■本刊見(jiàn)習(xí)記者 方 駿

“廣州‘積分入學(xué)’的條件太高，名額又少，小孩上學(xué)的問(wèn)題解決不了?！闭f(shuō)這話的是寧國(guó)人孔衛(wèi)新，他和妻子在廣州摸爬滾打了十年。眼看兒子明年就到了上小學(xué)的年齡，兩口子下定決心，“回寧國(guó)去”。

為了吸引更多的“孔衛(wèi)新”回鄉(xiāng)，這座皖南小城正謀劃著新型城鎮(zhèn)化的大文章。用寧國(guó)市常務(wù)副市長(zhǎng)劉發(fā)明的話說(shuō)，就是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)、美化環(huán)境，把更多的人“引回來(lái)”、“留下來(lái)”。

在一個(gè)山區(qū)縣市推進(jìn)城鎮(zhèn)化，地形地貌的限制自不必說(shuō)。而在當(dāng)?shù)毓賳T看來(lái)，更為棘手的是建設(shè)用地的困局如何破解？民間資本的活水如何引入？以人為本的宗旨又如何彰顯？

“騰籠換鳥(niǎo)”籌土地

今年7月，安徽省統(tǒng)籌土地使用制度改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)開(kāi)到了寧國(guó)市山門(mén)村。在宅基地退出等方面的突出業(yè)績(jī)，讓這個(gè)盛產(chǎn)石灰石的小山村更加遠(yuǎn)近聞名。

在山門(mén)村邊的一處空地上，農(nóng)房被拆除的痕跡還很清晰，磚塊、石頭和一些木料零散地堆放在空地的周?chē)?。可以看出，這塊地被剛剛翻過(guò)，裸露著新土?！斑@個(gè)地方原先是山門(mén)村31、32村民組農(nóng)民的宅基地，現(xiàn)在村民已經(jīng)搬離?！碑?dāng)?shù)卮迕裾f(shuō)：“山門(mén)村共有65戶(hù)村民有償退出了原有的宅基地，其中36戶(hù)被重新集中安置，29戶(hù)被貨幣安置?！?/p>

距離山門(mén)村不遠(yuǎn)就有一處集中安置退出宅基地農(nóng)民的新小區(qū)。在新小區(qū)里，不少農(nóng)民正在忙著建新房。退出宅基地之后，他們拿到了政府和街道給予的補(bǔ)助。對(duì)于法定范圍內(nèi)的面積，每畝補(bǔ)助4萬(wàn)元至6萬(wàn)元；超出部分，按照每畝2萬(wàn)元至3萬(wàn)元予以補(bǔ)助。

據(jù)寧國(guó)市國(guó)土部門(mén)介紹，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策指導(dǎo)下，退出來(lái)的宅基地復(fù)墾為耕地之后，可為山門(mén)村新增45畝建設(shè)用地指標(biāo)。用這種“騰籠換鳥(niǎo)”的方式，寧國(guó)已經(jīng)為寧宣高速等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)150余公頃，有效緩解了城市建設(shè)所需用地指標(biāo)的壓力。

來(lái)自國(guó)土部門(mén)的調(diào)查報(bào)告顯示，寧國(guó)農(nóng)村現(xiàn)階段閑置宅基地面積2200余畝。對(duì)于山多地少、耕地不足、人員大多外出務(wù)工而大量宅基地閑置的寧國(guó)來(lái)說(shuō)，“增減掛”所釋放的土地指標(biāo)將“非?？捎^”。

“‘增減掛’是我們解決土地困局的主渠道?！钡趧l(fā)明看來(lái)，這條渠道正“越走越窄”。

一方面，寧國(guó)素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱(chēng)，農(nóng)村建設(shè)用地存量有限。另一方面，與其他山區(qū)縣市不同，寧國(guó)農(nóng)民收入水平相對(duì)較高，建房的投入相對(duì)較大，高額的拆遷成本常常讓開(kāi)發(fā)者直呼“拆不起”。此外，“增減掛”實(shí)施起來(lái)要走一套嚴(yán)格而復(fù)雜的法定程序。從最開(kāi)始的省里下計(jì)劃、各地上報(bào)實(shí)施方案，到最終釋放用地指標(biāo)，“最短也要一年左右”。

一位國(guó)土部門(mén)官員告訴《決策》，“下一步可能要提高宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)村人口向中心村定居點(diǎn)集中，使土地使用進(jìn)一步集約化?！?/p>

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，寧國(guó)市將農(nóng)民在自留地上建房也納入規(guī)劃。從今年開(kāi)始，全市規(guī)劃區(qū)、核心區(qū)內(nèi)不再批準(zhǔn)新建、改建和擴(kuò)建農(nóng)民個(gè)人住宅，一律實(shí)行公寓房安置。

千方百計(jì)建“通道”

近年來(lái)，寧國(guó)城鎮(zhèn)化率由2004年的46.5%提高到2013年的53.5%，預(yù)計(jì)2020年末將達(dá)到70%左右。為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進(jìn)，政府需要對(duì)居民住房、醫(yī)療、教育和公共設(shè)施等方面進(jìn)行大量的投資。那么錢(qián)從何來(lái)？

新型城鎮(zhèn)化本來(lái)是為了老百姓幸福，不要違背這個(gè)初衷。

分稅制改革后，地方政府基本形成了預(yù)算內(nèi)稅收收入、土地財(cái)政收入以及投融資平臺(tái)向銀行貸款等多種融資格局。由于我國(guó)稅收制度短期難以調(diào)整，每年的稅收收入有限，很難滿(mǎn)足未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求，因而地方政府更多是通過(guò)后兩者來(lái)解決城鎮(zhèn)化融資缺口問(wèn)題。

然而，即便是在以往房地產(chǎn)做得比較好的時(shí)候，寧國(guó)一年的土地出讓金也只有十億左右?！皩巼?guó)‘土地財(cái)政’占比并不高。”劉發(fā)明告訴《決策》。

另一方面，隨著近年來(lái)國(guó)家對(duì)政府債務(wù)把控逐漸加強(qiáng)，今年寧國(guó)市國(guó)投公司首次獲準(zhǔn)發(fā)行的13億城投債也將用于改善政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，而不是投入新項(xiàng)目建設(shè)上。

“我們這兩年在城市發(fā)展上主要是探索了多元化投入機(jī)制，向市場(chǎng)融資?！眲l(fā)明說(shuō)。

在寧國(guó)市新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，鳳形文化商務(wù)區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)是一部重頭戲。這個(gè)總投資超過(guò)60億、占地3600余畝的“重點(diǎn)工程”采用的是土地一級(jí)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的模式。政府先通過(guò)出讓一定區(qū)域的土地開(kāi)發(fā)權(quán)與市場(chǎng)化力量的公司合作，利用企業(yè)投資完成土地收儲(chǔ)、房屋拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再將凈地拿來(lái)公開(kāi)招拍掛，最后與企業(yè)進(jìn)行溢價(jià)分成。

據(jù)悉，這種“不會(huì)增加政府債務(wù)”的融資方式將會(huì)在寧國(guó)今后的城市建設(shè)中廣為使用。但是在一些公益性建設(shè)項(xiàng)目上，追逐土地預(yù)期的商業(yè)公司往往“興趣不大”。為了吸引企業(yè)投資，寧國(guó)市政府嘗試把這些工程與周邊有開(kāi)發(fā)價(jià)值的土地整體包裝成一個(gè)項(xiàng)目，推向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，“誰(shuí)競(jìng)爭(zhēng)到開(kāi)發(fā)權(quán)，誰(shuí)跟政府合作?！?/p>

除了繼續(xù)做土地的文章，寧國(guó)市還通過(guò)多元化融資方式，建立了一批與企業(yè)合資合作項(xiàng)目。比如2007年成立的寧國(guó)市水務(wù)有限公司，就是由深圳市水務(wù)投資公司以TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)┓绞酵顿Y運(yùn)作的。依托深圳水務(wù)雄厚的資金實(shí)力和優(yōu)秀的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，水廠凈水設(shè)施等“技術(shù)活”都交給企業(yè)來(lái)做，地方政府只負(fù)責(zé)管道建設(shè)，收取租賃費(fèi)。這種政府在城市建設(shè)領(lǐng)域購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式，既可以保證老百姓喝上安全水，又節(jié)約了政府的資金投入。

而在城市綠化領(lǐng)域引入民間資本的策略則更加巧妙。

寧國(guó)港口園區(qū)直通高速出入口的快速通道汪溪段全長(zhǎng)5.5公里，寬闊的路面兩旁滿(mǎn)是綠色，而這些“行道樹(shù)”的特殊之處在于，它們并非終身在原地“站崗”。

據(jù)承包部分路段綠化施工的某苗木公司負(fù)責(zé)人介紹，他們被允許在道路兩邊指定范圍內(nèi)免費(fèi)植樹(shù)，在保證綠化標(biāo)準(zhǔn)的前提下每年可以取走一部分樹(shù)苗作為收益。這樣既達(dá)到了綠化效果，又省下了一筆不菲的綠化資金。

“民間資本進(jìn)入城市建設(shè)，必須要找到一條合法、合適的通道?！眲l(fā)明說(shuō)。隨著近年來(lái)中央逐漸放開(kāi)民間資本準(zhǔn)入范圍，民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市信息化改造、產(chǎn)城融合等領(lǐng)域的“賺錢(qián)”機(jī)會(huì)將越來(lái)越多。

產(chǎn)城融合為民生

寧國(guó)市連續(xù)4年被評(píng)為全國(guó)“十佳‘兩型’（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型）中小城市”，在當(dāng)?shù)毓賳T看來(lái)，這是這座工業(yè)強(qiáng)縣的“金字招牌”，說(shuō)明寧國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)城市的同時(shí)，沒(méi)有以犧牲環(huán)境為代價(jià)，反過(guò)來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也為繼續(xù)保護(hù)環(huán)境、利用自然資源創(chuàng)造了條件。

在城市建設(shè)中，寧國(guó)與一般縣城比規(guī)模、比體量，與大中城市比特色、比品位?！皩巼?guó)城市發(fā)展接下來(lái)就按照產(chǎn)城一體化的要求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的投資環(huán)境、生活配套。產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會(huì)吸納就業(yè)人群，促進(jìn)城市的建設(shè)發(fā)展。”

2013年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，寧國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)正式升格為國(guó)家級(jí)，成為安徽省首個(gè)縣域國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，現(xiàn)建成面積達(dá)16平方公里，入駐企業(yè)近1200家。目前，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)正按照“產(chǎn)業(yè)集聚、特色鮮明”的要求，加快建設(shè)電子信息、汽車(chē)零部件及裝備制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及食品醫(yī)藥、現(xiàn)代商貿(mào)物流和總部經(jīng)濟(jì)5大專(zhuān)業(yè)特色園區(qū)，致力打造產(chǎn)城融合的工業(yè)新城、城市新區(qū)。

近年來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)在轉(zhuǎn)型升級(jí)中按照“工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步，園區(qū)建設(shè)與城市發(fā)展并重”的發(fā)展理念，積極推進(jìn)產(chǎn)城一體化建設(shè)，并先后投資建設(shè)了開(kāi)發(fā)區(qū)小學(xué)、幼兒園、松嶺人才社區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、南山農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、汪溪水廠、南山公園、龍?zhí)豆珗@等一系列綜合配套設(shè)施。

孔衛(wèi)新的外甥黃偉中專(zhuān)畢業(yè)之后就去了蘇州闖蕩。也許是受到舅舅經(jīng)歷的觸動(dòng)，中秋節(jié)過(guò)后，黃偉沒(méi)有回蘇州。擁有電焊一技之長(zhǎng)的他被親戚介紹到開(kāi)發(fā)區(qū)一家制造企業(yè)。

在黃偉看來(lái)，白天熱火朝天的工廠到了晚上還是略顯冷清?！霸谔K州那邊晚上在外面能玩得很晚，但是在這里七八點(diǎn)就想睡覺(jué)了。

黃偉可能不知道，在政府規(guī)劃下，未來(lái)在開(kāi)發(fā)區(qū)還將建設(shè)康樂(lè)健身會(huì)所等一系列園區(qū)配套服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，力爭(zhēng)將開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)成為工業(yè)、商業(yè)、教育、娛樂(lè)等多位一體的工業(yè)新城、城市新區(qū)，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)新城的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“短板”。

“新型城鎮(zhèn)化不能單獨(dú)是賣(mài)房子給人來(lái)住，它應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面來(lái)綜合規(guī)劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，這個(gè)城市才有生命力?！眲l(fā)明告訴《決策》，“新型城鎮(zhèn)化不能是簡(jiǎn)單地多占地、多建房子，它一定是一篇以人為本的、生態(tài)文明的、資源集約的大文章?！?/p>