侯典麗

中國共產(chǎn)黨黨委政法委員會（以下簡稱“政法委”）是當(dāng)代中國政治建設(shè)和法治建設(shè)過程中的重要機(jī)構(gòu)。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了作為黨委職能部門的政法委在我國法治建設(shè)中的重要作用，但同時政法委協(xié)調(diào)案件的職能與司法權(quán)獨(dú)立行使過程中存在的一些矛盾也造成了其在法治建設(shè)中的運(yùn)行困境，并引發(fā)了諸多爭議。黨的十八大報告指出：要“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。我們認(rèn)為，深化政法委協(xié)調(diào)案件模式改革，對于深入貫徹黨的十八大會議精神，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使權(quán)力，不斷提高司法公信力都具有十分重要的政治意義和法治意義?；诖耍覀冎饕哉ㄎ瘏f(xié)調(diào)辦案模式改革為主題，深入探討政法委協(xié)調(diào)辦案模式與司法權(quán)獨(dú)立行使之間的關(guān)系，進(jìn)而探討“全面推進(jìn)依法治國”背景下政法委協(xié)調(diào)案件模式的改革問題。

一、政法委協(xié)調(diào)的兩則冤假錯案

（一）案例回放

1.佘祥林“殺妻”案

2005年3月28日，被“殺害”的妻子張在玉突然歸來，而此時，因“殺妻”被判處15年有期徒刑的佘祥林，已在獄中度過了11個春秋。據(jù)報道：在湖北省高級人民法院撤銷一審判決，以事實(shí)不清、證據(jù)不足為由發(fā)回重審后，“案件又經(jīng)過了補(bǔ)充偵查、起訴、退回補(bǔ)充偵查等一系列曲折環(huán)節(jié)，京山縣政法委又報請荊門市政法委協(xié)調(diào)，1997年10月，荊門市政法委召開了由荊門市法院和檢察院、京山縣政法委和有關(guān)單位負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)會議。會議決定：此案由京山縣檢察院向京山縣法院提起公訴；因?yàn)槭「咴禾岢龅膯栴}中至今有3個無法查清，對佘祥林判處有期徒刑。1998年6月，京山縣法院以故意殺人罪判處佘有期徒刑15年，同年9月，荊門市中級法院裁定駁回上訴”。荊門市中院在一份總結(jié)材料中談道：此案的另一個教訓(xùn)是，要排除一切干擾，依法獨(dú)立行使審判權(quán)。[1]

2.趙作?！皻⑷恕卑?/p>

2010年4月30日，被“殺害”的鄰居趙振裳突然回到趙樓村，而此時，因涉嫌故意殺人被判處死刑緩期兩年執(zhí)行的趙作海，已經(jīng)被關(guān)押了11年。據(jù)報道，在趙作海因涉嫌故意殺人被逮捕后，商丘市檢察院曾兩次要求公安機(jī)關(guān)退回偵查。2001年，全國進(jìn)行大規(guī)模的刑事案件清理超期羈押專項(xiàng)檢查活動，同年7月份，相關(guān)部門曾經(jīng)召開過一個聯(lián)席會議，對此案進(jìn)行研究，包括檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)的有關(guān)部門認(rèn)為，此案尸源問題沒有確定，仍然不具備審查起訴的條件。案件轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在2002年8、9月份，公安機(jī)關(guān)將此案件提交商丘市政法委研究，通過商丘市政法委組織了一個專題研究會。經(jīng)過集體研究，認(rèn)為此案具備了起訴的條件。[2]該決定直接導(dǎo)致了冤案的形成。

（二）兩則冤假錯案中政法委的作用

這兩起冤假錯案有著諸多相似之處，其中之一便是在證據(jù)條件不符合法律規(guī)定的情況下，由當(dāng)?shù)卣ㄎM織、協(xié)調(diào)有關(guān)辦案單位、辦案人員，給出明確處理意見，由辦案單位具體執(zhí)行。對此，有學(xué)者指出：當(dāng)?shù)卣ㄎ瘏f(xié)調(diào)辦案中近似于“先定后審”的做法，違背了刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，是導(dǎo)致冤案發(fā)生的重要原因。[3]由此學(xué)界對于政法委協(xié)調(diào)案件的正當(dāng)性提出了諸多質(zhì)疑。例如，有學(xué)者認(rèn)為，“政法委協(xié)調(diào)案件的潛規(guī)則是政策治國的產(chǎn)物，與依法治國、依法行政的理念相沖突，也是對加強(qiáng)和改進(jìn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的誤讀。在現(xiàn)實(shí)中，政法委協(xié)調(diào)案件的潛規(guī)則與冤案產(chǎn)生有重大關(guān)聯(lián)，其僭越了刑事法治中的罪刑法定原則、無罪推定原則，廢除這一潛規(guī)則刻不容緩?！盵4]更有論者質(zhì)疑：“政法委究竟是個什么部門？為何可以凌駕于公檢法之上還要經(jīng)常制造冤假錯案？既然憲法中已經(jīng)確定了公、檢、法互相監(jiān)督、互相制約的機(jī)制，難道政法委的存在就是要打破監(jiān)督與制約？”[5]也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)：認(rèn)為基于個案的負(fù)面影響對政法委的否定顯然難以令人信服，因?yàn)榘讣f(xié)調(diào)功能僅僅是政法委功能的一個方面。[6]

就上述爭議而言，由于沒有在基本面上達(dá)成共識，導(dǎo)致質(zhì)疑者和贊同者依據(jù)各自理論所引申出的各種觀點(diǎn)基本上不存在對話和交流的可能，一方提出的解決方案也無法成功說服另外一方。暫且不論上述觀點(diǎn)孰是孰非，單就政法委協(xié)調(diào)案件并導(dǎo)致冤假錯案（前述兩個案例）的事實(shí)來看，的確值得進(jìn)一步反思和追問。尤其在黨的十八大報告提出既要“加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”，又要“確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立、公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”，在不斷提高司法公信力的今天，政法委協(xié)調(diào)案件的職能與模式必須重新被檢視。

二、政法委協(xié)調(diào)案件職能的追問

“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶髞碚呋蛲鈦碚叩淖鹬睾屠斫狻！盵7]作為一項(xiàng)隱藏在正式法律規(guī)定背后且發(fā)揮重要作用的司法慣例，以及地方政法委協(xié)調(diào)處理刑事案件的長期性和相對普遍性，不能簡單套用“黨的領(lǐng)導(dǎo)”或是“司法不獨(dú)立”等價值話語進(jìn)行相對形式的解說，而應(yīng)結(jié)合我國刑事司法制度實(shí)踐進(jìn)行實(shí)質(zhì)考察，進(jìn)而厘清其之所以發(fā)生和存在的制度邏輯。為此，我們認(rèn)為對政法委協(xié)調(diào)案件的正當(dāng)性追問可分為三個子命題：一是黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性；二是政法委協(xié)調(diào)案件是否具有必要性；三是政法委協(xié)調(diào)案件與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案之間的關(guān)系。

（一）黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了其對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性。我國《憲法》序言部分對中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)做了具體、明確的闡述，[8]以國家根本法的形式確認(rèn)了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性和合法性。憲法是一部“政治法”，效力來自于政治效力。我國憲法在序言部分的敘述，對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家權(quán)力在政治上的正當(dāng)性予以確認(rèn)，以此證明國家權(quán)力的來源、內(nèi)容及由此確立的憲法秩序的合法性。正如有學(xué)者指出，憲法序言部分對新民主主義革命到社會主義建設(shè)這段歷史的簡要敘述，包含深刻的政治含義，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的正當(dāng)性不是來自西方契約論所表達(dá)的“權(quán)力來自于權(quán)利”的邏輯推演，因?yàn)檫@種形式合法性的依據(jù)極不可靠，憲法可以規(guī)定，也可以不規(guī)定或者取消規(guī)定。[9]“按照中國憲法序言的邏輯，憲法以及憲法所授權(quán)力的實(shí)質(zhì)合法性依據(jù)來源于歷史，是歷史賦予的?！盵10]可見，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位來自于中國近代史的實(shí)踐，是歷史發(fā)展的必然結(jié)果，憲法正是將這種歷史選擇予以如實(shí)記載。

此外，黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國的具體要求。依法治國是現(xiàn)代政治文明的具體體現(xiàn)和本質(zhì)要求。依法治國基本方略的提出，是基于中國特定的政治現(xiàn)實(shí)。由于政治理念與政治制度的差異，決定了中國不可能照搬西方資本主義國家的法治模式，只能從本國實(shí)際情況出發(fā)，選擇符合中國國情的治理方式，即中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的依法治國。中國共產(chǎn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)決定了依法治國的方向。政法工作具有很強(qiáng)的政治性，政法工作是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，堅持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，對于堅持政法工作的正確方向，貫徹落實(shí)依法治國方略，構(gòu)建中國特色社會主義政法關(guān)系，具有重要的意義。

（二）政法委協(xié)調(diào)案件具有必要性

根據(jù)中共中央辦公廳廳字(1995) 28號關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《中共中央政法委關(guān)于加強(qiáng)各級黨委政法委員會工作的通知》(以下簡稱《通知》)，“督促、推動大要案查處工作，研究和協(xié)調(diào)有爭議的重大、疑難案件”是各級政法委的職能之一，即在中國語境和國情下，賦予政法委這一職能具有必要性。

首先，這是我國政治體制的內(nèi)在要求。我國實(shí)行人民代表大會下“一府兩院”的權(quán)力格局，在這種體制下，司法機(jī)關(guān)難以對強(qiáng)大的行政權(quán)產(chǎn)生有效制約，這就需要由政法委加以支持與補(bǔ)強(qiáng)。當(dāng)行政權(quán)干預(yù)司法權(quán)運(yùn)行，司法機(jī)關(guān)無力招架時，通過請示報告制度為司法機(jī)關(guān)擺脫困境提供契機(jī)。例如，當(dāng)行政權(quán)強(qiáng)大到使司法機(jī)關(guān)陷入執(zhí)行難的境地時，由黨委政法委憑借執(zhí)政黨的權(quán)力優(yōu)勢督辦人民法院“老大難”執(zhí)行案件，這已成為當(dāng)代中國法院特色的執(zhí)行制度。[11]

其次，這是保證司法機(jī)關(guān)運(yùn)行體制順利進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)需要?！胺止へ?fù)責(zé)，互相配合，互相制約”是我國《憲法》《刑事訴訟法》對公檢法三家職能關(guān)系的規(guī)范描述。在司法實(shí)踐中，由于法律的抽象性以及部門利益考量等因素，公檢法三家也往往存在觀點(diǎn)分歧、工作銜接不暢等問題，這就要求由黨委政法委從黨的領(lǐng)導(dǎo)角度進(jìn)行協(xié)調(diào)，共同研究解決辦法，以保證實(shí)現(xiàn)互相配合，保障權(quán)力的正常運(yùn)行，提高法治權(quán)威和效率，維護(hù)法律尊嚴(yán)與法制統(tǒng)一。[12]此外，司法權(quán)力的運(yùn)行也需要行政機(jī)關(guān)等其他部門的支持和配合，為保障權(quán)力的順利運(yùn)行，防止因部門利益糾葛影響工作大局，也需要由政法委做好外部協(xié)調(diào)工作。

最后，這是化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的政策要求。走群眾路線，密切聯(lián)系群眾是中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民奪取革命勝利的法寶。在和平建設(shè)年代，化解人民內(nèi)部各種社會矛盾成為黨聯(lián)系群眾路線方針的具體體現(xiàn)。一般情況下，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事同政法委化解社會矛盾的政策目標(biāo)并不沖突。但在社會大轉(zhuǎn)型的背景之下，各種利益錯綜復(fù)雜，嚴(yán)格依法辦案有時反而激化矛盾或者引發(fā)新的社會矛盾，危及社會穩(wěn)定。這時，為防止社會矛盾激化，地方政法委就可能通過刑事案件協(xié)調(diào)機(jī)制，要求司法機(jī)關(guān)對法律規(guī)定適度妥協(xié)，有時甚至要求司法機(jī)關(guān)違犯法律規(guī)定辦理刑事案件，從而將自身的政策追求通過司法的技術(shù)性處理予以實(shí)現(xiàn)。[13]

（三）政法委協(xié)調(diào)案件與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的關(guān)系

《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！痹撘?guī)定明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式是總攬式的宏觀領(lǐng)導(dǎo)。就政法工作而言，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。在政治上必須同黨中央保持高度一致，保證政法機(jī)關(guān)成為人民民主專政的重要工具，為保障人民當(dāng)家做主而公正執(zhí)法和司法。這種政法治理的傳統(tǒng)自陜甘寧邊區(qū)政府時期，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下就已經(jīng)形成?！胺杀仨毞恼蔚囊螅我惨柚傻募夹g(shù)，這種政治與法律之間的有機(jī)結(jié)合產(chǎn)生了一個獨(dú)特的法律概念‘政法’，當(dāng)然這不僅是一個概念，而且是一套學(xué)說，而且是一套組織機(jī)構(gòu)，一套權(quán)力技術(shù)，一套成熟的法律實(shí)踐。”[14]思想領(lǐng)導(dǎo)是指政法委將黨的路線、方針、政策及時傳達(dá)到政法機(jī)關(guān)，把黨的基本理論和政治要求與法治建設(shè)的根本要求有機(jī)結(jié)合起來，使政法機(jī)關(guān)在思想認(rèn)識上與黨保持高度一致。組織領(lǐng)導(dǎo)主要是隊(duì)伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，培養(yǎng)忠于黨、忠于人民、忠于法治事業(yè)的政法干部。

黨對政法工作的宏觀領(lǐng)導(dǎo)方式表明，政法委協(xié)調(diào)案件僅是協(xié)調(diào)各機(jī)關(guān)加強(qiáng)配合，提高司法效率和公信力，而并不直接干預(yù)個案定性，這與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案之間并不矛盾。同時人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的憲法規(guī)定，也沒有否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。憲法強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案與黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)并非一個層面的問題，前者強(qiáng)調(diào)個案公正，后者強(qiáng)調(diào)政策指引。當(dāng)立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)憲政結(jié)構(gòu)不完善時，政法委的合理性介入，有利于維護(hù)各種公權(quán)力格局中的內(nèi)在張力，有益于既有公權(quán)力結(jié)構(gòu)的憲政地位。

三、政法委協(xié)調(diào)案件模式改革

（一）改革方向：從個案干預(yù)到宏觀協(xié)調(diào)

加強(qiáng)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是近年來黨中央對政法工作的新要求、新期待。做到這一點(diǎn)，就必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷地改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。改革政法委協(xié)調(diào)案件有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為目前不宜取消地方政法委對刑事案件的協(xié)調(diào)制度，但應(yīng)當(dāng)合理限制地方政法委協(xié)調(diào)刑事案件的范圍，并禁止地方政法委對刑事案件事實(shí)進(jìn)行“協(xié)調(diào)”。[15]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為不能取消基層政法委的案件協(xié)調(diào)職能，而是應(yīng)該予以規(guī)范：即政法委可以對證據(jù)進(jìn)行審查，在證據(jù)固定的情況下，可以認(rèn)定案情是否超越了合理懷疑。[16]

我們認(rèn)為這兩種觀點(diǎn)都沒有抓住問題的癥結(jié)，即政法委協(xié)調(diào)案件方式不應(yīng)是個案協(xié)調(diào)，而應(yīng)是宏觀指導(dǎo)。關(guān)于這一點(diǎn)，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的意見》（中發(fā)〔2005〕15號）有十分經(jīng)典的表述：“執(zhí)政黨不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，不應(yīng)直接行使國家機(jī)關(guān)的職能。執(zhí)政黨的執(zhí)政職能是支持和保證它們依法行使職權(quán)、履行職責(zé)?！薄凹訌?qiáng)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，不斷地改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。要善于通過發(fā)揮黨的政治、思想、組織優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用憲法和法律來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！贝送猓醒胝ㄎ?2006 年編制的材料中更是也明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是總攬全局，而不是包辦具體事務(wù)，更不是代替政法機(jī)關(guān)對具體案件進(jìn)行定性和處理?！盵17]比較可行的解決辦法是建立中央對地方政法委的考核制度和責(zé)任追究制度?？己酥贫葌?cè)重對地方政法委案件協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮情況進(jìn)行評估，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行評比，得分高的地方給予表揚(yáng)等獎勵，得分低的地方給于批評和懲戒，以督促地方之間不斷發(fā)現(xiàn)問題并改進(jìn)工作。責(zé)任追究制度側(cè)重對出現(xiàn)問題（例如冤假錯案）的政法委相關(guān)人員追究其黨紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，以儆效尤。

（二）改革路徑：運(yùn)用法治思維提高干部政策指導(dǎo)能力

法治思維，是指人們在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。[18]自黨的十六大明確提出“依法執(zhí)政”后，黨的十八大又進(jìn)一步明確提出：要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這表明在依法治國的基本方略下，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念正在不斷變化：如果說“依法執(zhí)政”是黨在宏觀層面闡釋黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國之間的關(guān)系，那么十八大報告便是在微觀層面上對如何依法行政的進(jìn)一步詮釋，而這種微觀的要求也往往更具有針對性和可操作性。

就政法工作而言，依法執(zhí)政要求改進(jìn)黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。即要善于通過發(fā)揮黨的政治、思想、組織優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用憲法和法律來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。[19]申言之，執(zhí)政黨不應(yīng)直接行使國家機(jī)關(guān)的職能，而應(yīng)支持和保證國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)。執(zhí)政黨直接行使國家職能（如干預(yù)辦案）不僅違反了依法行政的基本要求，而且本身就是對法治建設(shè)的破壞?；诖?，我們認(rèn)為政法委協(xié)調(diào)案件模式改革的路徑在于：不斷提高地方政法委干部的法治思維水平和政策指導(dǎo)能力，實(shí)現(xiàn)由個案干預(yù)到程序協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變。具體措施為：加強(qiáng)對政法委干部“法治思維”的教育培訓(xùn)，通過政策分析、典型案例等形式加深干部對法治思維的理解，在此基礎(chǔ)上提高政法委干部的宏觀指導(dǎo)能力和程序協(xié)調(diào)能力。要通過制度規(guī)范地方政法委協(xié)調(diào)案件的權(quán)力運(yùn)行，構(gòu)建協(xié)調(diào)案件的程序運(yùn)作機(jī)制，將協(xié)調(diào)案件范圍進(jìn)行適當(dāng)分類，界定不同類型的協(xié)調(diào)模式。同時對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督，對非規(guī)范性的權(quán)力運(yùn)作加以阻止和懲戒。

[1]唐衛(wèi)彬,黎昌政.冤案是怎樣造成的?——湖北佘祥林“殺妻”案追蹤[N].檢察日報,2005-04-08.

[2]郭書山.趙作海案件質(zhì)疑政法委的職能[EB/OL].http://www.66law.cn/domainblog/18830.aspx,2013-06-12.

[3][4]嚴(yán)勵.地方政法委“冤案協(xié)調(diào)會”的潛規(guī)則應(yīng)該予以廢除[J].法學(xué),2010(6):41.40.

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