劉 璐 王世忠

（1. 華中師范大學(xué)，湖北·武漢 430074；2. 中南民族大學(xué)，湖北·武漢 430074）

在普及九年義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和整個(gè)教育事業(yè)的健康發(fā)展中，我國(guó)各地教育、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展水平極不均衡，民族地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量影響著我國(guó)義務(wù)教育公平發(fā)展的整體水平。民族地區(qū)由于其自身的特殊性，其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入存在教育經(jīng)費(fèi)缺口大、教育專款種類多數(shù)量少、政策脫離地區(qū)實(shí)際、教育成本高等問(wèn)題一直困擾著民族地區(qū)的教育發(fā)展。[1]因此，國(guó)內(nèi)學(xué)者紛紛提出要通過(guò)加強(qiáng)民族教育立法，改革民族地區(qū)義務(wù)教育投入體制，強(qiáng)化中央和省一級(jí)政府的投資責(zé)任，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；[2]通過(guò)發(fā)展欠發(fā)達(dá)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)來(lái)解決其教育事業(yè)進(jìn)步難題等相關(guān)政策、建議，為分析和解決民族地區(qū)教育問(wèn)題提供了一定的研究基礎(chǔ)。[3]本課題組于2011年4月底對(duì)貴州省黔南布依族苗族州農(nóng)村義務(wù)教育情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，選取在經(jīng)濟(jì)、教育條件相對(duì)較差的三都水族自治縣，了解其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制在實(shí)施后的經(jīng)費(fèi)投入與使用狀況。

一、三都縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制運(yùn)行情況

（一）義務(wù)教育資金投入現(xiàn)狀

三都縣現(xiàn)有義務(wù)教育階段完小100所、初小和教學(xué)點(diǎn)92個(gè)，九年一貫制學(xué)校6所，獨(dú)立初中13所。2012年，全縣小學(xué)階段應(yīng)到人數(shù)35595人，實(shí)到35461人，入學(xué)率為99.62%；初中階段應(yīng)到人數(shù)為16587人，實(shí)到16261人，入學(xué)率為98.03%。三都縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助、縣級(jí)預(yù)算安排資金和學(xué)校收入。

1. 近幾年三都縣教育經(jīng)費(fèi)投入總體情況

三都縣作為全國(guó)唯一的水族自治縣和國(guó)家級(jí)貧困縣，縣級(jí)財(cái)政自給能力薄弱，九成以上的財(cái)政支出來(lái)自于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，2008年到2010年之間的財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)比例不穩(wěn)定，2009年較2008年增長(zhǎng)7.2%，2010年較2009年增長(zhǎng)2.5%，在2011年才有較明顯提高，增長(zhǎng)了20.02%，2012年增長(zhǎng)率趨緩。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，三都縣教育經(jīng)費(fèi)總支出從2006年的13954萬(wàn)元增長(zhǎng)到2012年的37460萬(wàn)元，增長(zhǎng)168.45%；預(yù)算內(nèi)教育撥款從2006年的10896萬(wàn)元增長(zhǎng)到2011年的26241萬(wàn)元，增長(zhǎng)140.83%，2012年有所減少，但人均教育支出提升了23.0%；由于三都縣財(cái)政支出來(lái)自于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金，因此，預(yù)算內(nèi)教育撥款占教育總支出比例接近十個(gè)百分點(diǎn)；并且，2009—2012年三都縣教育財(cái)政撥款增長(zhǎng)率與義務(wù)教育撥款增長(zhǎng)率都隨財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)率的變化而變化，2012年各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率明顯提高，教育財(cái)政撥款比例比同期財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)率要高。

2. 義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)及生均公用經(jīng)費(fèi)水平狀況

三都縣義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)及生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出均保持逐年大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)。三都縣小學(xué)生均教育事業(yè)費(fèi)從2009年的3239元增長(zhǎng)到2012年的5079元，增長(zhǎng)56.81%；初中生均教育事業(yè)費(fèi)從2009年的3670 元增長(zhǎng)到2011年的6149元，增長(zhǎng)97.49%，高于小學(xué)增長(zhǎng)率；三都縣小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出從2009年的331.15元增長(zhǎng)到2012年的571.94元，增長(zhǎng)72.71%；三都縣初中生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出從2009年的491.13元增長(zhǎng)到2012年的841.01元，增長(zhǎng)71.24%，與小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率大致持平；與2009年相比，2012年義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)及生均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出均有不同程度增長(zhǎng)。

（二）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理情況

為加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理，確保有限的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大作用，三都縣從強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、管理制度等方面入手，對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)加強(qiáng)管理。主要開(kāi)展了以下工作：

1. 成立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負(fù)責(zé)工作的組織、指導(dǎo)。不斷完善教育財(cái)務(wù)核算機(jī)構(gòu)，對(duì)全縣中小學(xué)財(cái)務(wù)實(shí)行“校財(cái)局管”。

2. 逐步規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照公用經(jīng)費(fèi)管理、農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)建設(shè)改造資金、“兩免一補(bǔ)”資金管理等方面的規(guī)范性文件、制度，進(jìn)一步嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，明確職責(zé)。

3. 進(jìn)一步規(guī)范教育亂收費(fèi)行為，加大源頭治理力度，加大校務(wù)公開(kāi)。對(duì)寄宿制貧困生的補(bǔ)助基本實(shí)行落實(shí)到每個(gè)學(xué)生簽名，在校務(wù)公開(kāi)欄里公開(kāi)補(bǔ)助的學(xué)生名單及金額。

二、三都縣義務(wù)教育資金運(yùn)行存在的問(wèn)題及成因分析

（一）三都縣義務(wù)教育資金運(yùn)行存在的問(wèn)題

雖然新機(jī)制保障了資金的足額到位，但是由于三都縣經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，國(guó)家專項(xiàng)資金和省、州級(jí)配套資金不能及時(shí)到達(dá)，在2007—2008年，州級(jí)公用經(jīng)費(fèi)配套資金到位與撥付情況不理想，兩年間總欠撥款99.55萬(wàn)元。教師工資、校舍維修資金被截留、挪用的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

1. 縣級(jí)承擔(dān)教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)壓力較大

整個(gè)黔南州承擔(dān)農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)比例較大，州內(nèi)各縣經(jīng)費(fèi)投入差距較大，州級(jí)公用經(jīng)費(fèi)配套資金不能按時(shí)足額到位，至今仍有欠款。三都水族自治縣由于其特殊的山區(qū)地理?xiàng)l件，屬“欠發(fā)達(dá)、欠開(kāi)發(fā)”的少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件較差，財(cái)政自給能力弱，農(nóng)村貧困面大貧困程度深。州級(jí)和縣級(jí)財(cái)力有限，承擔(dān)公用經(jīng)費(fèi)壓力較大。到目前為止，三都縣未能完全按新機(jī)制“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)”的政策要求落實(shí)分擔(dān)的資金?，F(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)分配制度設(shè)計(jì)以保障學(xué)校基本運(yùn)轉(zhuǎn)為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)自給能力較差地區(qū)的學(xué)校就需要更多的公用經(jīng)費(fèi)才能維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)，縣城內(nèi)中心學(xué)校與教學(xué)點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)數(shù)額存在明顯差距。由于行政部門(mén)信息傳達(dá)的不對(duì)稱，還存在公用經(jīng)費(fèi)撥款滯后問(wèn)題。

2．學(xué)校的公用經(jīng)費(fèi)擠占現(xiàn)象嚴(yán)重

學(xué)校取消學(xué)雜費(fèi)后，經(jīng)費(fèi)來(lái)源減少，公用經(jīng)費(fèi)擠占現(xiàn)象嚴(yán)重。中小學(xué)教師人數(shù)不夠，學(xué)校挪用公用經(jīng)費(fèi)對(duì)超時(shí)上課、代課的教師給予補(bǔ)助。支出項(xiàng)目還包括：寄宿制學(xué)校的工勤人員工資以及校園綠化建設(shè)和“普九”欠下的債務(wù)。

3．預(yù)算管理制度尚未建立，學(xué)校財(cái)務(wù)管理不規(guī)范

隨著教育經(jīng)費(fèi)數(shù)額的連年增長(zhǎng)，學(xué)校沒(méi)有相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，尤其忽視預(yù)算管理。雖然教育部出臺(tái)了農(nóng)村義務(wù)教育專項(xiàng)資金管理辦法，但學(xué)校沒(méi)有資金管理依據(jù)。許多學(xué)校認(rèn)為預(yù)算編制的權(quán)力在于財(cái)務(wù)部門(mén)，其他部門(mén)的作用只提供數(shù)據(jù)作為輔助。從財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)而言，大部分學(xué)校財(cái)務(wù)人員為校長(zhǎng)兼職且未接受過(guò)財(cái)會(huì)知識(shí)培訓(xùn)，所謂的財(cái)務(wù)管理僅以現(xiàn)金流水賬的形式反映賬戶結(jié)余情況。

4．校舍維修資金支出不合理，未實(shí)行公示制度

三都縣受地理環(huán)境制約，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生食堂和教師宿舍條件較差，偏遠(yuǎn)教學(xué)點(diǎn)的情況更為嚴(yán)重。該縣雖然有農(nóng)村義務(wù)教育階段薄弱學(xué)校改造工程和專項(xiàng)校舍維修資金，但學(xué)校之間的軟硬件差距較大，一些偏遠(yuǎn)學(xué)校申請(qǐng)不到“校舍維修”資金。此外，農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)、維修改造工程未實(shí)行項(xiàng)目公示制度，對(duì)校舍維修資金的使用和管理沒(méi)有嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。

（二）成因分析

1. 新增長(zhǎng)理論對(duì)縣級(jí)財(cái)政投入不足的分析

新增長(zhǎng)理論認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步（知識(shí)或人力資本）主要是由內(nèi)部因素決定的，主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。技術(shù)進(jìn)步像資本一樣可以積累，積累的主要方式是通過(guò)具體實(shí)踐、書(shū)本學(xué)習(xí)和開(kāi)發(fā)研究。通過(guò)學(xué)習(xí)提高人口素質(zhì)，增加人力資本。按照新增長(zhǎng)理論的分析，教育水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相互影響和促進(jìn)的，教育越進(jìn)步，則經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)；相反，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，技術(shù)進(jìn)步也越快。這樣，宏觀的邊際生產(chǎn)率是擴(kuò)散和遞增的，而不是收斂的，地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力制約基礎(chǔ)教育發(fā)展能力。三都縣的經(jīng)濟(jì)狀況導(dǎo)致縣級(jí)財(cái)政的投入經(jīng)費(fèi)只夠提供農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制規(guī)定的基本配套經(jīng)費(fèi)，對(duì)教育發(fā)展所需的其他經(jīng)費(fèi)無(wú)力支付，也無(wú)法投入相應(yīng)的配套資金，以致教育行政部門(mén)和學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)困難，州級(jí)財(cái)政應(yīng)撥付的公用經(jīng)費(fèi)配套資金至今都沒(méi)完全到位。

2. 信息不公開(kāi)、不對(duì)稱

在年度義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)申報(bào)、經(jīng)費(fèi)投入、管理、指標(biāo)分配和使用的過(guò)程中，教育局、學(xué)校及學(xué)生之間所掌握的信息完全不對(duì)等。信息傳遞過(guò)程中，信息缺失或不真實(shí)現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是處在信息劣勢(shì)的學(xué)校和學(xué)生，對(duì)應(yīng)得的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)、資金到位情況等并不完全了解，這些信息和操作過(guò)程都由教育行政部門(mén)掌握，因此導(dǎo)致了資金滯留等問(wèn)題的產(chǎn)生。

3. 財(cái)務(wù)人員財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念淡薄

教育行政部門(mén)和學(xué)校的財(cái)務(wù)人員存在財(cái)經(jīng)法紀(jì)觀念淡薄的問(wèn)題，忽視資金的撥付和使用過(guò)程的規(guī)范性，從而導(dǎo)致違規(guī)分配、挪用等問(wèn)題的產(chǎn)生。部分缺乏專業(yè)培訓(xùn)的財(cái)務(wù)人員甚至公款私存，設(shè)置賬外賬，將應(yīng)當(dāng)納入賬務(wù)的資金以個(gè)人名義存款，脫離了財(cái)務(wù)監(jiān)管。

三、相關(guān)對(duì)策與建議

按照新增長(zhǎng)理論，推進(jìn)民族地區(qū)的教育水平，確保教育運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)，不僅對(duì)我國(guó)教育事業(yè)的整體發(fā)展起到促進(jìn)作用，更會(huì)使與發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距由擴(kuò)大轉(zhuǎn)為縮小的時(shí)間縮短。基于三都縣級(jí)財(cái)政不足的現(xiàn)狀，建議州級(jí)以上政府加大對(duì)財(cái)力困難縣市的轉(zhuǎn)移支付；形成各級(jí)政府從撥付到使用資金整個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任機(jī)制；特別要建立健全農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制制度，保證資金的使用效率；強(qiáng)化內(nèi)部控制和外部監(jiān)督管理，開(kāi)展辦學(xué)效益考核評(píng)估。

（一）適當(dāng)加大州級(jí)以上義務(wù)教育資金的轉(zhuǎn)移支付力度

三都縣屬于欠發(fā)達(dá)少數(shù)民族地區(qū)，縣級(jí)政府財(cái)力有限，在目前的財(cái)政體制框架下，中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金都是直接到市級(jí)財(cái)政，縣級(jí)政府難以直接、足額地得到資金支持。目前縣級(jí)政府財(cái)力不足，無(wú)法落實(shí)相關(guān)項(xiàng)目的配套資金，轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中應(yīng)該首先保證中央和省級(jí)對(duì)縣級(jí)政府的專項(xiàng)支付。

（二）實(shí)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)責(zé)任制

國(guó)家財(cái)政經(jīng)費(fèi)在省、市（州）、縣到各個(gè)學(xué)校下達(dá)過(guò)程中的信息不對(duì)稱，往往是造成資金不能按時(shí)足額到位的首要原因。為保證整個(gè)資金撥付鏈條的有序與規(guī)范，需要明確各級(jí)政府的相關(guān)責(zé)任主體，各級(jí)政府教育投入責(zé)任主體因投入配額的多少要有所差別，權(quán)力與責(zé)任對(duì)等?；鶎诱€應(yīng)負(fù)有督促教育部門(mén)進(jìn)一步完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)從申報(bào)到使用機(jī)制的責(zé)任，對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)指標(biāo)分配，全部實(shí)行公示，保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)從投入到使用信息公開(kāi)。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障方面，要按照中央規(guī)定分擔(dān)比例，主要落實(shí)地方政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)的投入責(zé)任，防止滯留、截留、挪用公用經(jīng)費(fèi)等專項(xiàng)資金的情況發(fā)生，保證國(guó)家義務(wù)教育專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?。

（三）制定資金支付管理制度

中央與地方應(yīng)形成物資保障的合力以共同促進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展需要，制定資金支付管理制度是落實(shí)資金有效使用的規(guī)范化保障。資金支付管理制度中涉及中央與地方按比例承擔(dān)的資金數(shù)額，以及中央專項(xiàng)資金在內(nèi)的國(guó)庫(kù)集中支付制度。市（州）級(jí)地方教育行政部門(mén)制定各項(xiàng)資金的使用時(shí)間表，省、中央級(jí)教育行政部門(mén)要根據(jù)市（州）級(jí)地方教育行政部門(mén)需要資金的時(shí)間表來(lái)制定資金撥付的時(shí)間表，批復(fù)的內(nèi)容如有修改，需要備注原因。

（四）規(guī)范學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)決算管理

宏觀各級(jí)政府資金支付管理需要微觀學(xué)校結(jié)合各自的發(fā)展歷史和短期未來(lái)、長(zhǎng)期未來(lái)的狀況制定年度預(yù)算。預(yù)算編制制度實(shí)行一個(gè)學(xué)校一本預(yù)算，中心校負(fù)責(zé)教學(xué)點(diǎn)的預(yù)算編制。預(yù)算編制要堅(jiān)持勤儉辦學(xué)的方針，按照量入為主、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)、收支平衡的原則，合理編制年度預(yù)算，不得編制赤字預(yù)算，不得隨意變更和調(diào)整預(yù)算。學(xué)校要嚴(yán)格按照上級(jí)教育行政部門(mén)預(yù)算批復(fù)的支出項(xiàng)目和規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行資金使用，資金撥付部門(mén)負(fù)有學(xué)校支出審核的權(quán)力與義務(wù)。學(xué)校在使用經(jīng)費(fèi)時(shí)，要據(jù)實(shí)列支各項(xiàng)支出，禁止各種形式的虛列虛支和擠占挪用。學(xué)校財(cái)務(wù)的管理職責(zé)在于校長(zhǎng)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織編制學(xué)校年度預(yù)算，收到批復(fù)后嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行資金使用。決算是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)入終結(jié)階段，校長(zhǎng)要組織學(xué)校財(cái)務(wù)人員根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果編制學(xué)校年度決算，如實(shí)向上級(jí)教育、財(cái)政等部門(mén)反映學(xué)校本年度的財(cái)務(wù)收支狀況和今后項(xiàng)目支出的重點(diǎn)。

（五）強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部控制和外部監(jiān)督管理

隨著國(guó)家對(duì)民族地區(qū)義務(wù)教育投入的不斷加大，各校需要專業(yè)的財(cái)務(wù)工作人員，建立長(zhǎng)期財(cái)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，不斷增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí)，提高會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)水平。校方制定并執(zhí)行經(jīng)費(fèi)收支情況的公告制度，定期公布學(xué)校經(jīng)費(fèi)收支明細(xì)，加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部控制和外部監(jiān)督管理。各學(xué)校的內(nèi)部控制是規(guī)范并嚴(yán)格財(cái)務(wù)核算和日常收支管理的方式；外部監(jiān)督需要相關(guān)利益者，諸如政府部門(mén)、家長(zhǎng)、教師的監(jiān)督。

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