●李 磊

(蘇州市消防支隊，江蘇蘇州 215128)

自《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》施行以來，規(guī)范了公安機關(guān)辦理行政案件程序，充分保障了公安機關(guān)在辦理行政案件中正確履行職責(zé)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為推進公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化進程提供了可靠的依據(jù)。與此同時，廣大群眾法律意識的日益提高，對執(zhí)法人員的辦案能力和業(yè)務(wù)水平也提出了更高的要求。本文以某基層消防大隊在消防執(zhí)法過程中，違法嫌疑人依法提出了聽證要求，消防部門經(jīng)過審查按照規(guī)定進行了受理，并在規(guī)定期限內(nèi)進行了公開聽證為例，分析了聽證制度在消防執(zhí)法中的具體應(yīng)用。此次聽證會經(jīng)過精心的準(zhǔn)備，程序合法、公開公正，充分保障了當(dāng)事人在行政處罰前要求聽證的權(quán)利，體現(xiàn)了消防部門執(zhí)法規(guī)范化的深入開展，得到了聽證申請人的高度肯定，也達到了教育與處罰相結(jié)合的良好效果。

一、聽證制度的概念及其意義

(一)聽證制度的概念

聽證程序，是指行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，由聽證程序參加人就有關(guān)問題相互進行質(zhì)問、辯論和反駁，從而查明事實的過程。一般認(rèn)為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公正原則”(Natural Justice)，而美國憲法所確立的“正當(dāng)法律程序”使其進一步深化。聽證是現(xiàn)代行政程序的核心，是行政程序民主化的體現(xiàn)。1996年，我國《行政處罰法》第一次引入聽證程序，對聽證程序作了比較細致的規(guī)定。在2009年修正過程中，也對聽證程序予以完好保留。自行政處罰聽證制度確立以來，我國各地方分別進行一些價格制定聽證，地方立法聽證的實踐?！缎姓S可法》確立的聽證制度，已使聽證制度步入各個領(lǐng)域。聽證程序的設(shè)立的意義在于賦予了當(dāng)事人為自己辯護的權(quán)利，為當(dāng)事人充分維護和保障自己的權(quán)益，提供了程序上的條件。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，聽證程序是行政機關(guān)作出行政處罰決定前的一種特殊的程序，不是行政處罰的必經(jīng)程序。實際上，在聽證制度比較發(fā)達的國家，一般也只就事實問題進行聽證，而不對法律問題進行聽證，原因在于聽證是一種特殊的調(diào)查程序，而不是救濟程序。

(二)深入研究聽證制度的意義

聽證程序是一項為了充分保障公民、法人等法律主體合法權(quán)益的法律制度，它的正常啟動和實施，需要公民、法人等法律主體積極主張權(quán)利。舉行聽證是當(dāng)事人的權(quán)利，行政執(zhí)法機關(guān)必須在決定處罰前進行主動告知。《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中第八章第九十七條第三款中所指的“較大數(shù)額罰款”是指對個人處以二千元以上罰款，對單位處以一萬元以上罰款。隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，此處限定的金額并不是很高，且第四款中法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定違法嫌疑人享有可以要求舉行聽證的其他情形的權(quán)利，為聽證程序的開展預(yù)留了足夠的空間和彈性。

目前，我國部分公民的權(quán)利意識淡薄，對聽證的概念尚不理解，對聽證程序這一權(quán)利的使用還不夠充分。另一發(fā)面，執(zhí)法辦案人員避重就輕，忽視告知違法嫌疑人這一基本權(quán)利，導(dǎo)致引起不必要的誤解和猜疑，更有信訪案件的出現(xiàn)，從而對消防執(zhí)法工作產(chǎn)生負(fù)面的影響。

從全國消防部門查辦案件的情況來看，實施聽證的案件數(shù)量極少，但應(yīng)引起足夠的重視和警覺。從長遠來看，聽證案件的數(shù)量會有所增加，消防部門工作量也會隨之增加，但對于消防部門的執(zhí)法辦案人員業(yè)務(wù)能力、法律常識及規(guī)范化執(zhí)法等方面水平的提高是極為有力的促進。從廉政建設(shè)角度看，也將對執(zhí)法辦案中存在的少數(shù)不公、不廉等現(xiàn)象進行有效的約束。

二、案件的基本情況

(一)違法單位基本情況

某紡織品有限公司位于蘇州某區(qū)工業(yè)園內(nèi)，該公司主要經(jīng)營項目為生產(chǎn)、加工、銷售紡織品及家紡制品等，該單位租賃使用的為蘇州另一家紡織有限公司建設(shè)的廠房。廠房為2007年建設(shè)，依法申報了相關(guān)的消防行政審批手續(xù)。廠房為單層(局部三層)，建筑高度為13．7 m，建筑面積為10 462 m2，火災(zāi)危險性類別為丙類，耐火等級為二級。

(二)消防監(jiān)督檢查情況

2013年8月，大隊監(jiān)督員在受理舉報中發(fā)現(xiàn)該公司生產(chǎn)車間內(nèi)分別設(shè)置了辦公室、實驗室及倉庫等，且廠房內(nèi)烘干定型、燒毛工段直接引入天然氣管道進行明火作業(yè)，也未采取有效的防火分隔措施，一旦泄漏，火災(zāi)危險性極大。監(jiān)督員現(xiàn)場拍照取證，隨即填寫了《消防監(jiān)督檢查記錄》，同時下發(fā)了《責(zé)令限期改正通知書》。

(三)調(diào)查取證情況

根據(jù)調(diào)查了解，該紡織品有限公司(以下稱為甲公司)的生產(chǎn)車間是租賃使用的，房東為另外一家紡織品有限公司(以下稱為乙公司)，且雙方于2007年簽訂了《廠房租賃合同書》。在生產(chǎn)過程中，由于功能的需要，甲公司作為具備獨立法人資格的單位在隨后的使用過程中先后設(shè)置了辦公室、實驗室及堆放貨物的倉庫，且內(nèi)裝修過程并未申報任何消防手續(xù)。在2010年期間，甲公司在生產(chǎn)工段中將燒毛機、定型機接入天然氣管道作為燃料用于生產(chǎn)，現(xiàn)場僅用3 m矮墻加鐵板簡單分隔，且現(xiàn)場并未設(shè)置可燃氣體檢測報警裝置或自動抑爆系統(tǒng)。

(四)辦案過程情況

大隊監(jiān)督員根據(jù)該公司現(xiàn)場存在的消防安全隱患情況，依法判定該公司存在以下消防安全違法行為:(1)廠房內(nèi)設(shè)置的實驗室、車間辦公室及倉庫等未進行竣工消防備案。該行為涉嫌違反了《中華人民共和國消防法》第十三條第二款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十八條第三款的規(guī)定查處。(2)部分烘干定型、燒毛等甲類生產(chǎn)工段未經(jīng)消防驗收擅自投入使用。該行為涉嫌違反了《中華人民共和國消防法》第十三條第一款和第二款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國消防法》第五十八條第三款規(guī)定查處。

監(jiān)督人員依法傳喚了違法嫌疑人并制作了詢問筆錄，該公司法人委托單位經(jīng)理計某及法律顧問段某一同參與。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規(guī)定，辦案人員將作出行政處罰決定、理由、依據(jù)對違法嫌疑人進行了告知，并制作了行政處罰告知筆錄。而該單位根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條之規(guī)定，提出了聽證的要求，并且在被告知后的三日內(nèi)向消防大隊提交了聽證申請書。大隊經(jīng)商議決定受理該聽證要求，并在二日內(nèi)向違法嫌疑人直接送達了舉行聽證通知書。聽證會于2013年9月中旬某日下午如期舉行。聽證會上，雙方就整個案件的焦點:該廠部分烘干定型、燒毛生產(chǎn)工段火災(zāi)危險性的定性問題，根據(jù)各自對《建筑設(shè)計防火規(guī)范》中相關(guān)規(guī)定的理解提出了不同的觀點。整個聽證會期間，聽證申請人和辦案監(jiān)督員圍繞案件的事實、證據(jù)、程序、適用法律、處罰種類和幅度等問題進行了充分辯論。會議結(jié)束前，聽證申請人、辦案監(jiān)督員也最后陳述了各自的意見。聽證會結(jié)束后，聽證主持人寫出聽證報告書，連同聽證筆錄一并報送本機機構(gòu)負(fù)責(zé)人。

在本案中，當(dāng)事的紡織品有限公司充分行使了法律賦予的聽證這一申辯權(quán)，對自身的違法行為進行了辯護。因此，在聽證程序中，當(dāng)事人有權(quán)充分表達自己的意見和主張，提出有利于自己的證據(jù);有權(quán)為自己辯解，反駁不利于自己的證據(jù);有權(quán)與執(zhí)法人員進行對質(zhì)和辯論。

三、實施消防行政執(zhí)法聽證需注意的問題

(一)嚴(yán)格審查適用聽證程序的案件

對適用聽證程序的行政案件，辦案部門在提出處罰意見后，應(yīng)當(dāng)主動告知違法嫌疑人擬作出的行政處罰決定和有要求舉行聽證的權(quán)利，充分保障單位和法人的合法權(quán)益。行政執(zhí)法機關(guān)在收到聽證申請后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下內(nèi)容進行審查:(1)聽證申請是否超過聽證申請期限，(2)申請人是否具有聽證申請人資格，(3)聽證事項是否屬于法定范圍。因為只有法律規(guī)定的行政處罰種類和幅度，且違法行為人要求聽證的，才舉行聽證。這兩個條件缺一不可，如果屬于聽證程序的法定適用范圍但違法行為人未要求聽證，或者違法行為人要求聽證但不屬于聽證程序適用范圍的案件，行政機關(guān)可以不舉行聽證。案例中所涉及的紡織品公司雖然涉及兩項消防安全違法行為，但第二項卻符合《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中第九十七條第一款第一項“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”及第三項“較大數(shù)額罰款”的相關(guān)情形。此處所指的“較大數(shù)額罰款”是指對個人處以二千元以上罰款，對單位處以一萬元以上罰款。且適用聽證的較大數(shù)額罰款只適用于一個處罰，而不適用于分別處罰、合并執(zhí)行的情形。

(二)掌握聽證程序合法的關(guān)鍵時間節(jié)點

聽證程序合法的關(guān)鍵時間節(jié)點有四個:(1)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百零八條:違法嫌疑人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)告知后三日內(nèi)提出申請。(2)第一百一十條:公安機關(guān)在收到聽證申請后，應(yīng)當(dāng)在二日內(nèi)決定是否受理。(3)第一百一十一條:公安機關(guān)受理聽證后，應(yīng)當(dāng)在舉行聽證的七日前將舉行聽證通知書送達聽證申請人，并將舉行聽證的時間、地點通知其他聽證參加人。(4)第一百一十二條:聽證應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)收到聽證申請之日起十日內(nèi)舉行。

(三)熟悉消防行政處罰聽證會組織程序和流程

聽證會開始之前，聽證主持人需要全程掌控會議開始前、過程中及會后的一些組織程序和相關(guān)流程，確保聽證申請人和辦案監(jiān)督員在主持人發(fā)問的引導(dǎo)下分步驟完成會議議程。(1)聽證開始前，由記錄員檢查聽證參加人是否到場并宣讀聽證紀(jì)律。(2)聽證開始時，聽證主持人核對聽證參加人;宣布案由;宣布聽證員、記錄員;告知當(dāng)事人在聽證中的權(quán)利和義務(wù);詢問當(dāng)事人是否提出回避申請。(3)聽證開始后，進入聽證調(diào)查階段(陳述申辯和質(zhì)證)，重點在雙方的舉證和質(zhì)證環(huán)節(jié)。(4)聽證辯論階段，圍繞雙方爭議的焦點問題及如何適用法律發(fā)表各自的意見。(5)聽證辯論結(jié)束，進入最后陳述階段，由雙方對案件做總結(jié)發(fā)言。(6)聽證主持人將聽證筆錄交由聽證申請人進行閱讀，及時給予補充或改正，無誤后交由聽證申請人簽字確認(rèn)，之后由聽證主持人、聽證員和記錄員簽名。(7)聽證結(jié)束后，聽證主持人寫出聽證報告書，連同聽證筆錄一并報送本單位負(fù)責(zé)人。

(四)發(fā)揮好聽證主持人在聽證會上的關(guān)鍵作用

聽證主持人在行政處罰聽證過程中“角色”扮演的如何，直接影響到聽證程序的公正性。聽證主持人在聽證程序中主要有兩個作用:一是組織協(xié)調(diào)作用。即聽證主持人在聽證準(zhǔn)備、聽證舉行到聽證結(jié)束的整個過程中所發(fā)揮的秩序協(xié)調(diào)、維護作用。尤其要注意區(qū)分“中止聽證”和“終止聽證”的一些特殊情形。二是調(diào)查了解作用。即通過聽證，聽證主持人要調(diào)查了解案件的真實情況，以便為做出正確的具體行政行為，提供事實與法律兩方面的充分準(zhǔn)備。而且，為了提高聽證效率，可以只就有爭議的問題進行聽證。這就需要在組織聽證前了解清楚當(dāng)事人對哪些問題不服，找出爭議點，著重圍繞爭議點進行聽證。但在整個過程中，聽證主持人不能發(fā)表任何帶有傾向性的言論，因為保持中立是自然正義原則對聽證主持人的基本要求?？梢?，加強行政處罰聽證主持人相關(guān)理論研究，有利于提高聽證程序的公正性和實現(xiàn)法治建設(shè)的程序正義。

四、加強消防行政執(zhí)法聽證制度的建議

(一)加強執(zhí)法辦案人員的法律法規(guī)及專業(yè)技術(shù)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)

從申請聽證的當(dāng)事人角度來看，一些消防法律法規(guī)及《建筑設(shè)計防火規(guī)范》等規(guī)范類文件的專業(yè)技術(shù)性較強，普通老百姓難以深刻理解，這也是當(dāng)事人提出聽證申請的主要原因。這就要求執(zhí)法辦案人員對聽證制度和程序有清晰的認(rèn)識，強化自身業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)。因為聽證會期間，需要辦案人員的知識儲備相當(dāng)全面，在面對面答疑的過程中才能得心應(yīng)手，不至于手足無措。

(二)強化規(guī)范化執(zhí)法，杜絕濫用自由裁量權(quán)

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中第九十九條規(guī)定:公安機關(guān)不得因違法嫌疑人提出聽證要求而加重處罰。執(zhí)法規(guī)范化是一個需要累積的過程，每一次執(zhí)法都要公開公正，經(jīng)得起推敲和監(jiān)督，必須減少個人主觀意愿對執(zhí)法的干預(yù)和影響，辦案人員要換位思考，樹立正確的執(zhí)法理念，規(guī)范自身的執(zhí)法行為。

(三)建立聽證會案例制度，提升執(zhí)法辦案的公信力

在對消防基層單位進行執(zhí)法培訓(xùn)過程中，可針對性開展模擬聽證會專題培訓(xùn)，對聽證會程序的各個環(huán)節(jié)和現(xiàn)場氛圍進行模擬，類似辯論的正方和反方，共同觀摩學(xué)習(xí)、促進經(jīng)驗交流。特別是聽證主持人和辦案人員的角色體驗，在模擬中鍛煉相關(guān)角色的綜合能力，使用平實易懂的語言來耐心講解、成功說服。精選部分案例，適當(dāng)進行一定范圍內(nèi)的公開聽證，以減少違法嫌疑人的誤解和猜疑，提升執(zhí)法辦案的公信力，推動執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

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