楊 可 李小梅

（昌吉州黨校 新疆 昌吉 831100；新疆維吾爾自治區(qū)黨校研究中心 新疆 烏魯木齊 830002)

昌吉市位于天山北麓、準噶爾盆地南緣，地處亞歐大陸中心，曾經(jīng)是古絲綢北道重鎮(zhèn)。緊鄰自治區(qū)首府烏魯木齊市，312國道、北疆鐵路、第二座亞歐大陸橋和烏奎高速公路穿境而過，是通向北疆各地的交通要地。1983年撤縣建市，是昌吉回族自治州州府所在地，是全州政治、經(jīng)濟、文化中心。全市總面積8215平方公里，規(guī)劃區(qū)面積50.33平方公里，建成區(qū)面積37平方公里，總?cè)丝?2萬，城鎮(zhèn)化率67%。轄8鎮(zhèn)2鄉(xiāng)6個街道辦事處和1個國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。

一、昌吉市城鄉(xiāng)一體化的基本情況

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，昌吉市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化步伐不斷加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城市功能不斷完善，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局初露端倪。

（一）昌吉市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化取得的成績

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。2012年昌吉市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值260.36億元，比1983年相比，年均增長18.76%；2012年，昌吉市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進一步調(diào)整為12.7：50：37.3，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步趨向現(xiàn)代化，經(jīng)濟綜合競爭力不斷提升，與昌吉市“宜居創(chuàng)業(yè)”城市定位基本相適應(yīng)。

3.工業(yè)經(jīng)濟快速發(fā)展為加快推進城鄉(xiāng)一體化提供物質(zhì)保證。隨著新型工業(yè)化步伐的加快，全市工業(yè)企業(yè)由1983年的100家，增加到2012年的489家。截止2012年末，昌吉市產(chǎn)值超億元企業(yè)59家，為昌吉市工業(yè)經(jīng)濟跨越發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，也為加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了物質(zhì)保證。

昌吉市個體工商戶數(shù)從2009年的10721戶增加到2013年的17029戶，五年間凈增6308戶，年均增速為9.6%。經(jīng)營范圍涵蓋批發(fā)和零售業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、制造業(yè)、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)等眾多領(lǐng)域。

4.現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平不斷提升，為推進城鄉(xiāng)一體化提供就業(yè)保障。近年來，昌吉市在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展水平不斷提升的助推下，第三產(chǎn)業(yè)增加值由1983年的0.57億元增加到2012年的96.87億元，年均增長19.4%。

5.加大為加快推進城鄉(xiāng)一體化提供基礎(chǔ)條件。重點小城鎮(zhèn)建設(shè)力度。提出榆樹溝鎮(zhèn)與昌吉國家高新區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的發(fā)展新思路，積極探索區(qū)鎮(zhèn)一體化發(fā)展模式；大西渠鎮(zhèn)以“閩昌工業(yè)園區(qū)”為平臺，發(fā)展特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)。目前鎮(zhèn)區(qū)已入駐以食品加工、農(nóng)副產(chǎn)品精深加工為主的工業(yè)企業(yè)和以度假旅游、商貿(mào)流通為主的三產(chǎn)類企業(yè)共計79家；三工鎮(zhèn)借助八鋼工業(yè)園、火車站物流園、藍山屯河工業(yè)園等載體大力發(fā)展工業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)；六工鎮(zhèn)著力打造環(huán)保旅游鎮(zhèn)；二六工鎮(zhèn)以回民文化為主，打造“花兒之鄉(xiāng)”特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)；佃壩鄉(xiāng)則實現(xiàn)撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)目標，等等。所轄8鎮(zhèn)2鄉(xiāng)都在各自的特色和優(yōu)勢上做文章，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)，加快了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

6.基礎(chǔ)設(shè)施條件逐步改善，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的承載能力不斷增強。近年來，昌吉市基礎(chǔ)設(shè)施條件逐步改善，日供水能力達10萬噸，城市污水收集處理率達100%。燃氣普入率達90%。開辟農(nóng)村客運線路88條，運行公交車150輛，覆蓋全市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、82個行政村及農(nóng)牧團場，率先在全疆實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化。

7.城鄉(xiāng)社會事業(yè)持續(xù)發(fā)展,服務(wù)水平進一步提高。一是重視教育投入?！笆晃濉逼陂g，昌吉市投入資金2.5億元用于60所城鄉(xiāng)學校的改擴建工程。進入“十二五”，每年投入數(shù)千萬到1個億多元資金，用于城鄉(xiāng)學校學生宿舍、餐廳、澡堂、塑膠運動場等建設(shè)。二是醫(yī)療保障水平不斷提高。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險人均參保補助標準提高至250元，新農(nóng)合人均籌資水平提高至326元。目前，昌吉市88個行政村都建起了“四室一房”的衛(wèi)生室和一批高標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。三是保障性住房工程順利推進。新建廉租住房239套、公共租賃房508套，完成棚戶區(qū)危舊房改造1228戶。四是城鄉(xiāng)文化設(shè)施基本完善。昌吉恐龍館建成開館，昌吉市文博館、圖書館、體育館正在加快建設(shè)。百日文化廣場、星光講壇、鄉(xiāng)村百日文體競賽活動豐富多彩。

二、昌吉市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的問題

（一）思想觀念上的制約，創(chuàng)新意識不強

1.思維方式與傳統(tǒng)文化的制約。安于現(xiàn)狀、墨守陳規(guī)、現(xiàn)實生產(chǎn)和生活中“等靠要”。等消極思想的存在，限制了人們積極性、能動性的發(fā)揮，造成自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)、自主創(chuàng)新動力不足。認識的不到位影響了城鄉(xiāng)一體化進程的推進。如有些基層干部和群眾對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化等概念不清楚，甚至將新農(nóng)村建設(shè)與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、新型城鎮(zhèn)化混為一談，對能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化產(chǎn)生疑慮。

2.缺乏統(tǒng)籌發(fā)展的意識

1.尊重并維護個體的需求、確保謀利行為的合法與正當以平衡個體心態(tài)。第一，不去主動滿足個體的具體需求，但竭力尊重并維護個體追求滿足的權(quán)利。黨的十六屆三中全會《決定》強調(diào)，政府職能要從“全能型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，過去那種從出生到老死都由政府大包大攬的年代已經(jīng)一去不復返，但這種國民心態(tài)仍然沒有消失無蹤。一些碰到困難問題的人總也擺脫不掉政府有責任、向政府伸手的念頭，比如要救濟、要財物、要保障房等等。而一些不困難的人甚至如公務(wù)員等也存在要工資、要名利、要享受等心理。這是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，無法在短時期徹底消弭無形。

在推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中，不少地方還存在著重城市建設(shè)輕農(nóng)村發(fā)展、重發(fā)展速度輕統(tǒng)籌發(fā)展的問題。一方面按新農(nóng)村建設(shè)布局城鄉(xiāng)、同時又以新型城鎮(zhèn)化的思路發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)。比如，農(nóng)牧民定居，仍然是按照新農(nóng)村建設(shè)的要求在做，并沒有把這些牧民把定居點納入到新型城鎮(zhèn)化整體布局中去實施，徒增新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成本或者使新型城鎮(zhèn)化流于形式。

3.村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平相對較低，生活環(huán)境質(zhì)量不高。目前，昌吉市區(qū)建設(shè)步伐加快，2012年至2013年上半年，市區(qū)面積就從50多平方公里增加到近60平方公里，城市面貌發(fā)生巨大變化。但市區(qū)與鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、生活環(huán)境等方面存在明顯的差距，村一級規(guī)劃滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、破舊，生產(chǎn)生活環(huán)境質(zhì)量不高，有些鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的破壞令人堪優(yōu)。

4.發(fā)展資金嚴重短缺。如“城中村”改造、農(nóng)牧民安置小區(qū)建設(shè)、農(nóng)牧民社會保障資金的籌措均需上級在政策、資金、項目方面給予支持。

（二）農(nóng)民收入相對較低，增收后勁不足

盡管昌吉市這幾年加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，特別是加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，但是城鄉(xiāng)居民收入差距依然明顯，2012年城鎮(zhèn)居民人均收入為18200元，而農(nóng)牧民人均純收入則為12136元，農(nóng)牧民增收顯得后勁不足。主要是受到以下因素影響：

1.農(nóng)牧民增收渠道單一。目前，昌吉市多數(shù)村民依然以單純種養(yǎng)業(yè)為主，靠地吃飯，由此造成增收渠道單一。

2.農(nóng)村資源和農(nóng)民資產(chǎn)市場化程度不高。由于土地制度制約、城鄉(xiāng)市場分割，造成農(nóng)村資源和農(nóng)民資產(chǎn)市場化程度不高，使得農(nóng)民無法將土地等資源用于市場交換，以獲取更多收入。

3.農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)愿望不強。目前，昌吉市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)就業(yè)、特別是向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的愿望不夠強，仍然存在“小富即安”、“等、靠、要”思想，從而造成農(nóng)民增收后勁不足。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，龍頭企業(yè)帶動不夠

相對于全疆其他縣市，昌吉市有一定的工業(yè)基礎(chǔ)。昌吉市的工業(yè)主要集中在城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少龍頭企業(yè)帶動,成為目前昌吉市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟的瓶頸。加之人才、科技、信息、管理方面的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)仍然處于低水平、低層次發(fā)展階段，由此造成利潤空間相對較低，抵御市場風險能力較弱，缺乏可持續(xù)發(fā)展后勁。

（四）土地瓶頸問題日益突出，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不快

隨著昌吉市新型城鎮(zhèn)化步伐加快，土地瓶頸問題日益突出。以昌吉市小城鎮(zhèn)建設(shè)最好的大西渠鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)為例。2013年大西渠鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)占到總耕地面積50.56%，從土地流轉(zhuǎn)的形式看，土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)包形式只占6.6%，出租僅占0.29%，互換形式高達93.15%，轉(zhuǎn)讓、入股形式卻為零；從農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿看，只有34.6%的農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)；從土地流轉(zhuǎn)去向來看，土地流轉(zhuǎn)只在本集體中的農(nóng)戶間進行，流向龍頭企業(yè)及工商企業(yè)的則為零，難以形成土地規(guī)模經(jīng)營。

（五）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度制約日益突出，農(nóng)民市民化速度較慢

2012年昌吉市城鎮(zhèn)化率為67%，由于戶籍、社會保障等制度制約，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化過程中出現(xiàn)“兩棲人”現(xiàn)象農(nóng)村富余勞動力難以真正融入城市，轉(zhuǎn)變成為市民的速度比較緩慢，，如農(nóng)村空殼家庭、農(nóng)村留守兒童、婦女及老人等問題，給社會管理帶來一定的困難。這在一定程度上會影響城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程。

三、加快昌吉市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的對策思考

（一）理清發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展模式

一是確立昌吉市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化思路。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，提升村莊，城鄉(xiāng)互融，協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，就是要根據(jù)目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展情況，堅持整體推進與重點突出相結(jié)合，確定重點示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大資金、政策扶持力度，盡快形成新的增長極，帶動周邊村鎮(zhèn)，增強示范引領(lǐng)作用，促進整體鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。同時，要因地制宜，在優(yōu)勢特色上做文章，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展同質(zhì)化現(xiàn)象。

二是積極探索“區(qū)鎮(zhèn)一體化”發(fā)展模式。2011年11月，昌吉州黨委、政府《關(guān)于深化昌吉國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理體制改革決定》出臺，文件明確把昌吉高新區(qū)與榆樹溝鎮(zhèn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”作為高新區(qū)體制改革的重要內(nèi)容。為此，要依托高新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的輻射帶動和新型工業(yè)化發(fā)展，逐步形成“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)化和中心村集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)集中”的新格局，使榆樹溝鎮(zhèn)成為“三化”的先行區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)一體化的示范區(qū)、以工促農(nóng)的踐行區(qū)。

（二）規(guī)劃先行，明確發(fā)展定位

根據(jù)城市經(jīng)濟學規(guī)律，城市發(fā)展首先要有明確的定位和詳細的規(guī)劃。昌吉市目前已確定打造“宜居創(chuàng)業(yè)之城”的城市發(fā)展定位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)緊緊圍繞這一總體定位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，做好高起點、高標準、高質(zhì)量的規(guī)劃，特別是要將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃納入整個昌吉市發(fā)展總規(guī)劃中，做到規(guī)劃審批一支筆，規(guī)劃設(shè)計一張圖，城鄉(xiāng)建設(shè)一盤棋，城鄉(xiāng)管理一張網(wǎng)。在規(guī)劃中，要處理好各個規(guī)劃之間的銜接、互補，制定好規(guī)劃執(zhí)行中的各種配套措施，加強規(guī)劃的可操作性，促進昌吉市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程朝著良性方向發(fā)展。

（三）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟

一是圍繞城市定位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融根據(jù)昌吉市“宜居宜業(yè)之城”的發(fā)展定位，市區(qū)要大力發(fā)展商貿(mào)、物流、會展等第三產(chǎn)業(yè)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)自己的發(fā)展定位做好產(chǎn)業(yè)承接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互融，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟。二是加大扶持龍頭企業(yè)力度，培育農(nóng)村合作組織，提高農(nóng)民應(yīng)對市場風險能力。各級政府要為企業(yè)發(fā)展提供良好服務(wù)，加大培育農(nóng)村合作組織力度，防止農(nóng)村合作組織流于形式。三是緊緊圍繞產(chǎn)業(yè)提供個性化職業(yè)技能培訓，加大職業(yè)技能培訓力度，切實提高勞動者素質(zhì)。要規(guī)范勞動力用工市場，營造良好的創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境。四是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，特別是為農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基本發(fā)展條件。同時加大政府經(jīng)濟適用房、廉租房建設(shè)，讓務(wù)工者實現(xiàn)安居樂業(yè)。

（四）創(chuàng)新機制，確保發(fā)展質(zhì)量

加快昌吉市城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程，關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的最大問題是發(fā)展投入的不足。要破解這個瓶頸，就必須創(chuàng)新機制，建立多元化、多形式、多渠道的投資體制，只有這樣才能確保城鄉(xiāng)發(fā)展的質(zhì)量。一是要加強政府對農(nóng)村的投入力度，將有限的資金向農(nóng)村傾斜。二是以市場為導向，鼓勵土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，加快土地市場化進程。三是圍繞產(chǎn)業(yè)加大招商引資力度，借力發(fā)展并積極申報優(yōu)勢項目，爭取多種融資方式。四是確立生態(tài)優(yōu)先發(fā)展理念，創(chuàng)新生態(tài)優(yōu)先發(fā)展機制，并將這一理念貫穿至發(fā)展各個環(huán)節(jié)。

（五）完善政策，營造良好發(fā)展環(huán)境

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的過程，就是縮小城鄉(xiāng)差距、農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移的過程。能否實現(xiàn)農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移，農(nóng)民真正變成市民，必須進行體制機制創(chuàng)新。

一是放開小城鎮(zhèn)落戶限制，完善戶籍制度。昌吉市可以在有限的范圍內(nèi)試點，打破附著在戶籍制度上的不平等待遇，取消農(nóng)民進城落戶限制。二是完善土地制度。昌吉市應(yīng)盡快出臺加快土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和制度，鼓勵農(nóng)民采用各種方式進行土地流轉(zhuǎn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)盡快建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，及時提供土地流轉(zhuǎn)信息，盡快實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，資源共享。嘗試“三置換”，即將集體資產(chǎn)所有權(quán)置換成股權(quán)，將土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)置換成股權(quán)或者基本社會保障，將宅基地使用權(quán)置換成城鎮(zhèn)住房或者二三產(chǎn)業(yè)用房，讓廣大農(nóng)民換股進城、換保進城、換房進城，以此免除其后顧之憂。三是建立城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度，包括建立統(tǒng)一的勞動力市場，建立用于農(nóng)民職業(yè)技能培訓的專項資金，規(guī)范用工制度等等，以此消除農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的制度障礙。四是要建立城鄉(xiāng)平等的教育制度。探索建立優(yōu)質(zhì)教育資源共享機制，建立教師輪崗制度，即城市教師下鄉(xiāng)支教，農(nóng)村教師進城學習；借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓農(nóng)村共享城市優(yōu)質(zhì)教育資源，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)師資培訓力度，建立教師培訓長效機制。五是建立城鄉(xiāng)平等的衛(wèi)生制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點，建立與城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系接軌的農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，力爭早日實現(xiàn)人均衛(wèi)生醫(yī)療投入的均等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民享有同等的基本醫(yī)療和保健服務(wù)。六是完善各項社保保度。對于涉及土地征遷的農(nóng)民，應(yīng)做到優(yōu)先考慮其社會保障問題，即先保后征。完善農(nóng)村最低生活保障制度，完善“新農(nóng)合”、“新農(nóng)?！敝贫?，特別是加大“新農(nóng)保”的覆蓋范圍。此外，要加大養(yǎng)老保險創(chuàng)新力度，可以在全市范圍內(nèi)先行試點，統(tǒng)一農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險險種，實行同一個標準；農(nóng)民繳費可以采取自愿繳費、集體補助、政府補貼和土地換社保等多種形式。七是完善財稅制度。昌吉市推進城鄉(xiāng)一體化，要加大財政向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，通過試點，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)與財權(quán)匹配的范圍，這樣才能真正以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

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