張西道

（中共懷化市委黨校 法學教研部，湖南 懷化 418008）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。我們黨第一次提出了“國家治理體系”和“治理能力”的概念，并把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”與“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度”并列為全面深化改革的總目標。這不僅體現(xiàn)了黨的政治智慧和勇氣，也是對我國改革開放35年來的經(jīng)驗總結，更是對各領域改革目標的科學提煉，為我國未來全面深化改革指明了方向?？偰繕说拇_立意味著黨的執(zhí)政理念由政府自上而下的“管理”轉變?yōu)檎陨隙屡c社會自下而上相結合的“治理”。標志著“治理”取代“管理”成為新時期深化改革的執(zhí)政理念和治國方略。從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是一個“關鍵詞”的變化，是治國理政總模式包括權力配置和行為方式的一種深刻的轉變。這是生產(chǎn)力對生產(chǎn)關系、經(jīng)濟基礎對上層建筑的必然要求。從“管理”到“治理”的跨越，說明我國將在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度方面，在推進國家治理體系和治理能力建設方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。①公職人員作為政府與社會的中介并把治理理念貫徹于實際的踐行者，他們的行為構成了政府合法性與正當性的基礎，在社會中起著表現(xiàn)社會公平和正義的示范性和導向性作用。轉型期，由于中國傳統(tǒng)政治行政文化以及市場經(jīng)濟“一切向錢看”的經(jīng)濟思潮等慣性的影響，公職人員習慣于“決定——宣布——服從”為特征的傳統(tǒng)政府“管理”模式，對自我職責不夠清晰，自我角色定位模糊甚至迷失。從“管理”到“治理”的偉大跨越對公職人員提出了新的要求，他們的角色應該在新形勢下，順應變革，理性調整，明確定位。

一、公民有序政治參與的促進者

治理的本質要求問政于民，還權于民。其主體的多元化及其權力的分散化，就在于實現(xiàn)治理權力的共享，讓公眾擁有足夠的權力參與社會公共事務，實現(xiàn)多元的、合作的、上下協(xié)調的治理模式。公職人員在社會管理的過程中，必須通過制度化的渠道和合法、合理的方式，有效地引導公民依法、理性、適度地參與政府公共管理事務。透過廣州茂名事件，我們可以看到政府在處理重大社會事務時，淡化公民政治參與的合理要求，只是通過簽訂承諾書、單向度的信息強塞與強硬的推廣會等方式強迫公眾參與和強制接受，并且無視專家提出的“參觀“建議、進行習慣性的輿論監(jiān)控。這樣的處理方式，當然無法實現(xiàn)自下而上的參與、官民平等的互動、權力與權利平等的對話、政府與公眾的良性互動。

1.改變“官本位”思想，樹立“民本位”意識。改革實踐使我們認識到，傳統(tǒng)觀念已無法適應時代的要求。要實現(xiàn)公民的有序參與政治，首先要求我們的公職人員在思想觀念上得以徹底的改變，摒棄過去傳統(tǒng)的領導觀念，樹立民本位的意識，也只有民本位觀念在公職人員身上確立，才能順利推進公民的有序參與?，F(xiàn)實中，一些領導干部缺乏民主意識，再加上“官本位”思想作祟，往往從“主民”的思想出發(fā)，為民做主，替民做主，忽視公民的政治參與。治理型模式不需要“替民做主”而是要“由民做主”。只有多“由民做主”，才能真正體現(xiàn)群眾的主人翁地位，只有真正把參與權放給群眾，把知情權還給群眾，把決策權交給群眾，把監(jiān)督權賦予群眾，群眾才能真正實現(xiàn)政治的參與，我們決策的科學化、民主化才得以有效體現(xiàn)和實現(xiàn)。

2.保證公民參政渠道的暢通。第一，要保證信息公開的實效性，這是公民參與公共事務的前提。公職人員在自己的職責范圍內(nèi)對外提供公共信息時必須保證信息的及時性、真實性、完整性及可用性。否則，公民不僅難以獲得足夠多的有效的參政議政的信息資源，反而會對政府單方面提供的信息產(chǎn)生本能的質疑與抵制。特別是如果公職人員選擇性地發(fā)布信息，甚至發(fā)布虛假信息，那么，不但無助于公民有效參政的實現(xiàn)，而且會引起官民之間的誤解、激起對立甚至沖突，從而付出更大的社會治理成本或代價。第二，要尊重公民的話語權。在“暢通”的基礎上更要“回應”，這是公民實現(xiàn)政治參與的關鍵。讓公民“說話”更暢通是首要條件，但更重要的是需對公民的利益訴求和參與監(jiān)督的聲音作出積極回應。如果政府只傳輸信息，而公眾接收不了，或者沒有作出反饋；或者公眾表達利益訴求，政府無積極的回應，這種溝通方式是不完整甚至是失敗的。因此，面對公民的聲音，政府或公職人員不能緘默了事、掩耳盜鈴，不能壓制公民聲音、搪塞公民訴求，更不能作有悖法律道德、扭曲事實真相、矯揉造作之態(tài)的回應。

3.培養(yǎng)組織化的參政主體。公民有序參政的關鍵在于以合法的方式影響政治，而通過培養(yǎng)和形成各類社會組織來代表各種利益主體，不僅能夠有效地增加社會溝通的渠道，合理地進行利益和訴求整合，而且能夠培養(yǎng)社會公信和自律機制，防止社會矛盾的擴大。傳統(tǒng)思維認為，“社會組織”是與政府對應的、對立的甚至是對抗的。但是，社會發(fā)展到今天，以自由結社為基礎的社會組織實際上已被列為與政府為中心的國家體系、企業(yè)為中心的市場體系并列的第三體系，即公民為中心的社會體系。他們有自身的利益、目標、原則、規(guī)范、權利、義務規(guī)定，其通過制度化、合法化的政治參與機制來進行利益表達，不僅“克服了個人表達無力的弊端，更克服了群體參與過程中的無序性，而且由于社團組織相對廣泛的信息渠道，整合各種信息的能力，所擁有的辯論和討論，妥協(xié)和協(xié)調機制，使現(xiàn)代社會的社團參與更理智，更符合公共利益”。②因此，公職人員應當在行政管理活動中，認真組織、積極引導、重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類等各種社區(qū)化、專業(yè)化、行業(yè)化的社會組織，通過與這些組織的自我管理、自我服務和參與社會事務管理，實現(xiàn)社會治理的有序與和諧。

二、公民權利的捍衛(wèi)者

現(xiàn)代政府的一切權力來自人民，政府應服從人民意志，為人民幸福和保障人民權利而存在。因此，保障公民權利的實現(xiàn)是國家和政府義不容辭的責任與義務。長期以來，在“管理”型社會模式下，我們政府或公職人員只注重突出自己的行政權力和權威，通過自上而下的行為路徑，控制著公民權利的享有和實現(xiàn)。但是，“如果不同時給予一個組織中個體成員的價值和利益以足夠的關注，從長遠來看，這種試圖控制人類行為的理性做法很可能會是無效的”。③所以，以生存、平等、自由、參政為核心內(nèi)容的公民權必須得到政府及公職人員的尊重與保障。

1.樹立憲政意識，保障公民的基本權利。憲法是保障公民的基本權利不受政府侵犯的法律，憲法的本質內(nèi)容就是保障公民的基本權利。所謂憲政意識，就是尊重憲法、維護憲法、自覺遵守和實施憲法的風氣和習慣。由于受傳統(tǒng)行政管理文化的影響，公職人員或多或少地存在著“管制”意識、“控民”意識，只設法“擴權”，而無自我“限權”，只想權力獨享或權利獨占而無視公民的基本權利，從而造成公民的生命權、財產(chǎn)權、受教育權、平等權和人身自由權的實現(xiàn)與保障與憲法精神相距甚遠。比如，在城市房屋拆遷過程中，公民享有一系列的權利：生命健康權、財產(chǎn)權、知情權、重大社會事務參與權、監(jiān)督權、公平交易權、司法救濟權、勞動保障權等等。但在現(xiàn)實中，一樁樁血淋淋的野蠻暴力拆遷告知我們：官與商勾結，把公民應享的基本權利剝奪得干干凈凈，甚至是公民寶貴的生命。因此，公職人員必須樹立憲政意識，以保障公民的基本權利為基礎，把公民基本權利的實現(xiàn)當成自己行為正當性和合理性的出發(fā)點。

2.重視人的作用，平等對待公民權利。人民群眾是社會財富的創(chuàng)造者，社會變革的決定力量，因此，公職人員必須重視人的作用。這就必須以平等的理念對待公民的各項權利。傳統(tǒng)行政在“管理”模式的影響下，過于強調支配式或命令式行政，這種單向管控型行政方式忽視了公職人員與公民在“法律面前人人平等”法治基本準則的本質要求。治理型政府要求雙方不論地位、實力、身份如何，在法律之下發(fā)生法律關系都必須以平等的身份予以對待。因此，第一，要尊重公民的人格平等。公民作為行政相對人，已不再是行政機關的附庸，也不會因為行政機關代表國家行使行政權力，就處于從屬的地位；行政機關也不能將公民視作手段、工具、器具或資源加以利用，相反，應把對公民的人格尊嚴、生命發(fā)展、幸福追求視為行政活動的終極目標。第二，要保障公民地位平等。在行政法律關系中，行政機關與公民盡管在權利義務分配上“不對等”，但二者地位是“平等”的。公職人員應當視對方以平等主體來對待，不能因為自己擁有權力優(yōu)勢而“高人一等”，視公民無權無勢而“低人一籌”。第三，要確保公民的權利平等。公職人員基于自身的性質，當然擁有更多的權利并居于優(yōu)勢地位，但這并不影響彼此各自所擁有的法定權利的平等性。所以，行政機關絕不能以自己的權利優(yōu)勢去壓制公民權利的享有與行使，不能因為代表國家利益而剝奪公民獲取合法個人利益的權利，不能因為擁有強制執(zhí)行權利就能隨意剝奪公民的人身自由和財產(chǎn)的權利，不能因為擁有決策權而剝奪公民的知情參與權。

3. 特別關注對少數(shù)人特別是弱勢群體的權利保障。以人為本，關注人權，平等地保障每一個人、各個社會群體的權利，這是治理型社會模式的本質要求。貧困兒童、留守老人、下崗工人、進城農(nóng)民工、農(nóng)村低保人員、城市失業(yè)者、殘疾人，艾滋病患者等弱勢群體，由于社會因素或個人原因在政治權利、經(jīng)濟條件、社會地位、競爭能力以及發(fā)展機會等方面始終處于被動不利的地位，他們依靠自身力量無法保證個人和家庭成員最基本的生活，需要國家和社會給予幫助和支持。因此，在政府為主導積極構建對弱勢群體合理有效的社會關懷體系和宏觀經(jīng)濟政策支持的基礎上，我們的公職人員應該采取各種方式和手段增進弱勢群體對社會發(fā)展的認同和提高對未來的生活預期。要關心弱勢群體，平等地對待弱勢群體，認真地傾聽弱勢群體的聲音；要提供有效的制度性支持，滿足弱勢群體的表達和維護自身權益的需要；要開辟人性化通道或途徑，解決弱勢群體合理利益訴求；要運用各種技巧激發(fā)弱勢群體的自助潛能，培育、動員和增強弱者的自助能力；要深入弱勢群體，以幫、帶、扶等實際行動幫助他們脫貧解困。

三、公共利益的維護者

治理型政府強調公眾利益性，治理是公共利益最大化的社會建設過程，明確地表達和實現(xiàn)公共利益是政府存在的主要正當性理由。公職人員作為“公共人”，必須在公共事務管理的過程中，以實現(xiàn)和維護公共利益為目標，確保公共利益居于主導、先導地位，也只有維護了公共利益，才能從根本上維護人民群眾的利益。

1.確保公共利益實現(xiàn)的公平正義。公共利益是人們基于共同價值觀和對話達成的共同利益，但由于其是在一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，所以，具有主體數(shù)量的不確定性、實體上的共享性等特征，從而造成公共利益的主張者的缺位以及主張者的不保險性，進而使公共利益的界定始終處于不確定狀態(tài)。在此情況下，公務員的角色將定位于確保公共利益實現(xiàn)的公平正義，即“確保這些解決方案本身以及公共問題解決方案的產(chǎn)生過程都符合民主規(guī)范程序和正義、公正與公平的價值觀。也就是說，公共利益必須在大多數(shù)情況下須經(jīng)過民主參與的過程，各方利益訴求得以表達和尊重的情況下才以確定”。④比如，PX項目建設涉及多方面主體的利益：政府利益、投資者利益、拆遷者經(jīng)濟利益、公民身體健康利益、甚至就業(yè)工人的生存利益等。那么，在這種利益復雜的情況下，何為公共利益？如何做到利益協(xié)調的公平正義？在治理語境下，凡是涉及公共利益的建設項目，都不能再由政府或者開發(fā)商單方面決斷，而應把它作為一項公共議題，讓政府、開發(fā)商、被拆遷者和利益相關的普通民眾按照合理的比例組成“公共利益”認定“聽證會”，聽證代表通過民主程序決定建設項目是否出于公共利益的需要。同時，在公共利益與其他利益出現(xiàn)沖突時，公職人員應該平等地對待各種利益訴求，通過民主和自由的程序、效率和公正的方式、使多數(shù)人的利益（公共利益）和少數(shù)人的權利獲得協(xié)調與統(tǒng)一。

2.保持公道正派的工作作風?！罢?，正也”。公職人員在行使職權時必須剛正不阿地表達公共意志，拒絕個人意志；必須維護公共利益，淡化、忽視個人利益，將公共利益作為行為的首要原則。第一，要公而忘私。公職人員代表人民行使權力，必須公權公用，不能因個人利益，部門利益而濫用權力、以權謀私。在社會主義國家，作為人民公仆的公職人員應具有更高的道德要求，不僅應當公益為先、先公后私，還應當公而忘私，一切從人民利益出發(fā)，忠于職守、無私奉獻、全心全意為人民服務。第二，要勤政務實。2013年6月，習近平總書記在全國組織工作會議上強調，黨的干部必須勤勉敬業(yè)、求真務實、真抓實干、精益求精，并提出把“勤政務實”作為自我評價的標準之一。勤政，就是要堅持立黨為公、執(zhí)政為民；務實，就是要堅持實事求是，量力而行，重實際、辦實事、求實效。為此，公職人員必須革除“假大空”言語陋習和“虛偏慵”行為頑疾，堅持以“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭和善始善終、善做善成的精神，深入基層一線、融入群眾一體，辦實事、出實招、求實效。第三，要清正廉潔。黨的干部必須敬畏權力、管好權力、慎用權力，守住自己的政治生命，保持拒腐蝕、永不沾的政治本色。要時刻警醒自己慎微慎獨，不取不義之財，不拿不法之物，不去不凈之地，不交不正之友，不為名利所動，不為享樂所動，不為私欲所動，真正做到“心不動于微利之誘，目不眩于五色之惑”。惟其如此，才能永葆公共利益不偏離，人民利益不喪失。

四、公共政策有效實現(xiàn)的踐行者

公共政策是公共權力機關經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以“法律法規(guī)、行政規(guī)章或政府規(guī)劃、決定、命令”等形式表達并實現(xiàn)公共利益的方案。但是，“良法美策貴在能行”。任何政策，即使是一項最理想或最完善的政策，如果在現(xiàn)實世界中不能得到有效實施，也只是空中樓閣，沒有任何實際意義。公職人員作為把公共政策文本規(guī)定轉變?yōu)閷嶋H效用的主導者，必須堅守法律、嚴格踐行；善于擔當，勇于承責，以實際行動維護公共利益的實現(xiàn)，守衛(wèi)社會公平正義的張揚。

1.培養(yǎng)法治思維，堅持依法行政。治理強調依法性，只有依法，才能體現(xiàn)公平、公正、合理和正確的治理精神。在管理型模式下，公共政策的執(zhí)行是單向的、強制的、剛性的，更多是遵從上級長官的意志，從上而下僵化地執(zhí)行政策或命令，體現(xiàn)濃重的官本位氣息，缺乏人本關懷。改革開放至今，在市場經(jīng)濟狂潮的沖擊下，部分政府及公職人員出于政績的需要或本能私欲的膨脹，并不當然地嚴格按照法律的具體規(guī)定來實施行政管理活動。當前，一些地區(qū)、或部門存在著象征性執(zhí)行、機械執(zhí)行、野蠻執(zhí)行、擴大執(zhí)行、片面執(zhí)行、趨利執(zhí)行等現(xiàn)象，嚴重影響了公共政策的實現(xiàn)和效用，也嚴重損害和違背了黨、政府的形象及人民的利益。因此，第一，公職人員必須牢記依法行政的六項具體要求：“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”，在“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”為內(nèi)容的新的依法治國方針的指導下，轉變?nèi)酥斡^念，樹立法治意識；摒棄獨斷專行，堅持依法決策；忘卻領導意志，堅持依法辦事；割除個人私益，堅守公正執(zhí)法；慎用強制暴力，注重人性關懷；剔除僵化手段，創(chuàng)新執(zhí)法方式。第二，堅持政務公開，自覺接受監(jiān)督；提升個人素質和業(yè)務水平，增強政策執(zhí)行能力；強化行政道德意識和自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲。

2.增強自我糾錯能力，做誠信之人。公職人員置于國家社會治理建設與實踐的特殊地位，他們既是各項政策執(zhí)行的組織者、領導者，又是政策實現(xiàn)的首要踐行者，其公共政策執(zhí)行的力度與深度，直接影響公眾對政府的認同。公職人員的行為，除了首先影響他身邊和他直接管轄范圍內(nèi)的人員的行為外，同時，他作為具有較大影響的社會公眾人物，必然也會間接地對公眾領悟、接受并執(zhí)行政策行為產(chǎn)生強烈的感召、誘導和暗示作用。當今，少部分公職人員在政策執(zhí)行過程中，亂用特權、瘋狂尋租、與民爭利、作風粗暴、生活腐化，同時，欺上瞞下、弄虛作假、有諾不踐、言行不一、朝令夕改，面對群眾的批評和媒體曝光，習慣性逃避、習慣性隱瞞、狡辯或否認，甚至采取打壓方式控制公眾監(jiān)督，不僅使公眾產(chǎn)生了強烈的社會失信認知障礙和群體行為異化導向，而且對整個國家、黨和政府的公信力造成巨大的傷害。因此，第一，公職人員要做誠信之人。在政策執(zhí)行的過程中，要以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點，本著公開、公平的服務意識，做到用權為公，不徇私情，清正廉潔，有踐必諾。第二，公職人員要增強自我糾錯能力。面對社會矛盾與自身不足，公職人員要不漠視、不淡化、不回避、不推卸，做到敢于正視、敢于糾正、敢于擔當?？v觀我們黨90多年的歷程，她之所以偉大，不在于從來不犯錯誤，而在于她具有批評和自我批評的自覺，具有超強的自我糾錯的能力。以“為民、務實、清廉”為主題的黨的群眾路線教育實踐活動為公職人員自我改造提供了良好的契機，我們一定要按照“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，切實改進工作作風，重新贏取群眾的信任和擁護。

注釋：

①周曉菲：《從“管理”到“治理”一字之差，其內(nèi)涵有何區(qū)別——專家解讀“全面深化改革的總目標”》，人民網(wǎng)2013 年12月4 日。

②王建芹：《非政府組織發(fā)展與我國人民代表大會制度的完善》，《政法論壇》（中國政法大學學報），2004 年第6 期。

③④登哈特著：《新公共服務：服務，而不是掌舵》，中國人民大學出版社2010 年版，第155、95 頁。