戴輝禮

（中共湖南省委黨校 科社（政治學） 教研部，湖南 長沙 410006）

中國共產黨的各級黨委常委會是當代中國最主要的公共決策機構和機制，具有舉足輕重的重要地位。各級黨委常委會（以下行文簡稱為“常委會”）的決策，不僅關系到公共政策的有效性，甚至關乎國家安全和社會穩(wěn)定有序。因此，各級黨委常委會決策必須具有很高程度的科學性和有效性。要提高決策的科學性有效性，民主決策無疑是基礎和保障。但就現實運行層面而言，常委會決策中存在不少主客觀因素制約著民主決策的實現。在這些制約因素中，既有非制度化的個人影響，也有制度方面的結構性障礙。而從根本上講，非制度化的個人影響也源于制度結構本身。在常委會內，始終存在擁有更大權力的黨委主要負責人。進一步說，黨委主要負責人就是常委會內的組織權威。在委員會的制度結構中，組織權威的存在成為影響和制約民主決策的最主要因素。正因為如此，在現行的制度安排下，要使常委會真正體現集體領導與民主決策，需要妥善處理好其內部的權力關系，其中最重要的是要處理權威與常委會的關系?；诖?，本文嘗試分析常委會中的“權威”因素對民主決策的影響并在此基礎上提出解決思路。

一、黨委常委會中組織權威存在的必然性

在政治學中，權威是和權力緊密相關的概念。如果說權力主要表征的是一種迫使他人服從的強制力，那么，權威指的則是對權力的自愿服從和支持。換句話說，權威就是建立在心理認同基礎上的合法性權力。從這個意義上說，權威是權力的一種表現形式，但從權力的行使來看，不管是權力還是權威，其行使主體主要是人。因此，當某人擁有制度賦予的更高權力或是因為自身因素而實際被公認擁有更高權力時，便也可稱為權威。迪韋尓熱所認為：“權威就是被賦予權力的人所具有的身分。或干脆說，‘權威’就是握有權力的人?！雹俦疚乃f的“權威”，是從權力行使主體意義上而言的，意即在既定的權力體系中擁有制度賦予或者公認的更高權力的人。很顯然，這里所說的權威是相對而言的。

具體就常委會而言，書記在黨委常委會中處于核心地位，用毛澤東的話說，相當于“班長”。常委會中的“班長”，相對于其他成員來說，實際上就是組織權威。不管是在中央還是地方，事實上始終存在一個制度化的或是人格化的組織權威?！昂诵闹啤钡闹贫劝才藕徒M織權威的存在，使得常委會內部關系復雜起來。在很大程度上講，常委會內部的權力關系容易出現非平等化和非對稱化。但是，常委會中的“權威”的存在具有必然性，并具有某種程度的合理性。

1. 組織權威的存在是常委會的制度屬性和制度運行的客觀需要。從制度特征來看，黨委常委會是實行集體領導與分工負責相結合的制度安排，是民主集中制的制度體現。所以，如果各級黨委常委會變成純粹的“一把手體制”的話，就明顯違背制度設計的根本目標。單從決策民主的角度來講，常委會如果由沒有任何職位區(qū)別的若干委員組成，顯然是最佳的。但是，在現行的制度安排中，常委會并不是一個專門的決策委員會，而是集決策和執(zhí)行于一身的權力機構。因而，從內部成員的構成上講，不可能是由完全無職位差別的委員組成。職位的差別，實際上對應著權力的差別。作為執(zhí)行全委會決議和貫徹上級黨委意志的機構來講，常委會需要負全責的組織者和協調者。正因為如此，常委會的制度屬性和運行決定其內部需要一個組織核心的存在。正如鄧小平在黨的八大上所講的：“在任何一個組織中，不僅需要分工負責，而且需要有人負總責。沒有小組長，一個小組也不能行動，這難道不是人所共知的常識嗎？”②對于任何組織來說，都需要一個是哪怕是形式上的負責人或領導者，只要不是絕對的無政府主義者，都不會反對這一點。米歇爾斯認為：“在任何形式的社會生活中，領導（Leadership）是一種必要的現象。科學的任務不是研究這種現象的好與壞，或者哪一種占主流?！雹垡源藖砜矗谥贫劝才派?，常委會的“權威”有著重要的領導功能，是作為黨組織的領導者而存在的，而不僅僅是純粹決策委員會結構意義上的單個決策者。因此，其存在是必需的而非可有可無的。

2. 組織權威的存在是保持領導集體穩(wěn)定性和團結性的需要。在列寧主義政黨的邏輯中，黨應該是堅強有力的領導組織和戰(zhàn)斗性組織，因而其與軟弱渙散是根本不相容的。要保持強大的領導力和戰(zhàn)斗力，領導集體的穩(wěn)定和團結是至關重要的。在常委會內部，如果沒有制度化權威或人格化權威作為核心，權力過于分散的話，那么，其成員之間的權力內耗，就不僅會削弱戰(zhàn)斗力，而且，最終會導致領導集體的解體。而常委會集體的穩(wěn)定性和團結性，需要圍繞一個制度化權威來建立。從中共歷史看，革命的勝利和政權的穩(wěn)定性，在根本上都是源于始終存在穩(wěn)固的領導核心。鄧小平作為“核心制”的堅定支持者和主要詮釋者，對于領導集體中的核心和權威的作用有著深刻的認識。早在1962年七千人大會上，他就指出：“我們黨，在過去一段時間里，中央和毛澤東同志都特別強調樹立核心；后來，核心大體上樹立了，就特別強調如何當好‘班長’。這就是說，一定要樹立核心。不建立核心，處于渙散的狀況，這個黨委的工作是做不好的?！雹茉?989年實行最高政治權力交接的時候，鄧小平更是提到：“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。第一代領導集體的核心是毛主席。因為有毛澤東作領導核心，‘文化大革命’就沒有把共產黨打倒。第二代實際上我是核心。因為有這個核心，即使發(fā)生了兩個領導人的變動，都沒有影響我們黨的領導，黨的領導始終是穩(wěn)定的?！雹菥C上可見，執(zhí)政黨的組織制度邏輯和現實運行都表明常委會作為一種領導制度結構是需要組織權威的。

二、組織權威對常委會決策的影響分析

然而，在很大程度上講，政治核心和組織權威的存在，從根本上決定了常委會的內部構成結構，即在核心和非核心之間、權威與非權威之間，事實上構成了一種等級權力結構。這種等級權力結構與純粹的委員會結構是不一樣的，因而對常委會的決策形成影響。

1.常委會作為存在組織權威的權力制度結構，與完全的委員會結構相比，更難以做到充分而深入的討論，表決也往往難以體現常委的真實意愿。因為組織權威的存在，常委會成員之間的權力實際上是不平等的。在現行的制度安排中，常委會中的書記負有領導組織、總攬全局的領導職責，又對常委的職務升遷等個人利益有著重要的影響。因此，作為理性的政治人，普通常委一般或從個人理性出發(fā)或以維護領導集體的團結為名去選擇贊同黨委書記的意見，而不是從決策問題本身出發(fā)來充分表達自己的意見和主張，更很難選擇做一個忠誠的“反對者”。當然，在常委會決策中，也會有普通常委不從個人理性而從公共理性出發(fā)表達自我意見的情形，但可能由此承擔比較大的個人風險，從長遠來看，這種情形是不可持續(xù)的，僅僅是個案而不可能是普遍現象。因此，在大多數情況下，常委會的決策通常會以全體一致的形式通過。很顯然，這種全體一致通過并不意味著常委會集體達到了真正的一致。反過來講，如果普通常委支持作為黨委書記的主張，換來的可能是對己有利的政治回報。這種一報還一報的補償機制，也進一步促使常委會的決策更多的是體現組織權威的意志而非真實的集體意愿。因此，即使常委會中的組織權威沒有法理上的最后決定權，但是，其在決策中的分量無疑是最重的，通常情況下其意愿很少遭到有效的、實質性的反對。

2.常委會作為存在組織權威的權力制度結構，與完全的委員會結構相比，其決策成本更低、效率更高，但卻增加了決策的外部風險。按照薩托利的觀點，“一切團體或集體的決策都有內部成本，即決策者本身付出的成本，這一般稱為決策成本。一切影響到集體的決策都涉及外部風險，即從外部接受決策的人遭遇的風險”。⑥決策的內部成本主要指決策過程的成本，即時間、精力和浪費等方面的成本。“風險是一種特殊的不確定性因素，即一種從其危險性來考慮的潛在因素。只有損失（而不是收益）才被稱為風險?！雹邲Q策成本與決策團體的規(guī)模成正比，前提是決策者都是能獨立和自由地發(fā)表意見的個人。在這個前提下，按照薩托利的說法，“決策者人數同外部風險成反比——決策團體增大，外部風險減少”。⑧薩托利的這一理論無疑是正確的。但是，由于常委會中組織權威的存在，對團體決策的影響很大，雖然決策團體的規(guī)模表面上很大，但實際上決策團體中的許多人可能并不是完全獨立的、能自由表達意見的個體，因而有效決策規(guī)模實際上是很小的。在此情形下，由于有效決策團體的縮小，故而容易減少決策的時間，從而縮短決策的過程，因此，決策成本更低、效率更高，但出現決策失誤的機率高于真正的團體性決策，故而其導致的外部風險就更大。在現實的案例中，我們就可以發(fā)現有太多的決策失誤，就是“一把手”的個人專斷、一言堂和家長制作風造成的，其教訓不可謂不深刻。

從上可知，常委會內的組織權威對決策的影響也有有利的一面，即有利于提高決策效率，在一定程度上可以避免議而不決的過度民主化問題。但是，其對民主決策的不利影響顯然更大。一般而言，常委會內部的權力結構，既是制度化結構，同時也是人格化結構。作為制度化結構來說，其內部成員的權力一般來源于法定的職位，職位的高低決定其權力的大小。而在人格化結構中，政治權力的大小取決于政治角色的魅力、素質、能力等人格化因素以及在此基礎上形成的人際關系。正如胡偉教授所分析的，在人格化結構中，“權力與職務的關系是松懈的，有職并不一定有權，有權也并不一定有職，權力更多來源于人際關系和政治角色的個人素質”。⑨雖然制度化結構和人格化結構并不是截然分離的，而是可以同時存在于同一個權力體系中。但是，不管在制度化結構還是人格化結構中，抑或在制度化和人格化相結合的結構中，組織權威在決策中的影響都是巨大的。具體就常委會來講，制度化權威和人格化權威都對其決策與運行具有非同一般的影響力。

從中央層面看，在毛澤東時代，毛澤東不僅具有崇高的政治威望，而且一直是制度法理上的中共最高領導人，因而，他既是制度化權威，同時又是人格化權威。因此，毛澤東在中央政治局常委會內的決策影響力是沒有任何人可以超過的。“作為決策者，他在那個小團體內的同類人中高居首位，對國家事務的總方面負有最終的責任；他比其他任何人都更有能力影響其同事的判斷，讓他們接受自己的選擇。作為合法化的代表，他充當了精英和國家團體的象征，這一形象使他所支持的政策打上了權威認可的烙印?！雹夤识?，毛澤東時代的政治局常委會是一個絕對領袖主導的集體，其他常委會成員的決策權值都明顯小于毛澤東。由于其他常委不能從根本上限制最高領袖的個人意志，因此，在重大問題上出現失誤，顯然是不可避免的。改革開放以后，鄧小平成為中央領導集體的核心。改革開放后的鄧小平并沒有擔任中共中央主席或中央總書記的職務，在中共十二屆一中全會上產生的中央政治局常委會中也僅排名第三，在十三大上更是退出了中央委員會。顯然，他不是最高的制度化權威，但他是人格化權威，因而在第二代中央領導集體中處于最高決策者的地位。正是由于鄧小平具備實際上的最高決策權，客觀上保證了改革開放和現代化建設的一系列重大決策得以順利推行。但由于在決策上過于依賴鄧小平，不僅不利于推行集體決策的制度化建設，而且對國家的長遠發(fā)展也會造成一定影響。正如鄧小平自己所說的：“現在看起來，我的分量太重，對國家和黨不利，有一天就會很危險。國際上好多國家把對華政策放在我是不是病倒了或者死去了上面。我多年來就意識到這個問題。一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾?！盵11]在鄧小平之后，中央領導集體依然存在政治核心，但由于政治核心身上的人格化權威性因素的減少，因而他們的權威主要是制度賦予的。從地方層面看，一般而言，常委會內部更多地體現為制度化權威結構。也就是說，從黨委書記的角度來講，其權威是制度賦予的。

三、正確處理組織權威與常委會的關系的策略

黨的十七屆四中全會明確提出要完善黨內民主決策機制，黨的各級委員會按要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項。黨的十八大進一步明確要積極發(fā)展黨內民主并提出完善黨委決策的舉措，為黨委常委會制度的改革完善指明了方向。

1.從制度安排上強化常委會的集體責任。由于在制度安排上過于強調權力集中，過于強調組織權威的政治責任，因而導致其權力過大。要實現真正的集體領導和民主決策，必須強化常委會集體的政治責任，強化常委會成員對集體的責任感。也就是說，要使包括組織權威在內的常委會集體在決策時，特別是雞重大問題的決策時，處于共擔當、共進退的狀態(tài)，才能提高一般常委的實際權力，從而相對減少其與組織權威的實際權力差距。一是要完善常委會議事規(guī)則和決策程序，保障民主決策的制度化、程序化和規(guī)范化，使得常委會褪去個人化決策的色彩。二是要推行和完善各級黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制，通過票決制來強化集體決策。三是構建有利于強化全委會決策和監(jiān)督作用的制度，通過實行一定程度的權力轉移來實現民主決策。四是要構建和完善常委會的民主生活會制度。通過民主生活會制度加強溝通交流，進行批評與自我批評，強化領導班子的整體意識，為真正的民主決策創(chuàng)造良好的環(huán)境。當然，強化常委會集體的責任并不是說要否定組織權威的重要作用，而是要使其責任重心轉移到維護常委會集體的團結、加強集體領導、宏觀方向把握以及整體協調等方面。對于黨委書記來說，“責權一致”的邏輯主要不是體現在決策中，而是體現在保證民主和科學的決策能得到有效的貫徹執(zhí)行上。

2.強化民主意識和民主作風。各級黨委書記作為常委會集體中的制度化權威，應該成為踐行民主集中制的典范。毛澤東把書記比喻成“班長”，但書記與其他常委之間的關系并不等同于軍隊中的班長和戰(zhàn)士的關系。也就是說，書記和常委之間并不完全是支配與被支配的權力關系。按照毛澤東的觀點，黨委書記應該是民主集中制的“班長”，而不是專權的霸王。[12]在現行的一些黨內制度規(guī)定中，也比較突出地強調了書記的民主意識和民主作風的重要性?！吨泄仓醒腙P于加強黨的建設重大問題的決定》中明確規(guī)定：“書記在集體領導中負有主要責任，應當成為執(zhí)行民主集中制的表率。”[13]《中國共產黨地方委員會工作條例》明確規(guī)定：“書記應帶頭執(zhí)行民主集中制，充分發(fā)揚黨內民主，善于集中正確意見，自覺接受委員的監(jiān)督?！盵14]民主意識和民主作風是決定書記能否踐行民主集中制的前提。正因為如此，在地方黨委書記人選的問題上，上級黨委一般把是否具有較好的民主作風和較強的民主意識作為考察的重要標準。從某種意義上講，是一種制度性困境的體現，故而也是彌補制度不完善的一種舉措。對于一般常委成員來說，民主意識和民主作風主要表現在要堅持原則，敢于堅持真理和自主地表達自己的意見，敢于充分行使制度賦予的權力，而不是放棄原則和應有的權利與責任去一味地服從書記。強化民主意識和民主作風，固然需要通過政治教育的手段來實現，但黨內制度體系中已經有了比較明確的規(guī)定，最為關鍵的還在于貫徹落實。

3.強化制度化監(jiān)督。常識告訴我們，監(jiān)督的不足很容易導致組織權威濫用權力，從而凌駕于常委會集體之上。在這方面，已經有過太多的案例和教訓。沒有完善的制度性監(jiān)督，即使黨內法規(guī)上規(guī)定要限制各級黨委一把手的權力，但在現實中往往很難執(zhí)行。因而，必須構建完善的針對一把手的監(jiān)督體系。一是要健全和完善上級黨委的定期巡視制度，加強上級黨委對下級黨委主要負責人的監(jiān)督。二是要健全和規(guī)范黨委書記代表黨委常委會向全委會定期報告工作并接受監(jiān)督制度。三是要構建和完善黨員和黨代表旁聽常委會制度。四是要完善人大和政協對黨委一把手的監(jiān)督機制。五是要建立完善社會監(jiān)督制度，特別是媒體監(jiān)督。六是建立問責機制，從而形成一個立體式的、全方位的監(jiān)督體系，才能切實有效地保障常委會的民主決策和科學決策?？陀^地說，上述監(jiān)督制度都遠不完善，所起到的作用仍還有限，與新一屆中央領導集體所要求的從嚴治黨還有差距。因此，著力于監(jiān)督仍是各級黨委常委會面臨的重大任務。

注釋：

①（法）莫里斯.迪韋爾熱著，楊祖功、王大東譯：《政治社會學：政治學要素》，東方出版社，2007 年版，第104 頁。

②④《鄧小平文選》，第1 卷，人民出版社，1994 年版，第234、310 頁。

③（德）羅伯特·米歇爾斯著，任軍鋒等譯：《寡頭統(tǒng)治鐵律—現代民主制度中的政黨社會學》，天津人民出版社，2003年版，第350 頁。

③[11]《鄧小平文選》，第3 卷，人民出版社，1993 年版，第310、310-311 頁。

⑥⑦⑧（美）喬.薩托利著，馮克利、閻克文譯：《民主新論》，東方出版社，1998 年版，第244、244、246 頁。

⑨胡偉著：《政府過程》，浙江人民出版社，1998 年版，第140 頁。

⑩（美）詹姆斯.R.湯森，布蘭特利.沃馬克著，顧速、董方譯：《中國政治》，江蘇人民出版社，2007 年版，第220 頁。

[12]中共中央文獻研究室：《毛澤東著作選讀》（下冊），人民出版社，1986 年版，第820 頁。

[13][14]中共中央辦公廳法規(guī)室等：《中國共產黨黨內法規(guī)選編（1978-1996）》，法律出版社，1996 年版，第117、258 頁。