劉 屹

2013年11月12日，習(xí)近平同志在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第23條中提出，“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”[1]在第17條中要求，“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付?！盵2]由此可見(jiàn)，我們黨和政府高度重視對(duì)革命老區(qū)的建設(shè)，其根本目的是“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”

一、四川革命老區(qū)的基本概況

“四川革命老區(qū)”是指在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨在四川境內(nèi)創(chuàng)建的革命根據(jù)地和游擊區(qū)，她是全國(guó)革命老區(qū)的重要組成部分，具有創(chuàng)建時(shí)間早、分布區(qū)域廣、貢獻(xiàn)犧牲大、歷史影響深等特點(diǎn)。早在20世紀(jì)20年代末，王維舟、曠繼勛、李家俊等在中共四川地下黨組織領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)建了川東、虎(城)南(岳)大(樹(shù))和蓬溪等革命根據(jù)地;1932年紅四方面軍戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移入川，建立了以四川為主體，以通江、南江、巴中為核心的川陜革命根據(jù)地;黨中央和紅軍長(zhǎng)征在四川歷時(shí)一年零八個(gè)月，足跡遍布70個(gè)縣，建立起川康邊、康巴、廣元、綿陽(yáng)等革命根據(jù)地。在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，四川境內(nèi)先后創(chuàng)建過(guò)10大革命根據(jù)地和游擊區(qū)。1934年1月，毛澤東同志在瑞金召開(kāi)的第二次全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)的報(bào)告中給予高度評(píng)價(jià):“川陜蘇區(qū)是中華蘇維埃共和國(guó)的第二大區(qū)域”、“是揚(yáng)子江南北兩岸和中國(guó)南北兩部間蘇維埃革命發(fā)展的橋梁，川陜蘇區(qū)在爭(zhēng)取蘇維埃新中國(guó)偉大戰(zhàn)斗中具有非常重大的意義和作用”。[3]

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的全面建設(shè)，四川革命老區(qū)已經(jīng)取得了巨大的成就。一是社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步。截止到2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，老區(qū)共有小學(xué)4263所、普通中學(xué)2274所、小學(xué)專(zhuān)任教師14．34萬(wàn)人、普通中學(xué)專(zhuān)任教師12．86萬(wàn)人、學(xué)齡兒童入學(xué)率達(dá)到99．1%。影劇院61座、體育場(chǎng)館96座。衛(wèi)生院、所2931個(gè)、技術(shù)人員9．23萬(wàn)人。二是經(jīng)濟(jì)建設(shè)成效顯著。老區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值在2010年時(shí)分別達(dá)到4998．1億元、14366元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重由30．5∶36．1∶33．4 調(diào)整為 22．3∶48．7∶29．0;地方財(cái)政一般預(yù)算收入、全部工業(yè)增加值分別增長(zhǎng)2．1倍和1．9倍。固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、出口總額分別增長(zhǎng)3．4倍、1．4倍和2．6倍。三是人民生活不斷改善。在2010年時(shí)老區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到13918元、4661元。社會(huì)消費(fèi)品人均零售額、居民人均儲(chǔ)蓄存款余額分別達(dá)到4508．1元、9206元。就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障體系逐步健全，保障水平大幅提高，老區(qū)居民的生活水平和生活質(zhì)量顯著提高。四是生態(tài)建設(shè)取得成效。老區(qū)生態(tài)資源豐富，是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的重要組成部分，2010年老區(qū)森林覆蓋率達(dá)到35．84%，局部地區(qū)生態(tài)惡化的趨勢(shì)得到有效遏制。

但是，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會(huì)浪潮中，作為四川革命老區(qū)的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該如何完成?存在哪些困境因素?怎樣健全良善的治理機(jī)制?需要我們做出詳細(xì)的考量。

二、四川革命老區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的主要問(wèn)題

2009年初，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的四項(xiàng)職能:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入;強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生;加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定;推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧。但四川革命老區(qū)的“村民自治”在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中面臨了諸多治理困境。

1．“村民自治”功能弱化。從“村民自治”的誕生到1998年11月4日《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式公布實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村的“村民自治”經(jīng)歷了從自發(fā)無(wú)序到逐漸規(guī)范的過(guò)程，明確確立了村民自治的重要地位。但是，國(guó)家行政管理體系并不直接面對(duì)村民個(gè)體，而是通過(guò)村級(jí)自治組織來(lái)延伸政府的管理職能。因此，村民委員會(huì)在實(shí)際工作中既扮演完成政府任務(wù)的代理人，同時(shí)又扮演管理本村事務(wù)的當(dāng)家人的雙重角色。在他們時(shí)間、精力和資源有限的情況下，村委會(huì)的自治功能勢(shì)必受到抑制和削弱。同時(shí)，村委會(huì)的角色錯(cuò)位引起管理性質(zhì)的嬗變，即由農(nóng)村村民自治組織演變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的附屬物。村委會(huì)名義上的自治實(shí)際上的行政化，[4]使它形成為得不到村民信任和支持的尷尬局面，這種兩頭不討好的行為就造成了“村民自治”功能的弱化。

2．村級(jí)公共事業(yè)難以實(shí)施。自中央政府取消農(nóng)村的各種稅費(fèi)后，對(duì)于村級(jí)公共事業(yè)的建設(shè)均通過(guò)“一事一議”的方式來(lái)完成。而在“一事一議”過(guò)程中，由于法律和政策的缺失，許多事情議不了、議不決或決而不能實(shí)施?！白h不了”是因?yàn)榇謇镏挥小?86199”(老人、孩子、婦女)，許多“議事”會(huì)議無(wú)法召開(kāi)?！白h不決”是因?yàn)椤白h事”中涉及到每個(gè)人的具體利益時(shí)，村干部們可能屈服于個(gè)人壓力而不敢決策。“決而不能實(shí)施”是因?yàn)椤白h事”一般不可能得到全體村民100%的同意，所以總有不同意決議的人既不出力也不出資，而鄉(xiāng)村干部對(duì)這種情況毫無(wú)辦法，最后影響整個(gè)所議事項(xiàng)的實(shí)施。[5]

3．鄉(xiāng)村精英群體流失嚴(yán)重。當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)候，不少農(nóng)村精英只要經(jīng)濟(jì)上有所作為后就向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成農(nóng)村精英群體的流失，這給村級(jí)治理帶來(lái)了新的問(wèn)題——沒(méi)有“精英”帶領(lǐng)他們自治，鄉(xiāng)村成了被社會(huì)遺忘的角落。雖然普通村民在政治上是村級(jí)權(quán)力的授予者和委托者，但他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上是自主經(jīng)營(yíng)的主體，接受政治信息較少、利益渠道狹窄、組織化水平低的素質(zhì)現(xiàn)狀，形成了他們?cè)诖寮?jí)公共事務(wù)中的無(wú)力化。[6]他們既無(wú)力把握村政的有序運(yùn)行，也無(wú)力把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)使他們感到了自身的全面脆弱，因此，政治地位的低下、經(jīng)濟(jì)資源的相對(duì)匱乏、文化素質(zhì)教育的缺失等諸因素，共同決定了普通村民在村莊自治中的“棋子”角色，他們受到村莊精英的裹挾，被動(dòng)或主動(dòng)地依附于村莊精英進(jìn)入村莊政治生活。

4．村級(jí)民主選舉缺少主體。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)困境造成了城鄉(xiāng)之間巨大的收入差距，加之人們對(duì)利益追求的驅(qū)動(dòng)力，導(dǎo)致青年人才大量外流。每一次村莊的換屆選舉都非常艱難，一方面是參與選舉的人數(shù)不多，特別是有文化、對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展有建設(shè)性建議、能夠真正表達(dá)自己意志的年輕人不在村里，形成選舉主體的嚴(yán)重缺位;另一方面是精英群體不愿意參選，鄉(xiāng)村所需要的“能人治村”不能變成現(xiàn)實(shí)，形成了治理鄉(xiāng)村的精英主體的缺失。

5．村級(jí)民主監(jiān)督流于形式。當(dāng)村莊換屆選舉的儀式完成之后，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的工作也就完成了。對(duì)村支部和村委會(huì)的民主監(jiān)督就讓村民去自發(fā)進(jìn)行，這是一種有名無(wú)實(shí)的形式。一者是村民沒(méi)有能力去監(jiān)督。因?yàn)榇謇锏摹?86199”對(duì)村莊發(fā)展的方向、發(fā)展的內(nèi)容、發(fā)展的方式，只在競(jìng)選者競(jìng)選時(shí)聽(tīng)一聽(tīng)，沒(méi)有文字的方案，所以他們無(wú)法進(jìn)行剛性的監(jiān)督。二者是不愿意去監(jiān)督。在熟人社會(huì)里，大家都是鄰里鄉(xiāng)親，誰(shuí)也不想得罪誰(shuí)，因而也就不愿意去監(jiān)督誰(shuí)。三是監(jiān)督無(wú)力。在鄉(xiāng)村治理中，雖然有《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的保護(hù)，但法條的粗放型和程序的規(guī)范性，讓村民對(duì)村莊的管理者無(wú)能為力，特別是當(dāng)大家族的人成為村支書(shū)和村長(zhǎng)后，其他村民的監(jiān)督就更加無(wú)力化。

三、化解四川革命老區(qū)鄉(xiāng)村治理困境的對(duì)策

面對(duì)四川革命老區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境，我們唯有做好如下對(duì)策才能化解社會(huì)矛盾。

1．認(rèn)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是鄉(xiāng)村治理的權(quán)力中心，但仍是不能缺少的治理主體。土地包產(chǎn)到戶(hù)在改革開(kāi)放之初確實(shí)激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，取得了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。但經(jīng)過(guò)36年的改革，這種制度中的一些消極因素成為了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，形成城鄉(xiāng)差距越來(lái)越被拉大。面對(duì)更加離散化的農(nóng)民，土地分配到戶(hù)、種植各取所需、管理聽(tīng)天由命、公共資源可有可無(wú)，村民自治有名無(wú)實(shí)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)職能必須進(jìn)一步加強(qiáng)，真正起到一級(jí)政府的指導(dǎo)作用。

2．強(qiáng)化村民自治組織享有與政府平等對(duì)話(huà)、協(xié)商參與管理的權(quán)力。村民組織作為《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》賦予的治理主體，根本的目的在于帶領(lǐng)村民完成自我管理、自我教育、自我監(jiān)督的作用。[7]但自我管理不是自我獨(dú)立與自我封閉，而是積極擴(kuò)展村莊與社會(huì)的對(duì)接與交流。所以，村級(jí)組織與政府的平等對(duì)話(huà)、協(xié)商管理，應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的主要工作任務(wù)。近年來(lái)，一些地方在實(shí)踐《村組法》時(shí)已經(jīng)制定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作、村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準(zhǔn)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機(jī)地銜接起來(lái)，也就使村委會(huì)的雙重角色能夠達(dá)到基本平衡，但是建設(shè)機(jī)制還不完善，必須更加充分地行使鄉(xiāng)村治理的治權(quán)，逐步完成對(duì)村莊的良善治理。

3．加強(qiáng)鄉(xiāng)村精英積極參與的鄉(xiāng)村治理，形成體制內(nèi)外精英合作共治的合力。從民主發(fā)展的學(xué)理角度說(shuō)，一個(gè)社會(huì)只有能夠給出合法的私人生活空間、能夠給予民間組織相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展空間，社會(huì)才可能成長(zhǎng)出憲政民主的秩序，形成社會(huì)的多元結(jié)構(gòu)。[8]政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村體制內(nèi)精英群體的培養(yǎng)，形成一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)村自治隊(duì)伍。同時(shí)，還要嚴(yán)格監(jiān)督村委會(huì)的選舉行為，加強(qiáng)對(duì)惡勢(shì)力操縱選舉的打擊，促進(jìn)體制內(nèi)精英與體制外精英的良性流動(dòng)。

4．建立健全功能獨(dú)立的村級(jí)民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對(duì)權(quán)力最有效的監(jiān)督制約是體制外的監(jiān)督與制約，對(duì)于村莊治理同樣適用。因此，縣級(jí)政府可以倡導(dǎo)民間組織建立對(duì)村莊管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。縣級(jí)政府進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)對(duì)村莊管理的公共服務(wù)，機(jī)構(gòu)的人員由民間組織自由選擇，監(jiān)督規(guī)則由政府和村組織協(xié)商制定，這樣既可以避免村級(jí)管理的監(jiān)督缺失，又能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)管理的正確引導(dǎo)。

[1][2]習(xí)近平．中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[C]．北京:人民出版社，2013．

[3]四川省人民政府:《四川省“十二五”革命老區(qū)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL]．http://baike．so．com/doc/7132860．html．

[4]張厚安．中國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)[M]．成都:四川人民出版社，1992．

[5]唐紹洪，劉屹．“多元主體治理”的科學(xué)發(fā)展路徑與我國(guó)的鄉(xiāng)村治理[J]．云南社會(huì)科學(xué)，2009，(6)．

[6]金太軍．村莊治理中三重權(quán)力互動(dòng)的政治社會(huì)學(xué)分析》[J]．戰(zhàn)略與管理，2002，(2)．

[7]中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法[C]．北京:法律出版社，2002，(3)．

[8]周彩姣．論民間組織與農(nóng)村村民自治的發(fā)展[J]．湖北社會(huì)科學(xué)，2009，(7)．