王 嬋
(中國(guó)人民大學(xué),中國(guó) 北京 100872)
墨累—達(dá)令流域是澳大利亞流域面積最大、水資源開(kāi)發(fā)利用程度最高的流域[1],在澳大利亞社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境中占有重要地位。1997-2009年,墨累—達(dá)令流域日益暴露出環(huán)境流量不足、水質(zhì)下降、流域生態(tài)系統(tǒng)狀況惡化等突出問(wèn)題,嚴(yán)重威脅了流域地區(qū)的可持續(xù)健康發(fā)展。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)、重建墨累—達(dá)令流域的生態(tài)健康,墨累—達(dá)令流域管理局根據(jù)澳大利亞《2007年聯(lián)邦水法》制定了《墨累—達(dá)令流域規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“MDB流域規(guī)劃”)[2]。MDB流域規(guī)劃旨在建立一套可持續(xù)發(fā)展、靈活高效的流域水資源管理框架,既要力爭(zhēng)滿足流域沿岸地區(qū)的生產(chǎn)生活用水需要,又要兼顧保護(hù)整個(gè)流域地區(qū)自然資源和生態(tài)平衡,它 “代表的是世界上最完整的全流域水資源規(guī)劃的最新實(shí)踐”,標(biāo)志著墨累—達(dá)令流域水資源管理進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。
墨累—達(dá)令流域位于澳大利亞?wèn)|南部?jī)?nèi)陸地區(qū),總流域面積約106萬(wàn)平方公里,約占澳大利亞大陸面積的1/7。該流域擁有澳大利亞2/3的已灌溉耕地,農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占澳大利亞農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的39%,是澳大利亞農(nóng)牧產(chǎn)品最重要的產(chǎn)地。流域降雨時(shí)空分布不均,主要依靠建設(shè)水利工程來(lái)蓄水調(diào)控[3]。流域內(nèi)生態(tài)資源豐富,包括三萬(wàn)多處濕地,多種珍稀動(dòng)植物生長(zhǎng)在這里,約135種動(dòng)植物被認(rèn)為是該流域獨(dú)有的。
從水資源管理的角度看,MDB流域規(guī)劃首次實(shí)現(xiàn)了包括水資源規(guī)劃、水權(quán)交易、監(jiān)測(cè)通報(bào)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全流域統(tǒng)一綜合管理。規(guī)劃內(nèi)容主要包括環(huán)境流量規(guī)劃、可持續(xù)取水限額(SDL)制度及調(diào)整機(jī)制、流域水質(zhì)及鹽堿度管理規(guī)劃、水資源規(guī)劃、人類重要用水需求管理機(jī)制、對(duì)執(zhí)行有效性的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制等[4]。下面對(duì)MDB流域規(guī)劃的三大特色機(jī)制進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹:
作為流域水資源管理改革的重要組成部分,MDB流域規(guī)劃專門(mén)制定了全流域的環(huán)境流量規(guī)劃,以恢復(fù)、保護(hù)流域內(nèi)的濕地、河流等環(huán)境資產(chǎn)以及流域生態(tài)系統(tǒng)的多樣性。每年MDB流域管理局將綜合考慮流域內(nèi)各州政府當(dāng)年確定的本地區(qū)環(huán)境流量管理重點(diǎn)任務(wù)編制出全流域的重點(diǎn)流量計(jì)劃,并交由澳大利亞聯(lián)邦環(huán)境流量管理機(jī)構(gòu)具體管理環(huán)境水資產(chǎn)。
MDB流域規(guī)劃專門(mén)制定了一套新的可持續(xù)發(fā)展取水配額,即在確保實(shí)現(xiàn)河流健康和地下水系統(tǒng)健康所需水量的前提下,用于城鎮(zhèn)供水、工農(nóng)業(yè)和其他消費(fèi)用途的取水量。MDB流域規(guī)劃中,既規(guī)定了整個(gè)流域的SDL水平,也細(xì)化了每個(gè)支流和地下含水土層的限額標(biāo)準(zhǔn),并首次對(duì)流域內(nèi)地下水資源的取用做出了全國(guó)性的規(guī)劃和限定。根據(jù)MDB流域規(guī)劃,較之2009年全流域地表水基準(zhǔn)取水量(即13623Gl),將于2019年付諸實(shí)施的可持續(xù)取水限額將減少2750Gl。
MDB流域規(guī)劃中的水交易規(guī)則旨在為跨州水交易提供一個(gè)更加明確、統(tǒng)一的操作框架,具體來(lái)說(shuō),主要致力于減少針對(duì)水交易的約束條件、提高交易透明度、使交易信息更容易獲取,并保持市場(chǎng)誠(chéng)信度和信心。規(guī)則大致包括:關(guān)于可交易水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)則、關(guān)于可交易水權(quán)交易或轉(zhuǎn)讓等交易過(guò)程的相關(guān)規(guī)則,以及有關(guān)交易信息的獲取度等。規(guī)則既適用于聯(lián)邦和州政府,也適用于基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)者和個(gè)體市場(chǎng)參與者。規(guī)則已于2014年7月1日開(kāi)始實(shí)施。
縱觀MDB流域規(guī)劃,該規(guī)劃給墨累—達(dá)令流域的水資源管理帶來(lái)了以下變革[5]:
1)MDB流域規(guī)劃為施行更廣泛意義的全流域水資源管理提供了一個(gè)整體框架。各州政府依然擁有對(duì)本州水資源規(guī)劃管理權(quán)力和相關(guān)職能,同時(shí),墨累—達(dá)令流域管理局將被賦予總體監(jiān)督MDB流域規(guī)劃在全流域執(zhí)行合規(guī)性的角色。
2)MDB流域規(guī)劃為墨累—達(dá)令流域設(shè)定了全流域綜合管理目標(biāo)和預(yù)期效果,并將納入全流域各級(jí)相關(guān)部門(mén)的規(guī)劃、實(shí)施和決策過(guò)程中。此前,都是由各轄區(qū)、各支流分散管理的。
3)MDB流域規(guī)劃制定了一項(xiàng)覆蓋全流域地表和地下水系統(tǒng)的“可持續(xù)取水限額”制度,用以取代目前施行的地表水取水量限額封頂制度。與現(xiàn)在不同的是,新的取水量封頂制度將首次包括地下水取用量,而地表水限額也第一次把農(nóng)場(chǎng)堤壩、種植廠所用的地表水囊括其中。
4)MDB流域規(guī)劃規(guī)定,要建立一個(gè)包括公開(kāi)通報(bào)制度在內(nèi)的全流域監(jiān)測(cè)框架,以評(píng)價(jià)規(guī)劃是否得到有效實(shí)施,以及規(guī)劃的實(shí)施給流域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展帶來(lái)的影響。
5)MDB流域規(guī)劃明確了墨累—達(dá)令流域水資源在可持續(xù)獲取性方面存在的風(fēng)險(xiǎn),以及為應(yīng)對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)所制定的高層戰(zhàn)略。在MDB流域規(guī)劃框架下,墨累—達(dá)令流域管理局通過(guò)協(xié)調(diào)統(tǒng)一水質(zhì)、地表水與地下水的連通性、規(guī)劃及實(shí)際持有的環(huán)境流量等相關(guān)核心指標(biāo),制定出一份全流域水資源發(fā)展規(guī)劃。
6)MDB流域規(guī)劃制定了適用于全流域、同時(shí)覆蓋地表水和地下水水權(quán)交易與轉(zhuǎn)讓的政策框架。目前,水權(quán)交易由流域各州政府自行制定并監(jiān)督執(zhí)行,新的流域規(guī)劃將解決跨州交易時(shí)相關(guān)政策不統(tǒng)一等問(wèn)題。
自2012年11月22日MDB流域規(guī)劃生效以來(lái),執(zhí)行基本順利。依照MDB流域規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)間表,墨累—達(dá)令流域管理局于2013年6月和2014年6月30日分別公布了2013-2014年和2014-2015年環(huán)境流量恢復(fù)計(jì)劃的重點(diǎn)工作,新的全流域水權(quán)交易規(guī)則也于2014年7月1日如期生效。根據(jù)澳大利亞氣象局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截至2013年6月30日,聯(lián)邦政府通過(guò)水權(quán)回購(gòu)持有了162萬(wàn)Ml的環(huán)境水權(quán),相當(dāng)于流域全部地表水權(quán)的13%[6]。接下來(lái),墨累—達(dá)令流域管理局將加強(qiáng)與各流域州政府的溝通與協(xié)調(diào),計(jì)劃于2019年6月前完成覆蓋全流域的水資源規(guī)劃,并得到各流域州政府的認(rèn)可。隨即于2019年7月正式實(shí)施旨在保持生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的“可持續(xù)取水限額”制度。
墨累—達(dá)令流域規(guī)劃是對(duì)全流域水資源綜合規(guī)劃管理、保障流域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的積極探索和嘗試,對(duì)中國(guó)加強(qiáng)以流域?yàn)榛A(chǔ)的可持續(xù)水資源規(guī)劃管理,提高水資源利用效率,特別是建立健全有中國(guó)特色的水市場(chǎng),具有一定借鑒意義。
[1]許曉彤.澳大利亞墨瑞—達(dá)令流域水資源管理考察報(bào)告[R].安徽水利科技,2002,4.
[2]D.康奈爾.墨累—達(dá)令流域的水改革和聯(lián)邦體制[Z].2012,9.
[3]張艷芳.Alex Gardner:澳大利亞水資源分配與管理原則及其對(duì)我國(guó)的啟示[Z].
[4]Murray-Darling Basin Plan[OL].http://www.mdba.gov.au/what-we-do/basin-plan.
[5]Australian Environmental Water Management:2012 Review[Z].
[6]2013 National Water Account[OL].http://www.bom.gov.au/water/nwa/2013/.