張吉清

自2000年全國正式啟動(dòng)社區(qū)建設(shè)工程以來,尤其是近幾年以來，濟(jì)南市按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)建設(shè)總體要求，采取高規(guī)格組織、高起點(diǎn)謀劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平推進(jìn)、高素質(zhì)配備等做法，使社會(huì)管理創(chuàng)新工作走在了全國前列。2012年，黨的十八大提出要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”，“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“積極開展基層協(xié)商民主”。因此，如何運(yùn)用協(xié)商民主的基本原則，推進(jìn)濟(jì)南的社會(huì)管理創(chuàng)新是一重大的理論和實(shí)踐課題。為此, 2012年上半年至今，濟(jì)南市委黨校、市民政局聯(lián)合調(diào)研組，對(duì)全市進(jìn)行了深入調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了初步總結(jié)。

一、協(xié)商民主與社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)在統(tǒng)一

社會(huì)管理創(chuàng)新的核心內(nèi)容是對(duì)社會(huì)各方利益主張的有效整合。而協(xié)商民主對(duì)于建立社會(huì)管理制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)、公共決策的合理性和社會(huì)管理社區(qū)化的微觀基石具有重要意義。

（一）公民參與是協(xié)商民主與社會(huì)管理共同的理論契合點(diǎn)

協(xié)商民主作為一種具體的社會(huì)治理機(jī)制，它鼓勵(lì)公眾通過協(xié)商對(duì)話的方式直接參與社會(huì)管理和公共決策。社會(huì)管理創(chuàng)新不是簡(jiǎn)單的“維穩(wěn)工程”，而是社會(huì)管理理念和方式的根本變革。它蘊(yùn)含了一種“大管理”的價(jià)值取向，即由以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以剛性管控為主要手段的傳統(tǒng)社會(huì)管理模式，轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)多元主體、單位管理與社區(qū)管理有機(jī)結(jié)合、社會(huì)調(diào)節(jié)與居民自治良性互動(dòng)，管理、服務(wù)和協(xié)調(diào)等多種手段綜合運(yùn)用的多元治理新模式。社會(huì)問題的日趨多樣和社會(huì)矛盾的日趨復(fù)雜使政府部門獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)管理和公共事務(wù)的局面難以維系，因而加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理急需公眾廣泛而有效的參與，公眾參與成為協(xié)商民主與社會(huì)管理創(chuàng)新的基本話語。

協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民的平等，認(rèn)為所有受決策影響的利益相關(guān)者都應(yīng)當(dāng)擁有平等參與決策過程的機(jī)會(huì)。公眾參與也是社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其實(shí)質(zhì)就是堅(jiān)持新時(shí)期群眾路線，拓寬公眾參與渠道，健全公眾參與機(jī)制。

（二）公民參與社會(huì)公共事務(wù)治理,是社會(huì)管理創(chuàng)新和協(xié)商民主全面“鋪展”的現(xiàn)實(shí)契合點(diǎn)

在我國，協(xié)商民主的理論優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐價(jià)值已經(jīng)得到彰顯，并逐步形成了中國特色的以政治協(xié)商制度為核心的多層次、多形式的民主協(xié)商和民主參與制度。在社會(huì)管理領(lǐng)域，各地積極探索并創(chuàng)造了不少類似民主協(xié)商、民主議事的制度，如浙江溫嶺創(chuàng)造的民主懇談對(duì)話機(jī)制，引導(dǎo)、組織公眾有序參與當(dāng)?shù)卣舱咧贫ê凸彩聞?wù)決策、管理與監(jiān)督。

（三）協(xié)商民主與社會(huì)管理創(chuàng)新在社區(qū)治理中的契合

公眾參與是協(xié)商民主與社會(huì)管理創(chuàng)新的理論契合點(diǎn)，這種理論契合在社區(qū)治理中形成了“共識(shí)”，即強(qiáng)調(diào)公眾在社區(qū)治理和社區(qū)建設(shè)中的“在場(chǎng)”與“協(xié)商”。社區(qū)公眾“在場(chǎng)”與“協(xié)商”的實(shí)踐，賦予了這種理論契合更廣泛的價(jià)值共識(shí)。社區(qū)的公共事務(wù)與社區(qū)居民聯(lián)系緊密，能最大限度地吸納各方主體基于共同利益，參與社區(qū)公共事務(wù)的討論和協(xié)商，在社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施等議題上達(dá)成共識(shí)，以維護(hù)自身利益和社區(qū)公共利益。加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)管理，就要積極應(yīng)對(duì)諸多涉及社區(qū)居民切身利益的問題，在參與和協(xié)調(diào)的過程中增進(jìn)各方利益，在基層治理中實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的互動(dòng)。協(xié)商民主認(rèn)為一切關(guān)涉公眾切身利益與公共利益的領(lǐng)域都是協(xié)商對(duì)話的范圍，為公眾直接參與基層治理提供了理論支持。因而，協(xié)商民主在基層治理中具有良好的運(yùn)行基礎(chǔ)和可操作性，城市社區(qū)更是具備了較好的協(xié)商平臺(tái)。多元參與社會(huì)治理的模式，決定了基層社會(huì)治理需要實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)，在維護(hù)社會(huì)自治的同時(shí)，國家公共力量須對(duì)其進(jìn)行必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)，社會(huì)自治領(lǐng)域的發(fā)展也應(yīng)促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

二、濟(jì)南市社會(huì)管理創(chuàng)新的基本實(shí)踐

伴隨著社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，濟(jì)南市的社區(qū)管理工作大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是構(gòu)建社區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)階段（2000——2004年），著力于理順市、區(qū)、街、居之間的關(guān)系，為社區(qū)發(fā)展提供外部動(dòng)力；二是創(chuàng)新社會(huì)管理體制、機(jī)制、載體階段（2005——2006年），主要是加大社區(qū)自治體制、機(jī)制、載體的創(chuàng)新力度，激活社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力；三是社會(huì)管理水平全面提升階段(2007——)，創(chuàng)建了以培育社區(qū)自治為核心，以公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化為手段，以提高社區(qū)居民生活品質(zhì)為目標(biāo)的“社會(huì)管理”模式。

（一）濟(jì)南社會(huì)管理創(chuàng)新的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

1.深化街居體制改革，建立社區(qū)工作新機(jī)制，為和諧濟(jì)南建設(shè)提供組織保障。健全社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定切實(shí)可行的社區(qū)建設(shè)規(guī)劃。2000年6月，濟(jì)南市社區(qū)建設(shè)工作全面啟動(dòng)。成立了由市委副書記任組長(zhǎng)，市委秘書長(zhǎng)和副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，30個(gè)市直部門參加的濟(jì)南市社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并明確了各成員單位的工作職責(zé)和工作目標(biāo)。市屬各區(qū)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，都把社區(qū)建設(shè)作為各地的“一把手工程”； 相繼制定了《濟(jì)南市社區(qū)建設(shè)2001——2005年發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見》《濟(jì)南市社區(qū)居民自治工作規(guī)范》等，對(duì)社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、主要任務(wù)與指標(biāo)等做了明確的規(guī)定。

科學(xué)合理劃分社區(qū)，理順社區(qū)管理體制。按照“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的要求，濟(jì)南市不斷深化社會(huì)管理體制改革。首先，適時(shí)調(diào)整街道和社區(qū)居委會(huì)的規(guī)模。自2001年2月開始，通過三次調(diào)整，將全市原有的670個(gè)居委會(huì)逐步合并為445個(gè)社區(qū)居委會(huì)。撤鎮(zhèn)改辦、撤村改居，將3個(gè)鎮(zhèn)改建為9個(gè)街道辦事處，將43個(gè)村改建為居委會(huì)；按3000戶的標(biāo)準(zhǔn)建立了社區(qū)，社區(qū)規(guī)模相對(duì)合理。其次，通過確立社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)市、區(qū)兩級(jí)分擔(dān)機(jī)制和以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法，理清了市政府與區(qū)政府的責(zé)權(quán)關(guān)系。第三，通過整合政府各職能部門在街道的辦事機(jī)構(gòu)，建設(shè)“一站式”服務(wù)中心，厘清了區(qū)直各部門與街道辦的事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系。第四，通過政府公共服務(wù)職能下沉至社區(qū)，確立“權(quán)隨責(zé)走，費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，厘清了街道辦與居委會(huì)的權(quán)力邊界，理順了街道辦與居委會(huì)指導(dǎo)被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系，逐步建立起“以塊為主、條塊結(jié)合”的新型社區(qū)管理體制。第五，建立完善的社區(qū)組織體系。在建立健全居委會(huì)組織體系的基礎(chǔ)上，由樓長(zhǎng)、單元居民小組組成的居民自治組織體系，以及社區(qū)志愿者組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織體系基本形成。

2.搭建平臺(tái)載體，開展創(chuàng)建活動(dòng)，為和諧濟(jì)南建設(shè)創(chuàng)造良好氛圍。創(chuàng)建日趨完善的社區(qū)管理體制。先后創(chuàng)立了以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)服務(wù)站各為一邊，形成了“A”型社區(qū)自治體制；以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，社區(qū)成員大會(huì)和社區(qū)成員代表會(huì)議為決策層，社區(qū)居民委員會(huì)為執(zhí)行層，社區(qū)監(jiān)督協(xié)商議事會(huì)為監(jiān)督層的“一心三元”自治機(jī)制；高檔封閉社區(qū)的“五位一體”、“服務(wù)型俱樂部”以及適合城鄉(xiāng)接合部開放式社區(qū)的“鄰里互助”、“社區(qū)共治”模式，形成了由政府、社區(qū)、社會(huì)組織、住街居單位共享資源、共建社區(qū)的良性共治機(jī)制；建立了以市中區(qū)“網(wǎng)格化”信息管理為代表的社區(qū)信息化管理系統(tǒng)，成功打造了燕子山“E”社區(qū)等一批典型。建立了居委會(huì)工作人員生活補(bǔ)貼市、區(qū)、街三級(jí)承擔(dān)機(jī)制，穩(wěn)定社區(qū)工作者隊(duì)伍。不斷創(chuàng)新居民參與社區(qū)管理的載體，培育社區(qū)自治意識(shí)和自治能力。舉辦“平安社區(qū)”建設(shè)、“和諧社區(qū)”建設(shè)、“鄰里節(jié)”、青年節(jié)、兒童節(jié)、重陽節(jié)等主題活動(dòng)，為居民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)搭建了平臺(tái)。啟用了全國首個(gè)社區(qū)標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)“攜手共建家園”的社區(qū)自治理念，強(qiáng)化了社區(qū)居民的歸屬感、認(rèn)同感。

3.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升服務(wù)水平，為和諧濟(jì)南建設(shè)提供物質(zhì)保障。加大社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，為社區(qū)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2004年以來，投資3.4億元，集中整治了老城區(qū)2467條多年失修的背街小巷，使其全部得到綠化、硬化、亮化；投入兩億多元，建立社區(qū)服務(wù)中心53處，社區(qū)服務(wù)站471處，老年人、殘疾人服務(wù)站400多個(gè)，托兒所、小飯桌300多處，各類便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)7000多處。2005年以來，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式投入福彩資金1500萬元，區(qū)、街配套資金6000多萬元，重點(diǎn)扶持150個(gè)老城區(qū)社區(qū)居委會(huì)辦公和服務(wù)用房建設(shè)，使全市城區(qū)街道服務(wù)中心平均面積達(dá)到1000平方米以上，社區(qū)居委會(huì)辦公和服務(wù)用房平均面積達(dá)到420平方米以上，且設(shè)施齊全，功能完備，運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)功能，不斷提升精細(xì)化水平。通過積極引導(dǎo)、重點(diǎn)扶持、典型示范等手段，不斷完善社區(qū)服務(wù)體系，健全社區(qū)功能。設(shè)立家政服務(wù)等項(xiàng)目達(dá)200多個(gè)；全市社區(qū)，建立了矛盾糾紛排查調(diào)處、社區(qū)矯正、刑釋解教人員幫教等服務(wù)體系；建立社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）達(dá)118處；建立社區(qū)文化中心311處，社區(qū)文藝隊(duì)伍發(fā)展到450余支，近2萬人，豐富了居民的精神文化生活；建立社區(qū)居民學(xué)校290處；全市90%的街道和50%以上的社區(qū)建設(shè)了健身路徑；社區(qū)就業(yè)、再就業(yè)體系趨于完善，近兩年僅安置下崗職工就達(dá)2.6萬余人；在街居普遍建立了“低保服務(wù)站”、“慈善超市”，實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡?！?；建立了社區(qū)志愿者服務(wù)、青少年成長(zhǎng)俱樂部和關(guān)心下一代工作委員會(huì)等組織，促進(jìn)社區(qū)少年兒童健康成長(zhǎng)。

不斷提高社區(qū)信息化程度，為社區(qū)發(fā)展提供科技支撐。目前以“信息化服務(wù)民生，促進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)”為目標(biāo)，按照“廳(信息服務(wù)廳)、屏(信息顯示屏)、線(便民服務(wù)熱線)、站(社區(qū)服務(wù)網(wǎng)站)”四位一體的信息化服務(wù)模式在全市社區(qū)廣泛普及。在此基礎(chǔ)上，建立無線監(jiān)控系統(tǒng)，完善了治安智能防控手段；建立了呼叫中心系統(tǒng)，通過人工坐席、網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)接、電話呼傳、派遣訂單、服務(wù)外包等方式，可以為居民提供家政、送水、維修、購物等上百種個(gè)性化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和現(xiàn)實(shí)服務(wù)的對(duì)接。

4.加大改革力度，勇于探索創(chuàng)新，為和諧濟(jì)南建設(shè)提供內(nèi)在動(dòng)力。不斷優(yōu)化社區(qū)工作者隊(duì)伍。通過公開招聘，競(jìng)爭(zhēng)上崗，使優(yōu)秀人才不斷充實(shí)到社區(qū)工作者隊(duì)伍，社區(qū)干部的素質(zhì)明顯提高。早在21世紀(jì)初，槐蔭區(qū)西市場(chǎng)辦事處就引進(jìn)了近30名大學(xué)生到居委會(huì)，在全國引起了轟動(dòng)，中央電視臺(tái)、人民日?qǐng)?bào)等新聞媒體都對(duì)此做了宣傳報(bào)道；不斷提高社區(qū)工作者的工資水平，建立了與事業(yè)單位干部工資同步提高的自然增長(zhǎng)機(jī)制。目前，建立了一支以陳葉翠、李沖、劉云香、高虹為代表的，能夠帶領(lǐng)廣大居民開展各種類型社區(qū)管理和服務(wù)活動(dòng)的社區(qū)干部隊(duì)伍和具有專業(yè)化資格的社區(qū)工作者隊(duì)伍。

開通12345市民服務(wù)熱線。濟(jì)南市按照“便民、求實(shí)、提效”的要求，努力探索創(chuàng)新社會(huì)管理的有效途徑，于2008年9月開通了12345市民服務(wù)熱線，充分發(fā)揮了“民生直通車、發(fā)展助推器、形象代言人、行風(fēng)監(jiān)測(cè)儀、決策信息源”作用，已經(jīng)成為黨委、政府聯(lián)系群眾的重要平臺(tái)、為民服務(wù)的重要渠道，成功打造了一條濟(jì)南特色、全國領(lǐng)先的政府公共服務(wù)熱線，得到中央、省、市領(lǐng)導(dǎo)充分肯定，贏得廣大群眾和社會(huì)各界普遍認(rèn)可。2012年10月，“濟(jì)南市政府12345全民參與社會(huì)管理國家級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)”項(xiàng)目高分通過國標(biāo)委驗(yàn)收，成為全國惟一的政府創(chuàng)新社會(huì)管理國家級(jí)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范單位。2013年12月18日，國家標(biāo)準(zhǔn)委正式批準(zhǔn)由濟(jì)南12345熱線主導(dǎo)制定《政府熱線服務(wù)規(guī)范》國家標(biāo)準(zhǔn)。新華社、人民日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)、國務(wù)院研究室等都曾專題調(diào)研。中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》、《新聞直播間》、中央廣播電臺(tái)《中國之聲》等先后多次進(jìn)行報(bào)道，引起良好的社會(huì)反響。

實(shí)施典型帶動(dòng)工程。2002年濟(jì)南市被民政部命名為首批全國社區(qū)建設(shè)示范市，歷下、市中、槐蔭、天橋區(qū)被命名為首批全國社區(qū)建設(shè)示范區(qū)；2006年3月，槐蔭區(qū)青年公園街道被世界衛(wèi)生組織命名為中國大陸首個(gè)“安全社區(qū)”；2008年4月，槐蔭區(qū)被全國安全社區(qū)促進(jìn)中心命名為全國第一個(gè)國家級(jí)安全區(qū)，歷下區(qū)甸柳新村第一社區(qū)、中創(chuàng)開元山莊社區(qū)被民政部確定為全國惟一的和諧社區(qū)建設(shè)固定聯(lián)系點(diǎn)；2009年被民政部命名為全國和諧社區(qū)建設(shè)示范市，歷下區(qū)、市中區(qū)被命名為全國和諧社區(qū)建設(shè)示范區(qū)。濟(jì)南市社會(huì)管理創(chuàng)新的做法，得到了社會(huì)的認(rèn)可，提升了城市形象，擴(kuò)大了在全國的知名度和美譽(yù)度。

（二）濟(jì)南社會(huì)管理創(chuàng)新存在的主要問題及原因分析

濟(jì)南市的社會(huì)管理創(chuàng)新在取得成績(jī)的同時(shí)，也存在一些突出問題。

1.管理理念滯后。重經(jīng)濟(jì)建設(shè)、輕社會(huì)管理的思想仍十分突出；重視強(qiáng)勢(shì)群體權(quán)利、輕弱勢(shì)群體權(quán)利保障的現(xiàn)象仍然存在；管控思想嚴(yán)重、服務(wù)意識(shí)淡薄。

2.管理主體未能實(shí)現(xiàn)多元化。社會(huì)管理存在缺位，政府包攬一切不堪重負(fù)。一是社會(huì)組織發(fā)展滯后，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系尚不健全。目前，濟(jì)南社會(huì)組織主要分為四類:活動(dòng)類、維權(quán)類、服務(wù)類、救助類?；顒?dòng)類社會(huì)組織，如秧歌隊(duì)、書畫協(xié)會(huì)等較多，權(quán)益類、服務(wù)類和救助類的社會(huì)組織如婦女協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)、社區(qū)互助組等數(shù)量較少且質(zhì)量不高。社會(huì)組織的發(fā)展嚴(yán)重滯后，服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系不健全，影響到社區(qū)為居民提供多樣化、多層次的公共服務(wù)。二是社區(qū)行政化傾向嚴(yán)重，自治功能缺乏保障。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前社區(qū)承擔(dān)政府部門委辦的事務(wù)性工作160多項(xiàng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置上行政導(dǎo)向明顯，社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上是政府的準(zhǔn)下屬機(jī)構(gòu)。對(duì)社區(qū)工作者工作績(jī)效的考評(píng)主要來自上級(jí)行政部門而非社區(qū)居民，這種行政導(dǎo)向的工作模式，必然導(dǎo)致社區(qū)工作在理念和執(zhí)行上的行政化和自治動(dòng)力缺乏。

3.公民參與不夠，對(duì)社區(qū)建設(shè)缺乏認(rèn)同感。從參與人員范圍看，比較狹窄。在相當(dāng)一部分社區(qū)參與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)活動(dòng)的“中堅(jiān)力量”主要為“老少低”?！袄稀奔措x退休的老干部、老黨員、老職工；“少”即中小學(xué)生；“低”即定期到社區(qū)居委會(huì)領(lǐng)取最低生活保障金的居民和政府在社區(qū)買崗安置的4050人員。

4.管理法規(guī)不健全。我國目前還沒有一部專門的社會(huì)組織管理的基本法律。1989年的《中華人民共和國居民委員會(huì)組織法》已無法適應(yīng)社區(qū)建設(shè)的需要，社區(qū)建設(shè)和管理活動(dòng)缺乏充足的法律依據(jù)，仍然是以行政命令為主。從濟(jì)南的實(shí)際來看，地方性制度、法規(guī)滯后或缺失。在編制問題上，執(zhí)行的是2001年確定的編制，由于工作任務(wù)、相關(guān)職責(zé)都發(fā)生了很大變化，原有的編制已不適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的要求；從目前管理現(xiàn)狀看，缺乏一個(gè)合適機(jī)構(gòu)或平臺(tái)來組織協(xié)調(diào)；部分政策制約了工作開展。

5.機(jī)制保障缺失。社區(qū)管理存在問題一個(gè)重要原因就是缺乏多方面的機(jī)制保障。一是缺乏居民參與社區(qū)事務(wù)的機(jī)制。居民參與社區(qū)事務(wù)和管理主要依賴于社區(qū)的發(fā)動(dòng)，參與的隨意性較大，沒有建立一種平等、暢通的社區(qū)事務(wù)參與機(jī)制，各職能部門對(duì)社區(qū)的考核項(xiàng)目和程序都有待進(jìn)一步簡(jiǎn)化和整合，居民、社區(qū)組織對(duì)社區(qū)工作的評(píng)價(jià)和居民滿意度等重要評(píng)價(jià)依據(jù)也尚未列入考核評(píng)價(jià)體系。二是缺乏社區(qū)工作者保障和專業(yè)化的培訓(xùn)機(jī)制。當(dāng)前社區(qū)工作者的專業(yè)素質(zhì)與社區(qū)管理的要求還有很大差距，急需建立系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)制，不斷提升社區(qū)工作者帶領(lǐng)社區(qū)居民實(shí)現(xiàn)自治的能力。

三、協(xié)商民主視域下濟(jì)南社會(huì)管理創(chuàng)新的路徑選擇

（一）以和諧社會(huì)為目標(biāo)，完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制

政府必須明確自己的角色，擔(dān)當(dāng)起社區(qū)公共管理和公共服務(wù)以及培育社區(qū)自治的職能。要樹立治理理念，努力破解社會(huì)協(xié)同、公眾參與的難題，消除社區(qū)管理和服務(wù)的盲區(qū)，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)全覆蓋，提高居民生活品質(zhì)。政府制定科學(xué)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，培育和引導(dǎo)社區(qū)自治，同時(shí)，要充分發(fā)揮居委會(huì)的主體作用，鼓勵(lì)和激發(fā)居委會(huì)立足居情，不斷創(chuàng)建社區(qū)自治機(jī)制、拓展自治內(nèi)容、創(chuàng)新自治方式方法，共同推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。

要進(jìn)一步完善社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作制度和領(lǐng)導(dǎo)體制。要建立具有特色的“一把手”工程，強(qiáng)化黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親手抓社會(huì)管理的具體形式和措施。為使社區(qū)建設(shè)和服務(wù)有法可依、有章可循、依法行政，必須分層次理順體制，強(qiáng)化相關(guān)組織建設(shè)。建議在市、區(qū)兩級(jí)建立社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)協(xié)調(diào)委員會(huì)，由同級(jí)政府牽頭抓總，各類涉及社區(qū)建設(shè)的條條部門和駐區(qū)大單位負(fù)責(zé)人參加。其主要職責(zé)是規(guī)劃社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，確定社區(qū)建設(shè)重大事項(xiàng)，協(xié)調(diào)社區(qū)建設(shè)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，以克服條塊分離的弊端，形成社區(qū)建設(shè)的合力。應(yīng)由街道黨工委、辦事處牽頭，駐街大單位負(fù)責(zé)人參加，對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和市、區(qū)政府的授權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)建設(shè)行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的行政管理職能。

（二）以培育居民自治為根本方向，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，構(gòu)建政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的社會(huì)組織體系

1.理順政府和社區(qū)的關(guān)系，建立政府與社區(qū)的良性互動(dòng)。界定社區(qū)居委會(huì)的工作任務(wù)。按照《居委會(huì)組織法》和民政部《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》精神，凡屬政府職能應(yīng)由政府獨(dú)立完成，不得推給社區(qū)居委會(huì)；屬于政府行政管理方面的事項(xiàng)，凡需交由社區(qū)承擔(dān)完成的，可由社區(qū)工作站負(fù)責(zé)；凡需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助完成的任務(wù)，政府要按照權(quán)利和義務(wù)、勞動(dòng)與報(bào)酬對(duì)等的原則，協(xié)商一致，并撥付相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。進(jìn)一步實(shí)行權(quán)力下放、重心下移。促進(jìn)政府部門的管理職能由微觀管理向宏觀管理、行政指令向具體指導(dǎo)、下派任務(wù)向積極扶持轉(zhuǎn)變，管理方法由以行政手段為主向以法律手段、經(jīng)濟(jì)手段為主轉(zhuǎn)變。政府工作人員要自覺遵守《居委會(huì)組織法》，杜絕向社區(qū)居委會(huì)亂下任務(wù)、亂考核的現(xiàn)象。

2.建立社區(qū)自治的保障制度。建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。通過制度規(guī)范，做到權(quán)責(zé)相稱、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，使社區(qū)回歸到社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，逐步進(jìn)入自我管理、自我教育、自我發(fā)展、自我監(jiān)督的有序狀態(tài)。建立社區(qū)工作專業(yè)化制度。加強(qiáng)專職社區(qū)工作者的專業(yè)技能培訓(xùn)，明確社區(qū)工作者的角色和職責(zé)，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高社區(qū)工作的專業(yè)化水平。建立社會(huì)評(píng)價(jià)制度。由政府主管社區(qū)工作的部門組織社區(qū)成員對(duì)社區(qū)工作人員的履職情況，自下而上地進(jìn)行評(píng)價(jià)，把“群眾是否滿意”作為檢查工作的標(biāo)準(zhǔn)，以培養(yǎng)社區(qū)工作者的主動(dòng)服務(wù)意識(shí)。完善社區(qū)工作者保障機(jī)制。不斷提高社區(qū)工作者的待遇水平，建立醫(yī)療、養(yǎng)老等福利保障制度，解除社區(qū)工作者的后顧之憂。

3.促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。按照政府引導(dǎo)、民間主辦、加強(qiáng)監(jiān)管、放開發(fā)展的思路，對(duì)各類社區(qū)服務(wù)組織實(shí)行分類指導(dǎo)重點(diǎn)推進(jìn)，不斷健全服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范服務(wù)活動(dòng)，滿足社區(qū)居民的多樣化服務(wù)需求。對(duì)活動(dòng)類的社區(qū)服務(wù)組織，如社區(qū)居民自發(fā)組織的文體活動(dòng)協(xié)會(huì)等，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管引導(dǎo)，制訂統(tǒng)一的規(guī)范性要求；對(duì)維權(quán)類的社區(qū)服務(wù)組織，如婦女協(xié)會(huì)、青年協(xié)會(huì)、外來務(wù)工人員協(xié)會(huì)、老年人協(xié)會(huì)等，要?jiǎng)?chuàng)新理念和工作方式，多在創(chuàng)新工作模式和工作機(jī)制上下功夫，不斷增強(qiáng)維權(quán)類中介組織自我發(fā)展的能力，及時(shí)維護(hù)居民的合法權(quán)益；對(duì)服務(wù)類的社區(qū)服務(wù)組織，應(yīng)引導(dǎo)其向社區(qū)服務(wù)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、高檔次、高要求的服務(wù)目標(biāo)；對(duì)救助類的社區(qū)服務(wù)組織，要建立政策、資金、實(shí)物、服務(wù)、結(jié)對(duì)五種形式為一體的社區(qū)救助互助機(jī)制，引導(dǎo)社區(qū)居民開展自助和互助，形成多層次、廣覆蓋的社會(huì)救助體系。

4.實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)組織的有效運(yùn)行。福利性社區(qū)服務(wù)，主要以社區(qū)老弱病殘、下崗職工等弱勢(shì)群體為服務(wù)對(duì)象，因而應(yīng)采取無償服務(wù)或政府購買服務(wù)的運(yùn)作形式；市場(chǎng)性社區(qū)服務(wù)，以家政、職業(yè)推介等便民利民服務(wù)為主，則可按照市場(chǎng)化的方式來運(yùn)作，適當(dāng)?shù)厥杖》?wù)費(fèi)用；行政管理性社區(qū)服務(wù)，以特定人群為服務(wù)對(duì)象，開展計(jì)生服務(wù)、失業(yè)登記、外來人員IC卡發(fā)放等各種證件辦理和公開政府辦事指南的服務(wù)，應(yīng)按照有關(guān)政策和規(guī)定收取相應(yīng)的費(fèi)用。

5.提升社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平。要根據(jù)社區(qū)服務(wù)發(fā)展的需要，建立社區(qū)服務(wù)職業(yè)。吸引下崗失業(yè)人員、享受低保有勞動(dòng)能力的人員再就業(yè)，使其在參與社區(qū)服務(wù)中實(shí)現(xiàn)自救、自立。要從下崗失業(yè)人員中挑選有奉獻(xiàn)精神和專業(yè)技術(shù)特長(zhǎng)的服務(wù)人員，組成專群結(jié)合的社區(qū)工作者隊(duì)伍。加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)人員的教育和培訓(xùn)，實(shí)行持證上崗制度，確保其服務(wù)質(zhì)量。發(fā)展社區(qū)志愿服務(wù)和居民的互助服務(wù)。要大力引進(jìn)、培養(yǎng)和使用有志于社區(qū)建設(shè)的優(yōu)秀人才，提高社區(qū)工作專業(yè)化水平，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，引導(dǎo)居民逐步走向自我發(fā)展、自我管理、自我服務(wù)的道路。

（三）以提升居民生活品質(zhì)為核心，構(gòu)建政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系

1.加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、網(wǎng)格化。要在各社區(qū)居委會(huì)建立社區(qū)公共服務(wù)站，形成縱橫交錯(cuò)的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，為社區(qū)內(nèi)的單位和居民提供全方位服務(wù)；要健全完善網(wǎng)格化、信息化、數(shù)字化城管，實(shí)現(xiàn)城市管理精細(xì)化、長(zhǎng)效化。逐步將數(shù)字化城管、信息化公共服務(wù)向街道、社區(qū)延伸，使城市管理指揮的各個(gè)子系統(tǒng)與中心指揮平臺(tái)互動(dòng)、互聯(lián)，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)信息化全覆蓋。

2.多渠道為社區(qū)建設(shè)提供財(cái)力支撐。增加區(qū)級(jí)以上政府對(duì)社區(qū)建設(shè)資金的投入。建議在區(qū)級(jí)以上財(cái)政建立社區(qū)建設(shè)基金。嚴(yán)格實(shí)行費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。通過相關(guān)制度確保各職能部門在將工作職責(zé)移交給社區(qū)的同時(shí)，相應(yīng)的工作經(jīng)費(fèi)也及時(shí)地?fù)芨兜缴鐓^(qū)。培育社區(qū)“造血”功能。通過提供相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社區(qū)利用自身服務(wù)平臺(tái)開展有償或低償?shù)谋忝窭穹?wù)項(xiàng)目，鼓勵(lì)下崗職工、低保人群和失業(yè)人員投身社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。構(gòu)建多元投資體制，為社區(qū)建設(shè)提供物力、財(cái)力支撐。

（四）以提高社會(huì)工作人員的素質(zhì)為著力點(diǎn)，大力加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1.在宏觀層面，建章立制, 解決人才培養(yǎng)、設(shè)置及社會(huì)地位問題。盡快修訂《城市居民委員會(huì)組織法》, 對(duì)自治組織的法律地位、職能職責(zé)、自治功能、成員身份和待遇等作進(jìn)一步明確。應(yīng)盡快探索制定全市統(tǒng)一的社區(qū)工作者職業(yè)資格制度, 建立職業(yè)社區(qū)工作者上崗標(biāo)準(zhǔn), 形成社區(qū)工作的行業(yè)自律, 為專業(yè)社區(qū)工作者的培養(yǎng)提供標(biāo)準(zhǔn)。

2.在微觀層面，完善內(nèi)部機(jī)制, 加強(qiáng)教育培訓(xùn),重視人才引進(jìn), 增強(qiáng)服務(wù)績(jī)效。健全社區(qū)運(yùn)行機(jī)制, 完善社區(qū)工作者成長(zhǎng)的制度環(huán)境。要建立和完善由社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行考核與評(píng)價(jià)的機(jī)制。社區(qū)工作者定期向社區(qū)成員代表大會(huì)( 居民代表大會(huì)) 匯報(bào)工作,社區(qū)成員代表大會(huì)對(duì)其工作進(jìn)行評(píng)價(jià), 并決定是否繼續(xù)聘任。建立和完善社區(qū)對(duì)街道及政府職能部門的民主評(píng)議機(jī)制。由社區(qū)居委會(huì)成員及社區(qū)居民對(duì)街道與政府職能部門在社區(qū)的工作狀況進(jìn)行評(píng)議, 將他們的滿意度作為評(píng)價(jià)單位及個(gè)人工作成績(jī)的重要依據(jù)之一。建立和完善街道及政府職能部門對(duì)社區(qū)的考核評(píng)議機(jī)制。主要考核與評(píng)議社區(qū)完成與落實(shí)市、區(qū)、街道布置工作的落實(shí)情況, 以及社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作的滿意度。完善和落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，吸引、加強(qiáng)教育培訓(xùn), 優(yōu)化社區(qū)工作者的成長(zhǎng)環(huán)境。建立社區(qū)與高校的聯(lián)系，加強(qiáng)人才引進(jìn)。在具體問題層面，靈活解決人員不足問題。探索建立在編人員為主體、臨時(shí)人員為補(bǔ)充、志愿者共同參與的社工隊(duì)伍，相關(guān)部門也應(yīng)研究增加社工人員編制問題。

（五）以增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和影響力為出發(fā)點(diǎn)，大力開展文化建設(shè)

1.整合社區(qū)人文資源。實(shí)現(xiàn)文化場(chǎng)所的開放和共享。充分發(fā)掘和利用社區(qū)內(nèi)單位、學(xué)校、機(jī)關(guān)及家庭的文化資源，將社區(qū)內(nèi)的場(chǎng)、館、站、室等文化活動(dòng)場(chǎng)所和設(shè)施對(duì)居民群眾開放，實(shí)現(xiàn)“共建共享”、“互利互惠”。實(shí)現(xiàn)文化團(tuán)體的整合。以群眾喜好和意愿為導(dǎo)向，將零散的群眾文化隊(duì)伍整合成各類有組織的群眾活動(dòng)團(tuán)體，壯大社區(qū)文化隊(duì)伍。同時(shí)，利用社區(qū)內(nèi)的文化、教育力量，開辦市民學(xué)校、各類培訓(xùn)班等，以有償或低償方式為社區(qū)成員提供學(xué)習(xí)教育的機(jī)會(huì)。

2.加強(qiáng)社區(qū)活動(dòng)策劃。一是要結(jié)合各種節(jié)慶日，舉辦社區(qū)鄰里節(jié)、鄰里交流促進(jìn)會(huì)、趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)、棋牌賽等各種居民群眾喜聞樂見的社區(qū)活動(dòng)。二是要充分發(fā)揮表彰激勵(lì)的作用。定期舉辦“平安家庭”、“模范黨員”、“優(yōu)秀社區(qū)志愿者”等各種評(píng)先樹優(yōu)活動(dòng)，激勵(lì)參與社區(qū)建設(shè)的居民，增強(qiáng)他們的榮譽(yù)感和歸屬感。三是對(duì)社區(qū)孤寡老人、“低保戶”等弱勢(shì)群體要及時(shí)地給予關(guān)愛，讓其感受到社區(qū)大家庭的人文關(guān)懷。

3.打造社區(qū)特色品牌。深入挖掘社區(qū)歷史、民俗、人文等方面的特色。拓展社區(qū)文化的內(nèi)涵，培育共同的價(jià)值觀和社區(qū)精神，以引領(lǐng)居民關(guān)心關(guān)注社區(qū)。尊重群眾的首創(chuàng)精神。及時(shí)總結(jié)群眾實(shí)踐中的鮮活經(jīng)驗(yàn)，并打造成特色鮮明、帶動(dòng)力強(qiáng)、影響力大的社區(qū)建設(shè)特色品牌，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)品牌的認(rèn)同感和參與度。

(六)以培育居民的社區(qū)參與意識(shí)為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共享

1.暢通自治渠道。以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)行“三會(huì)分設(shè)、循環(huán)互動(dòng)”的自治機(jī)制，即居民議事會(huì)決策社區(qū)事務(wù)、社區(qū)居委會(huì)執(zhí)行決策事項(xiàng)、居民監(jiān)事會(huì)監(jiān)督執(zhí)行成效，可以作為實(shí)現(xiàn)居民自治的一種選擇。這樣可最大限度地讓居民“行主人權(quán)、辦主人事、盡主人責(zé)、享主人樂”，只有將社區(qū)事務(wù)的議事、決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程，變成聯(lián)系、組織、教育、凝聚和調(diào)動(dòng)居民參與的過程，才能充分體現(xiàn)社區(qū)居民的主人翁地位。

2.搭建參與平臺(tái)。要樹立“社區(qū)人員資源化”的觀念，引導(dǎo)全體居民積極為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)力量。積極為居民群眾提供互動(dòng)的參與平臺(tái)。鼓勵(lì)居民對(duì)社區(qū)花草樹木“認(rèn)養(yǎng)”，對(duì)社區(qū)公共設(shè)施“認(rèn)管”，對(duì)社區(qū)困難群眾“認(rèn)幫”、對(duì)社區(qū)貧困學(xué)生“認(rèn)領(lǐng)”、對(duì)社區(qū)公益事業(yè)“認(rèn)捐”，等等，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)“縱向到底、橫向到邊”的居民全方位參與。

3.培育參與意識(shí)。要組織引導(dǎo)居民群眾投身社區(qū)建設(shè)、解決社區(qū)問題、參與社區(qū)管理、謀求社區(qū)發(fā)展。根據(jù)居民意愿和需求，經(jīng)常組織開展各種鄰里互動(dòng)活動(dòng)、娛樂健身活動(dòng)、文化交流活動(dòng)等，增強(qiáng)社區(qū)的感召力。發(fā)揮身邊典型的帶動(dòng)作用，定期開展關(guān)愛暖心和評(píng)先樹優(yōu)活動(dòng)，營造“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的濃厚氛圍。

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