。這種自我封閉性一方面對維護國家政治經(jīng)濟安全發(fā)揮了重要作用，另一方面也造成了行政效率較低、問責機制欠缺、腐敗問題嚴重、監(jiān)督效率不高的問題。

長期以來，政府公共資金管理的信息都處于低透明度狀態(tài)。我國《預(yù)算法》自1995 年開始實施，當時法律中并未對預(yù)算公開作出規(guī)定，直到新《預(yù)算法》(2015 年1 月1 日實施)才規(guī)定“應(yīng)當向社會公開”，也就是說長期以來將社會監(jiān)督排除在監(jiān)督體系以外，財政運行的信息獲得權(quán)長期進行了限制。政府管理信息的封閉性不僅表現(xiàn)在政府對公眾的信息披露不及時不完整，同時也表現(xiàn)在政府管理部門內(nèi)部的信息了解不通暢。比如對于公款吃喝、公車消費、公費出國的“三公消費”問題，國家早就對信息公開做了規(guī)定。2008年5 月1 日實施的《政府信息公開條例》規(guī)定，“以公開為原則不公開為例外”，經(jīng)人民代表大會審議通過的財政預(yù)算報告、決算報告應(yīng)屬于主動向社會公開的內(nèi)容，這些信息中涵蓋了公眾最關(guān)注的“三公經(jīng)費”等信息。但是直到2011 年7 月才有90 家中央部門首度公開，真正這些信息得到廣泛披露，還是到了2012 年《機關(guān)事務(wù)管理條例》中明確細化公開內(nèi)容后才得以施行。

根據(jù)委托-代理理論，信息不對稱的結(jié)果將帶來道德風險和逆向選擇的結(jié)果。以下級向上級申請預(yù)算的機動資金為例，如果政府部門內(nèi)部的信息不對稱，上級對于下級申請的資金的規(guī)模和用途不能詳細了解，將使上級部門對下級的預(yù)算執(zhí)行以及機動經(jīng)費使用產(chǎn)生不完全信任感，造成的現(xiàn)象就是“申請一萬撥付八千”的情況。如果對于非誠實的下級而言，這些撥付的資金雖然不足額但是也屬于“非誠實”報告的回報;對于誠實的下級而言，這些不足額撥付的資金將會影響公共事務(wù)的處理效果而產(chǎn)生沮喪。這種非全額撥付的行為將會造成下級以后申請資金多申報或者因經(jīng)費不足而導致效果不佳。低道德性的腐敗使用者會容易獲得更多的利益而不會受到損失，具備高道德性的誠實使用者不會得到更多獎勵，反而會因“敗德者”的獲利而與社會公眾承受共同損失的風險。這樣的結(jié)果不利于管理效率的提高，反而會導致“非誠實”被更多的選擇，從而形成在公共管理中的“格雷芬效應(yīng)”。

三、國家審計推動完善國家治理的路徑選擇

隨著國家行政管理職能的改革，國家治理更加注重法治和民主，更加注意多主體對國家管理的參與。

國家審計由于其擔負的獨立監(jiān)督的職能，可以在國家治理中提供充分和適當?shù)男畔ⅰ?014年6 月，審計署劉家義審計長在南京審計學院“國家審計與國家治理”座談會上提出“國家審計是國家治理體系的基石和保障，有效發(fā)揮經(jīng)濟社會運行中的預(yù)防、揭露、抵御的免疫系統(tǒng)功能，是捍衛(wèi)人民利益和國家安全、促進政令暢通和廉潔高效、推動民主法治和公開透明、促進深化改革和科學發(fā)展的制度保障?！边@里就對政府在國家治理中應(yīng)當擔負的責任做了闡釋:政府審計既是一個經(jīng)濟范疇也是一個政治范疇，政府審計應(yīng)當作為政治上層建筑的組成部分針對目前經(jīng)濟社會發(fā)展的需求進行制度安排上的調(diào)整，以促進經(jīng)濟發(fā)展。國家審計應(yīng)當更好發(fā)揮經(jīng)濟監(jiān)督的職能，增強對信息質(zhì)量的審核，督促經(jīng)濟信息的披露，預(yù)防公共資金運行中的錯誤，及時發(fā)現(xiàn)并糾正其危害。

1.做好信息質(zhì)量的保障工作

國家治理需要較高質(zhì)量的經(jīng)濟信息，審計部門監(jiān)督的對象是公共財政資金和國有企業(yè)財務(wù)資金的運動，通過對會計資料的審查首先要明確其記錄能夠真實反映資金的運動情況，其次要判斷資金運動是否符合會計準則及相關(guān)制度的規(guī)定，第三要了解資金運動是否符合效益原則。對真實性和合法性的審查就可以掌握資金運動中是否有腐敗現(xiàn)象存在，就可以掌握國家公共事務(wù)管理權(quán)力的制約機制是否發(fā)揮了應(yīng)有作用，從而保障國有資產(chǎn)的安全。

2.維護信息的傳播工作

國家治理的高效運行需要豐富的，符合需要的經(jīng)濟數(shù)據(jù)，這就需要審計部門對數(shù)據(jù)的篩選和傳播進行認真準備。審計部門的工作就是通過閱讀會計資料了解被審計單位經(jīng)濟活動的實際情況并將其與標準進行比較，以發(fā)現(xiàn)是否存在違法違規(guī)的情況。由于會計語言自身的特殊性，需要審計人員通過對數(shù)據(jù)進行閱讀、比較、分析等，并對結(jié)果發(fā)表意見。審計部門審計結(jié)束后應(yīng)當向政府提交《審計結(jié)果報告》，對政府預(yù)決算情況進行匯報。此外，審計部門還要代表政府向人大進行《審計工作報告》。這些信息的閱讀、分析、匯總、傳遞都是審計部門應(yīng)當及時做好傳播的。

3.做好推進民主工作

國家治理需要多角度的參與，審計部門作為政府部門中的重要組成部分，可以通過加強自身的民主建設(shè)來推動整個政府部門的民主建設(shè)。在審計實務(wù)中，可以在確定審計目標、制定審計計劃、收集審計證據(jù)中充分聽取群眾意見、發(fā)動群眾參與、滿足群眾意愿，特別是在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)中可以通過調(diào)查群眾獲得大量有益的線索和充分適當?shù)淖C據(jù)。在審計完成后，審計部門還應(yīng)當充分保障群眾的知情權(quán)，根據(jù)安排代表政府發(fā)布有關(guān)審計信息。

總之，國家審計必須滿足特定歷史時期國家的需要，必須符合國家治理的要求。國家治理要求法制民主要求多主體積極參與，國家審計應(yīng)當從加強公共經(jīng)濟信息的角度維護好委托-代理關(guān)系，可以通過做好信息質(zhì)量的保障、維護信息的傳播、推進社會民主來發(fā)揮在國家體系中“免疫系統(tǒng)”的功能。

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