□張晟南 郝洋 彭兵根

曾經(jīng)無(wú)人問(wèn)津的城鎮(zhèn)低效用地，如今搖身變成各路開(kāi)發(fā)商競(jìng)相爭(zhēng)搶的“香餑餑”。盛夏時(shí)節(jié)，記者穿行在遼沈大地，看到一塊塊散落在城區(qū)間的低效地上機(jī)器轟鳴、塔吊林立，一幢幢高樓拔地而起，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的新氣象。

新氣象源于新探索。當(dāng)前，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速同步推進(jìn)，城區(qū)中布局散亂、利用粗放、用途不合理的低效用地也在增多。如何破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用不合理、低效等問(wèn)題，喚醒這些“沉睡的土地資源”，促進(jìn)節(jié)約集約用地，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為擺在遼寧乃至全國(guó)國(guó)土資源管理部門(mén)面前的一道重要課題。

2013年以來(lái)，遼寧省國(guó)土資源廳在國(guó)土資源部指導(dǎo)下，勇當(dāng)?shù)托в玫卦匍_(kāi)發(fā)試點(diǎn)的探路先鋒，搶抓機(jī)遇，先行先試，積極穩(wěn)妥探索城鎮(zhèn)低效用地利用開(kāi)發(fā)的新路子，打響一場(chǎng)新形勢(shì)下土地節(jié)約集約利用的“遼沈戰(zhàn)役”。

摸清家底 建檔入庫(kù)

低效用地再利用工作邁出的“第一步”，就是開(kāi)展調(diào)查摸底和建檔入庫(kù)。

“別小看這一環(huán)節(jié)，它是低效用地再開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)工程?！必?fù)責(zé)全省低效用地調(diào)查摸底工作的遼寧廳土地利用處處長(zhǎng)牟傲風(fēng)深有感觸，他說(shuō)：從近處看，可詳細(xì)摸清全省低效地存量和利用現(xiàn)狀，做到心中有數(shù)；從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，可提供盤(pán)活建設(shè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，便于宏觀調(diào)控全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地大局。

從2011年開(kāi)始，遼寧廳開(kāi)展廢棄地、低效地、未利用地調(diào)查的目標(biāo)是摸清“三類(lèi)用地”家底。他們抽調(diào)精干力量，開(kāi)展了一次“地毯式”調(diào)查，通過(guò)內(nèi)部檔案檢查、項(xiàng)目用地評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地核查、土地專項(xiàng)清理“百日行動(dòng)”等方式，全面摸清了城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，遼寧省具備再開(kāi)發(fā)潛力的城鎮(zhèn)低效用地面積達(dá)416平方公里。

調(diào)查摸底是基礎(chǔ)，建檔入庫(kù)是關(guān)鍵。遼寧廳充分征求和吸納原土地使用權(quán)人的意見(jiàn)和建議，逐宗查清使用權(quán)人、土地利用現(xiàn)狀并造冊(cè)匯總，經(jīng)公示無(wú)異議后，作為市、縣政府進(jìn)行土地確權(quán)、登記的依據(jù)。同時(shí)，充分利用調(diào)查成果，統(tǒng)一將擬列入試點(diǎn)范圍的城鎮(zhèn)低效用地以第二次全國(guó)土地調(diào)查影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用總體規(guī)劃圖為底圖進(jìn)行標(biāo)繪，建立起城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)。

翔實(shí)的地類(lèi)數(shù)據(jù)，完善的資料儲(chǔ)備，及時(shí)的檢查更新，為低效用地的依法盤(pán)活處置提供了科學(xué)依據(jù)。地處海城市牌樓鎮(zhèn)的菱鎂產(chǎn)業(yè)集群區(qū)用地總面積334公頃，過(guò)去大部分是一些零星的小廠，容積率僅為0.4。去年年底，遼寧各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)通過(guò)綜合調(diào)查分析認(rèn)為，該園區(qū)位置優(yōu)越，依托低效地再開(kāi)發(fā)進(jìn)行園區(qū)改造潛力大。通過(guò)引進(jìn)多家高科技、高產(chǎn)能、低能耗、低污染的新型菱鎂材料加工企業(yè)，這里很快將建設(shè)成一個(gè)功能完備、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的新型工業(yè)園區(qū)，建成后容積率進(jìn)一步提高。

重點(diǎn)突破 整體推進(jìn)

炎炎烈日，記者走進(jìn)位于沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的沈陽(yáng)汽車(chē)城，映入眼簾的是林立的塔吊和熱火朝天的施工景象。汽車(chē)城項(xiàng)目負(fù)責(zé)人高巖介紹說(shuō)：“這里緊鄰城區(qū)，過(guò)去大多是一些停產(chǎn)倒閉企業(yè)和低矮潮濕的小平房，土地浪費(fèi)嚴(yán)重?！苯陙?lái)，這塊面積7000公頃的土地被打造成了全省城鎮(zhèn)低效用地再利用的第一塊“試驗(yàn)田”，通過(guò)招商引入一批汽車(chē)龍頭企業(yè)進(jìn)駐，積極探索可供全省借鑒的城鎮(zhèn)低效地再利用的做法經(jīng)驗(yàn)。

缺少相關(guān)政策，沒(méi)有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)，甚至沒(méi)有配套資金，如何破解困局？遼寧廳批準(zhǔn)先行先試，迅速啟動(dòng)沈陽(yáng)汽車(chē)城城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)不懈探索，短短半年時(shí)間，沈陽(yáng)汽車(chē)城僅一期項(xiàng)目就利用低效建設(shè)用地70多公頃，通用、寶馬兩大汽車(chē)龍頭企業(yè)及零散部件配套群陸續(xù)落戶。

“城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)利用，實(shí)質(zhì)是土地資源利用的改革。不在重點(diǎn)上求突破，改革會(huì)節(jié)奏迷亂，而沒(méi)有整體推進(jìn)，改革就會(huì)顧此失彼?！必?fù)責(zé)全省城鎮(zhèn)低效地再利用的遼寧廳副廳長(zhǎng)楊德軍一語(yǔ)中的：低效地再開(kāi)發(fā)決不能眉毛胡子一把抓，要選擇一些重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作為突破口，通過(guò)以點(diǎn)帶面，牽一發(fā)而動(dòng)全身，為全面推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。

一子落，滿盤(pán)活。以大東區(qū)汽車(chē)城為起點(diǎn)，2013年12月，借助國(guó)土資源部批復(fù)《遼寧省城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作方案》的東風(fēng)，遼寧確定沈陽(yáng)、大連、鞍山、營(yíng)口、遼陽(yáng)、鐵嶺6個(gè)市為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)城市，按照“積累經(jīng)驗(yàn)、逐步推開(kāi)”的原則，采用試點(diǎn)先行、理清思路、明確流程、掌握方法、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的工作步驟，全面拉開(kāi)了工作大幕。

目前，沈陽(yáng)、大連、營(yíng)口、鐵嶺四市的工作方案已獲省廳批準(zhǔn)，鞍山、遼陽(yáng)兩市的工作方案也已報(bào)送省廳審查，一批結(jié)合實(shí)際探索的經(jīng)驗(yàn)成果隨之出爐，對(duì)推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)將起到積極促進(jìn)作用。

政府主導(dǎo) 連片開(kāi)發(fā)

城鎮(zhèn)低效地再開(kāi)發(fā)利用是今后發(fā)展的重點(diǎn)方向，對(duì)促進(jìn)節(jié)約集約用地意義重大，政府部門(mén)必須主動(dòng)作為，既要不碰紅線、守住底線，又要大膽創(chuàng)新、加快推進(jìn)。秉承這一思路，遼寧廳確定了“政府主導(dǎo)、多方參與、連片開(kāi)發(fā)”工作方式，指導(dǎo)各市成立了由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，發(fā)改、監(jiān)察、財(cái)政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、房改等部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)主動(dòng)服務(wù)、提前介入、并聯(lián)審批等方式，加快各類(lèi)手續(xù)辦理，營(yíng)造高效便捷的行政服務(wù)環(huán)境。同時(shí)，遼寧廳主動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化審批程序，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行省、市、縣分級(jí)審批，市、縣政府可行使轄區(qū)內(nèi)低效地征收的組織實(shí)施、拆遷成本審核等一級(jí)土地開(kāi)發(fā)職能；專門(mén)組織人員開(kāi)發(fā)了城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目審批系統(tǒng)，對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行網(wǎng)上會(huì)簽、集體會(huì)審制度，提高項(xiàng)目審批效率。目前，大連市甘井子區(qū)陸港物流園區(qū)等多個(gè)低效地再利用項(xiàng)目正緊鑼密鼓立項(xiàng)上馬。

有快也有慢。相對(duì)于政府主導(dǎo)、審批層面的快，個(gè)別低效地開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目顯得有點(diǎn)慢。沈陽(yáng)市皇姑區(qū)首府新區(qū)大多為老舊居民區(qū)和小加工廠，低效地利用潛力很大，而剛申報(bào)立項(xiàng)時(shí)僅為一小部分，產(chǎn)生不了經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。為此，遼寧廳指導(dǎo)皇姑區(qū)用了半年時(shí)間3次調(diào)整規(guī)劃，將周邊幾個(gè)老舊小區(qū)納入開(kāi)發(fā)范圍，形成了集中連片、面積達(dá)408.6公頃的低效地塊，成了沈陽(yáng)市一級(jí)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。談及此事，沈陽(yáng)市規(guī)劃和國(guó)土資源皇姑區(qū)分局局長(zhǎng)李洪波的喜悅之情溢于言表。好事多磨，5年后，這里將建成一個(gè)集科學(xué)城、名校金區(qū)、服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)城、高端居住為一體的城中新城。

“城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)要講究方法、掌控火候，既不能裹足不前，也不能盲目冒進(jìn)?！睏畹萝娬f(shuō)，低效地利用要做到“兩手硬”，一是讓政府這只“看得見(jiàn)的手”更有效，通過(guò)政府權(quán)力的“減法”換取市場(chǎng)活力的“加法”，加快推動(dòng)低效地再開(kāi)發(fā)步伐；二是讓市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”充分施展，積極發(fā)揮土地資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，精打細(xì)算，防止低效地再開(kāi)發(fā)中出現(xiàn)的二次浪費(fèi)等不良現(xiàn)象，確保每一寸土地發(fā)揮最大效用。

創(chuàng)新機(jī)制 維護(hù)權(quán)益

城鎮(zhèn)低效地再開(kāi)發(fā)利用一頭挑著改革使命，一頭連著民生民意。遼寧廳要求各市、縣按照突出重點(diǎn)、先易后難、分步推進(jìn)的原則，科學(xué)制訂城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施方案，確定改造開(kāi)發(fā)的規(guī)模地塊、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和利用方向，保障民生權(quán)益。

遼寧廳依法完善土地征收手續(xù)，對(duì)納入城鎮(zhèn)低效用地范圍、需完善土地征收手續(xù)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，由市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)依據(jù)省廳批準(zhǔn)的文件，以市政府名義上報(bào)省政府；涉及邊角地、夾心地等新增建設(shè)用地，要納入土地利用年度計(jì)劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等手續(xù)；對(duì)納入試點(diǎn)的存量集體建設(shè)用地，需要改變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地的，由原集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，經(jīng)市、縣政府逐級(jí)審查并報(bào)省政府批準(zhǔn)后，依法辦理土地征收手續(xù)，確定給原集體經(jīng)濟(jì)組織使用，由其自行或合作開(kāi)發(fā)，但不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。

遼寧廳加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的監(jiān)督檢查，對(duì)開(kāi)發(fā)改造審批、項(xiàng)目實(shí)施、竣工驗(yàn)收等情況實(shí)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，在試點(diǎn)范圍內(nèi)，市、縣政府依法收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)或征收集體建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的，必須按規(guī)定予以補(bǔ)償，切實(shí)維護(hù)原土地使用權(quán)人和被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

把握好低效地再開(kāi)發(fā)利用“變”與“穩(wěn)”的平衡，才能掌好城鎮(zhèn)低效用地的“方向盤(pán)”。沈陽(yáng)市沈河區(qū)高官臺(tái)村是一個(gè)典型的“城中村”，低效用地面積達(dá)100多公頃。為改造這片低效用地，各級(jí)政府和國(guó)土資源部門(mén)先后5次深入村里召開(kāi)村民代表大會(huì)，研究征地、動(dòng)遷安置、補(bǔ)償政策相關(guān)事宜，開(kāi)展集體土地確權(quán)及歷史遺留用地的處理工作，順利地完成了實(shí)施方案并上報(bào)。據(jù)了解，建成后的高官臺(tái)農(nóng)工商公司可安排3.1萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，將為當(dāng)?shù)貛?lái)約12.7億元的財(cái)政收入。

“低效用地再開(kāi)發(fā)的最重要價(jià)值就是以節(jié)約集約用地推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，終極目標(biāo)就是為人民謀福利，國(guó)土資源部門(mén)要深刻領(lǐng)悟上級(jí)要求，做到變而不亂、蹄疾步穩(wěn)?！边|寧廳廳長(zhǎng)季風(fēng)嵐的思考深遠(yuǎn)：如果低效用地再開(kāi)發(fā)釋放的紅利不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，發(fā)展成果無(wú)法惠及廣大群眾，那就失去了動(dòng)力和意義。

改革之路無(wú)坦途。對(duì)于城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)中遇到的難題，楊德軍沒(méi)有避諱：一是鼓勵(lì)政策還不夠充分，影響了改造的積極性；二是零星用地開(kāi)發(fā)利用難度大，影響了試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度；三是試點(diǎn)中“凈地”供應(yīng)政策執(zhí)行難度大，巨大的拆遷成本使許多地區(qū)政府力不從心。