梁清華

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京 100029)

在私募基金治理結(jié)構(gòu)中，托管人的規(guī)范是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)?！巴泄堋笨珊?jiǎn)單解釋為“受托保管”，即同時(shí)有“接受委托”和“進(jìn)行保管”的意思。“托管”一詞屬于我國(guó)獨(dú)創(chuàng)。境外的“Custodian”直譯其實(shí)是保管人的意思，但由于境外實(shí)踐中的受托人和基金保管人通常是同一角色，在20世紀(jì)90年代，當(dāng)時(shí)我國(guó)擬設(shè)立信托型基金時(shí)，由于我國(guó)當(dāng)時(shí)沒(méi)有信托法，設(shè)立信托型基金缺乏法律依據(jù)，于是我國(guó)創(chuàng)設(shè)了“托管人”一詞，意為“受托保管人”。根據(jù)我國(guó)《證券投資基金法》的規(guī)定，基金托管人應(yīng)按照法律與基金合同的規(guī)定，履行受托職責(zé)，包括安全保管基金財(cái)產(chǎn)、監(jiān)督基金管理人的投資運(yùn)作等。按照通行的做法，完整的基金組織應(yīng)由投資人(出錢方)、管理人(運(yùn)作方)和托管人(監(jiān)督方)組成。管理人負(fù)責(zé)私募基金的投資運(yùn)作，托管人負(fù)責(zé)私募基金的保管和對(duì)管理人投資運(yùn)作的監(jiān)督，后者應(yīng)對(duì)前者形成制衡，以保證基金資產(chǎn)安全，防止管理人濫用權(quán)力損害私募基金投資人的利益。我國(guó)《證券投資基金法》第二條還規(guī)定:“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)，公開或者非公開募集資金設(shè)立證券投資基金(以下簡(jiǎn)稱基金)，由基金管理人管理，基金托管人托管，為基金份額持有人的利益，進(jìn)行證券投資活動(dòng)，適用本法?！痹谕泄苋艘?guī)范的問(wèn)題上，之前各國(guó)規(guī)范的重點(diǎn)都針對(duì)公募基金，由于近年來(lái)私募基金黑幕和關(guān)聯(lián)交易的不斷發(fā)生，使得各國(guó)對(duì)于私募基金托管人的規(guī)范日趨強(qiáng)硬，私募基金托管人也逐步地走進(jìn)了法律規(guī)范的框架之內(nèi)。

在我國(guó)，私募基金已經(jīng)成為一種非常廣泛的融資方式，但私募基金治理結(jié)構(gòu)卻存在著失衡的隱憂。尤其是基金不設(shè)托管人或“托而不管”導(dǎo)致管理人侵害投資人利益的情況頻繁發(fā)生。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的一個(gè)很重要的原因是我國(guó)立法上托管人的法律地位定位存在問(wèn)題，托管人的準(zhǔn)入、職能、監(jiān)督的規(guī)定過(guò)于寬泛。盡管2013年我國(guó)有三部與基金托管人有關(guān)的法律、規(guī)章開始實(shí)施，但并沒(méi)有解決私募基金托管人的定位及準(zhǔn)入、職能、監(jiān)督的問(wèn)題。

一、托管人法律地位的界定:與管理人同為受托人

托管人的法律地位取決于托管人、投資人與管理人三方的法律關(guān)系。托管人、投資人與管理人之間的法律關(guān)系是私募基金托管人制度的基礎(chǔ)。投資基金無(wú)外乎兩種類型:公司型和契約型:美國(guó)的投資基金是實(shí)行公司制的典型，其1940年《投資公司法》、《投資顧問(wèn)法》明確開放式公司型基金即共同基金(Mutual Fund)以公司制度進(jìn)行運(yùn)作管理，托管人與投資者的關(guān)系不是信托關(guān)系，托管人、投資者分別與基金公司訂立托管合同、投資協(xié)議。英國(guó)既有公司型投資基金，也有契約型投資基金，在契約型基金中，不僅管理人，基金托管人也是投資人的受托人。按《證券投資基金法》和《信托法》的規(guī)定，我國(guó)證券投資基金屬于契約型信托基金。因此從原理上來(lái)說(shuō)，私募基金托管人與管理人都應(yīng)該是投資人的受托人。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)在《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》的起草說(shuō)明中，也明確基金管理人與基金托管人共同作為投資人的受托人，各自履行相關(guān)法定受托職責(zé)，私募基金投資人分別與管理人和托管人形成委托關(guān)系，因此私募基金托管人權(quán)利的源泉應(yīng)該是投資人。但是，中國(guó)證監(jiān)會(huì)《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》(征求意見稿)及2013年2月17日正式公布并實(shí)施的《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》與起草說(shuō)明截然相反，規(guī)定與托管人簽訂托管協(xié)議建立委托關(guān)系的不是投資人而是管理人。該辦法第十六條規(guī)定:“基金托管人在與基金管理人訂立基金合同、基金招募說(shuō)明書、基金托管協(xié)議等法律文件前，應(yīng)當(dāng)從保護(hù)基金份額持有人角度，對(duì)涉及投資范圍與投資限制、基金費(fèi)用、收益分配、會(huì)計(jì)估值、信息披露等方面的條款進(jìn)行評(píng)估，確保相關(guān)約定合規(guī)清晰、風(fēng)險(xiǎn)揭示充分、會(huì)計(jì)估值科學(xué)公允。在基金托管協(xié)議中，還應(yīng)當(dāng)對(duì)基金托管人與基金管理人之間的業(yè)務(wù)監(jiān)督與協(xié)作等職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)約定?！边@種規(guī)定可能更多的是從公募基金的角度考慮，公募基金由于投資人眾多，由每個(gè)投資人與托管人簽訂托管協(xié)議很難操作，但這不是法律上剝奪公募基金投資人選擇托管人的權(quán)利的理由，更何況私募基金投資人人數(shù)有限，不存在這個(gè)問(wèn)題。

由管理人與托管人簽訂托管協(xié)議的規(guī)定使得管理人代替投資人，成為整個(gè)私募基金組織關(guān)系的鏈接點(diǎn)。這樣的制度安排缺陷有二:一是這種規(guī)定有悖法理。根據(jù)委托理論，管理人不是財(cái)產(chǎn)的所有人，無(wú)權(quán)將不屬于自己的財(cái)產(chǎn)以委托人身份設(shè)定委托關(guān)系;投資人和托管人之間又缺乏明確的契約約束，托管人的權(quán)利依據(jù)缺位。二是托管人對(duì)管理人很難保持獨(dú)立性，為招攬業(yè)務(wù)，托管人有求于管理人，很容易為管理人所制，難以把保護(hù)投資人的利益放在首位。為此，立法上應(yīng)當(dāng)明確托管人與管理人都是投資人受托人的身份，修訂《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》，即明確投資人與托管人也應(yīng)當(dāng)簽訂委托協(xié)議，基金管理人與基金托管人共同作為投資人的受托人。

二、托管人的設(shè)置:以強(qiáng)制托管為原則，明確豁免托管的例外情形

(一)托管人的分置與統(tǒng)一

托管人設(shè)置分為分置與統(tǒng)一兩種模式，分置托管人的代表是美國(guó)。美國(guó)《1940年投資公司法》(Investment Company Act of 1940)將托管人的保管和監(jiān)督職能分離，保管職能由保管人承擔(dān)，監(jiān)督職能由管理人的非利益相關(guān)人(non-interested person)即獨(dú)立董事承擔(dān)。該法規(guī)定每個(gè)已注冊(cè)的投資公司應(yīng)將其證券或類似投資交由擁有該法第26節(jié)規(guī)定的能夠作為單位投資信托的受托人資格的銀行、《1934年證券交易法》規(guī)定的屬于國(guó)家證券交易所會(huì)員的公司或本公司保管?！?940年投資顧問(wèn)法》206(4)-2規(guī)則要求注冊(cè)的投資顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)將客戶財(cái)產(chǎn)(限于資金與證券)托管于“合格保管人”(custodian)，否則將構(gòu)成欺詐、欺騙或操縱。另外，《1940年投資公司法》10(a)規(guī)則要求董事會(huì)中至少要有40%的獨(dú)立董事，對(duì)于適用豁免規(guī)則的投資公司，SEC于2004年通過(guò)修正案，規(guī)定董事會(huì)中至少要有75%的獨(dú)立董事，如果基金董事會(huì)只有三個(gè)董事，則其中兩個(gè)都必須是獨(dú)立董事。

歐盟是統(tǒng)一托管人的代表。歐盟的立法規(guī)定，由一個(gè)托管人行使保管和監(jiān)督的職能，但是歐盟的《另類投資基金經(jīng)理指令》(Alternative Investment Fund Managers Directive，以下簡(jiǎn)稱AIFMD)也規(guī)定托管人的保管資產(chǎn)的職能可進(jìn)行轉(zhuǎn)委托，該規(guī)定與美國(guó)的復(fù)合托管人有異曲同工之處，都認(rèn)為保管和監(jiān)督職能可予以分離。立法上分離的原因無(wú)外乎保管和監(jiān)督職能對(duì)執(zhí)行者的要求不同。

我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的托管人制度?！蹲C券投資基金法》第三章專章對(duì)基金托管人進(jìn)行了規(guī)定，之后陸續(xù)出臺(tái)了《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》、《非銀行金融機(jī)構(gòu)開展證券投資基金托管業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，對(duì)基金托管人制度進(jìn)行了細(xì)化。《證券投資基金法》第三十七條規(guī)定，基金托管人應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé):(一)安全保管基金財(cái)產(chǎn)……(十)按照規(guī)定監(jiān)督基金管理人的投資運(yùn)作?！蹲C券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》第二條規(guī)定:“本辦法所稱證券投資基金(以下簡(jiǎn)稱‘基金’)托管，是指由依法設(shè)立并取得基金托管資格的商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任托管人，按照法律法規(guī)的規(guī)定及基金合同的約定，對(duì)基金履行安全保管基金財(cái)產(chǎn)、辦理清算交割、復(fù)核審查資產(chǎn)凈值、開展投資監(jiān)督、召集基金份額持有人大會(huì)等職責(zé)的行為?！薄斗倾y行金融機(jī)構(gòu)開展證券投資基金托管業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》第八條規(guī)定:“非銀行金融機(jī)構(gòu)開展基金托管業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)的規(guī)定、基金合同和基金托管協(xié)議的約定，恪守職業(yè)道德和行為規(guī)范，誠(chéng)實(shí)信用、謹(jǐn)慎勤勉，為基金份額持有人利益履行基金托管職責(zé)。”因此，從以上規(guī)定來(lái)看，我國(guó)目前采取的是大多數(shù)國(guó)家的做法，設(shè)立一個(gè)托管人統(tǒng)一履行保管和監(jiān)督的職能。

(二)強(qiáng)制與豁免

私募基金是否必須設(shè)托管人?從美國(guó)與歐盟的經(jīng)驗(yàn)看，它們都要求公募基金必須設(shè)托管人，私募基金設(shè)立托管人可以有不同程度的例外。

美國(guó)《1940年投資顧問(wèn)法》206(4)-2規(guī)則要求注冊(cè)的投資顧問(wèn)(美國(guó)對(duì)于管理人以投資顧問(wèn)稱之，即“investment adviser”)應(yīng)當(dāng)將客戶財(cái)產(chǎn)(限于資金與證券)托管于“合格保管人”(custodian)，否則將構(gòu)成欺詐、欺騙或操縱;另一方面，美國(guó)法對(duì)于某些私募證券又規(guī)定了托管豁免，其前提條件是:證券不涉及公開發(fā)行(私募);證券須為無(wú)憑證證券，證券的所有權(quán)僅在發(fā)行人或其注冊(cè)登記人處以客戶(私募股權(quán)基金為客戶)的名義記載;只有在事先取得發(fā)行人或發(fā)行人已發(fā)行證券的持有者的同意后才能轉(zhuǎn)讓?？梢姡颂幫泄苋说幕砻庵会槍?duì)私募基金投資于特定條件證券的時(shí)候，豁免的主要原因是因?yàn)樵摰茸C券的流通性較弱，投資顧問(wèn)侵害投資人的可能性較小。如私募股權(quán)基金投資于非上市公司，管理人對(duì)于該類證券難以隨意轉(zhuǎn)讓，管理人侵犯投資者利益的風(fēng)險(xiǎn)大為降低，因而不需要托管人的介入。但是，美國(guó)證券交易委員會(huì)(以下稱SEC)同時(shí)認(rèn)為，這樣的私募證券在特定情形下也蘊(yùn)含風(fēng)險(xiǎn)，比如客戶(client)難以辨別是否真實(shí)持有該證券、客戶需要極度依賴管理人提供的信息情形。因此，SEC要求，這些證券在保管人豁免的同時(shí)，要求管理人必須接受公共注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)其所保管的客戶的資金及證券進(jìn)行突擊檢查的要求(the surprise examination requirement)。歐盟則按照基金規(guī)模確定是否需要設(shè)托管人，AIFMD第21條規(guī)定:“所有受本法約束的另類投資基金均應(yīng)按照本條的規(guī)定保證指定一個(gè)單獨(dú)的托管人”，另類基金的構(gòu)成有兩個(gè)條件，一是在歐洲范圍內(nèi)從事管理資金，二是基金規(guī)模大于5億歐元。

私募基金托管人豁免在我國(guó)并非法律的明確要求，不屬于法定例外情形，而是屬于合同約定情形?！蹲C券投資基金法》第八十九條規(guī)定:除基金合同另有約定外，非公開募集基金應(yīng)當(dāng)由基金托管人托管。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》第9條規(guī)定:“股權(quán)投資企業(yè)的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)委托獨(dú)立的托管機(jī)構(gòu)托管。但是，經(jīng)所有投資者一致同意可以免于托管的除外?！卑l(fā)改委的規(guī)定與《證券投資基金法》略有差異，當(dāng)然，在《證券投資基金法》頒布之后，關(guān)于私募基金托管人的設(shè)置，應(yīng)以《證券投資基金法》的規(guī)定為準(zhǔn)。

(三)我國(guó)私募基金立法應(yīng)當(dāng)以強(qiáng)制托管為原則，并明確豁免托管情形

在強(qiáng)制托管與否的問(wèn)題上，美國(guó)規(guī)定私募基金必須強(qiáng)制設(shè)置非利益相關(guān)人進(jìn)行監(jiān)督，但允許私募基金由管理人兼任保管人。歐盟規(guī)定，另類投資基金經(jīng)理人應(yīng)為其管理的每個(gè)另類投資基金指定單獨(dú)的受托人。我國(guó)目前只規(guī)定了公募基金必須由托管人托管，根據(jù)證監(jiān)會(huì)和發(fā)改委的相關(guān)規(guī)定，在當(dāng)事人另有約定的情形下，私募基金可以豁免托管。因此，我國(guó)的立法導(dǎo)致大量的私募基金游離于托管之外。有鑒于此，本文認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立私募基金強(qiáng)制托管制度，明確豁免托管例外情形。這是因?yàn)楣芾砣讼碛械倪\(yùn)營(yíng)管理權(quán)不可避免地導(dǎo)致信息不對(duì)稱，進(jìn)而滋生一系列利益沖突，設(shè)置托管人對(duì)管理人形成制衡尤為必要。但也應(yīng)當(dāng)存在強(qiáng)制托管的變通，如上文所述，美國(guó)針對(duì)流通性不強(qiáng)的私募證券(包含了一般未上市公司的股權(quán))豁免托管，但同時(shí)SEC又考慮到潛在的風(fēng)險(xiǎn)，要求私募基金管理人接受社會(huì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)其所保管的基金和證券進(jìn)行突擊檢查。

實(shí)際上，私募股權(quán)基金的托管是否應(yīng)當(dāng)豁免與證券的流動(dòng)性有關(guān):證券流動(dòng)性強(qiáng)，如果監(jiān)督不力，會(huì)存在四種現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，一是管理人違背約定而挪用的風(fēng)險(xiǎn)，二是管理人為了自己利益(如增加管理費(fèi))而損及投資者利益的道德風(fēng)險(xiǎn)，三是引起金融市場(chǎng)失序甚至引發(fā)群體性事件的風(fēng)險(xiǎn)，四是私募失去社會(huì)公信的風(fēng)險(xiǎn)。因此，私募股權(quán)基金是否豁免托管，具有很強(qiáng)的社會(huì)性，當(dāng)事人不具有判斷的能力，不應(yīng)當(dāng)屬于當(dāng)事人意思自治的范疇;我國(guó)立法把私募股權(quán)基金的托管是否豁免置于當(dāng)事人意思自治的范圍，是不恰當(dāng)?shù)?。立法?yīng)當(dāng)明確私募股權(quán)基金原則上應(yīng)當(dāng)設(shè)立托管。對(duì)在什么情形下，私募股權(quán)基金可以豁免托管，應(yīng)當(dāng)由立法明確，例如可以借鑒美國(guó)的規(guī)定，證券不涉及公開發(fā)行(私募);證券須為無(wú)憑證證券，證券的所有權(quán)僅在發(fā)行人或其注冊(cè)登記人處以客戶(私募股權(quán)基金為客戶)的名義記載;只有在事先取得發(fā)行人或發(fā)行人已發(fā)行證券的持有者的同意后才能轉(zhuǎn)讓，等等。

三、托管人的準(zhǔn)入:主體多元化

托管人準(zhǔn)入涉及準(zhǔn)入條件的把握和托管人準(zhǔn)入的主體范圍。

(一)托管人準(zhǔn)入的立法比較

美國(guó)和歐盟都規(guī)定由符合特定條件的金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任托管人。如上所述，美國(guó)托管人承擔(dān)的保管和監(jiān)督職能分別由保管人和非利益相關(guān)人履行。合格保管人(Qualified custodian)包括以下機(jī)構(gòu):(1)銀行、已保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu);(2)根據(jù)證券交易法注冊(cè)的經(jīng)紀(jì)商(A broker-dealer);(3)根據(jù)《貨物交易法》注冊(cè)的期貨中介商;(4)通常為其客戶提供金融資產(chǎn)保管的外國(guó)金融機(jī)構(gòu);《1940年投資公司法》通過(guò)對(duì)“利害關(guān)系人(interested person)”和“關(guān)聯(lián)人(affiliated person)”范圍的界定來(lái)明確“非利益相關(guān)人”的含義。凡是屬于投資公司利害關(guān)系人和關(guān)聯(lián)人范圍內(nèi)的主體，都不能擔(dān)任投資公司的獨(dú)立董事。

相較美國(guó)，歐盟AIFMD第21條第3款拓寬了擔(dān)任托管人的機(jī)構(gòu)范圍:如果另類投資基金(AIFs)在初始投資后的五年內(nèi)投資者不享有贖回權(quán)且該基金通常不投資于證券市場(chǎng)，而是投資于非上市公司的股權(quán)，這類另類投資基金的托管人，除了金融機(jī)構(gòu)(包括銀行、信托公司等)外，可以是強(qiáng)制依法注冊(cè)的，并且有足夠財(cái)務(wù)和專業(yè)知識(shí)滿足托管功能的實(shí)體。歐盟將決定這些實(shí)體的范圍的立法權(quán)授予了各成員國(guó)。歐盟認(rèn)為引進(jìn)這一類的托管人，可以有效降低基金的運(yùn)行成本并可以增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。英國(guó)金融服務(wù)局(Financial Service Authority，簡(jiǎn)稱“FSA”)為施行AIFMD而發(fā)布的征集意見稿中將此類實(shí)體的范圍界定為:公證處、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所等。

目前我國(guó)基金的托管人統(tǒng)一由金融機(jī)構(gòu)擔(dān)任，在《證券投資基金法》出臺(tái)之前，我國(guó)僅限于由商業(yè)銀行來(lái)?yè)?dān)任基金的托管人。2012年12月28日《證券投資基金法》出臺(tái)之后，該等準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)的范圍從銀行擴(kuò)大到其他金融機(jī)構(gòu)，但也僅限于金融機(jī)構(gòu)。2013年3月15日，證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《非銀行金融機(jī)構(gòu)開展證券投資基金托管業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，對(duì)符合條件的非銀行金融機(jī)構(gòu)開展證券投資基金(以下簡(jiǎn)稱基金)托管業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。

(二)托管人準(zhǔn)入條件的把握：利益沖突的禁止

對(duì)于承擔(dān)保管資產(chǎn)職能的保管人，美國(guó)法并未要求保管人和管理人之間保持獨(dú)立，沒(méi)有禁止管理人或管理人的關(guān)聯(lián)人成為保管人，SEC認(rèn)為投資顧問(wèn)在某些情形下也可作為保管人履行保管職責(zé)，集投資顧問(wèn)與保管人于一體。但是，美國(guó)法律引進(jìn)了獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師對(duì)資產(chǎn)保管人進(jìn)行外部監(jiān)督;基金的內(nèi)部監(jiān)督則由非利益相關(guān)人承擔(dān)對(duì)管理人的監(jiān)督職能，并要求承擔(dān)監(jiān)督職能的非利益相關(guān)人獨(dú)立于管理人，禁止非利益相關(guān)人由管理人的關(guān)聯(lián)方或者利益相關(guān)人擔(dān)任，關(guān)聯(lián)方包括管理人的親屬、職員、業(yè)務(wù)往來(lái)方等，并輔之以規(guī)定董事會(huì)中的非利益相關(guān)人(獨(dú)立董事)所占比例，來(lái)進(jìn)一步防止利益沖突;對(duì)于適用托管人豁免規(guī)則的投資公司，明確限定董事會(huì)中至少要有75%的獨(dú)立董事，如果基金董事會(huì)只有三個(gè)董事，則其中兩個(gè)都必須是獨(dú)立董事。

歐盟明確禁止管理人與基金的交易對(duì)手方為基金的托管人。歐盟AIFMD第21條第4款對(duì)托管人與管理人的利益沖突規(guī)定:“為了避免與托管人產(chǎn)生沖突，(a)另類投資基金(AIF)不可以作為托管人;(b)作為AIFs的對(duì)手方的經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)不可以作為該基金的托管人，除非其托管業(yè)務(wù)與經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)在功能和層級(jí)上都完全分離，且其與該AIF投資者的利益沖突能夠得到充分的確認(rèn)、管理、監(jiān)控和披露?！?/p>

我國(guó)在《證券投資基金法》對(duì)禁止托管人與管理人之間的利益沖突做了原則性的規(guī)定。該法第三十六條規(guī)定:“托管人與管理人不得為同一機(jī)構(gòu)，不得相互出資或者持有股份。”此外，《非銀行金融機(jī)構(gòu)開展證券投資基金托管業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》、《證券投資基金托管業(yè)務(wù)管理辦法》要求托管的基金財(cái)產(chǎn)與托管人的固有財(cái)產(chǎn)及其他受托財(cái)產(chǎn)等分開保管，托管資金專門賬戶獨(dú)立，基金托管部門的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所相對(duì)獨(dú)立等。

(三)我國(guó)托管人準(zhǔn)入主體應(yīng)多元化，不應(yīng)僅限于金融機(jī)構(gòu)，并應(yīng)強(qiáng)化托管人的獨(dú)立性防止利益沖突

根據(jù)2012年12月通過(guò)的《證券投資基金法》的規(guī)定，只要是證監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)即可擔(dān)任托管人，將基金托管人準(zhǔn)入機(jī)構(gòu)拓寬至非銀行金融機(jī)構(gòu)，打破四大銀行獨(dú)占托管人業(yè)務(wù)的態(tài)勢(shì)，但本文認(rèn)為這種拓寬還不足夠。

歐盟的做法是針對(duì)托管人做了變通，讓律師、會(huì)計(jì)師、公證員也得以作為私募股權(quán)基金的托管人。AIFMD規(guī)定專業(yè)人士(律師、會(huì)計(jì)及公證處等)作為托管人的做法值得我國(guó)借鑒。這樣做的好處在于既可以降低私募基金的托管人成本，又可以促進(jìn)我國(guó)私募基金托管人行業(yè)的積極競(jìng)爭(zhēng)和相互監(jiān)督。本文認(rèn)為在現(xiàn)有立法準(zhǔn)入門檻放寬的基礎(chǔ)上，證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等主管部門應(yīng)制定專業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、公平競(jìng)爭(zhēng)制度等以輔助其他專業(yè)機(jī)構(gòu)參與私募基金托管業(yè)務(wù)。

托管人的獨(dú)立性是托管職能適格履行的基石。我國(guó)《證券投資基金法》第三十六條關(guān)于托管人獨(dú)立性的要求直接采用禁止的一般性規(guī)定。對(duì)此，可借鑒美國(guó)的做法，用一般規(guī)定輔之列舉的方式對(duì)利益相關(guān)人予以排除，并且對(duì)于托管人與管理人之間的潛在實(shí)際控制、關(guān)聯(lián)交易等情形應(yīng)當(dāng)予以一并排除。相較于歐洲的立法例，美國(guó)的立法例引入第三方監(jiān)督的做法毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)招致基金運(yùn)行成本的進(jìn)一步上升;同時(shí)由于托管人本身就有第三方監(jiān)管的功能，再引入另一個(gè)獨(dú)立主體，立法會(huì)顯繁復(fù)累贅;再者，在我國(guó)類似于獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師這一角色的主體并不易尋得——因而本文認(rèn)為，歐洲的立法例更易融入我國(guó)的法律實(shí)踐之中。

四、托管人的職能:保管和監(jiān)督

如上所述，私募基金托管人的職能兼具保管和監(jiān)督兩個(gè)方面。就保管職能而言，美國(guó)《1940年投資公司法》規(guī)定，投資顧問(wèn)應(yīng)將其證券或類似投資交由符合相關(guān)規(guī)定的銀行、會(huì)員公司及遵守委員會(huì)有關(guān)保護(hù)投資者權(quán)益方面規(guī)定的一家已注冊(cè)的公司保管。歐盟AIFMD規(guī)定，另類投資基金的資產(chǎn)或以另類投資基金名義活動(dòng)的另類投資基金管理人的資產(chǎn)應(yīng)委托給托管人進(jìn)行安全保管。托管人須通過(guò)會(huì)計(jì)核算、賬戶管理等方式保管基金資產(chǎn)，并就其情況定期向投資人予以匯報(bào)。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(International Organization ofSecuritiesCommissions，簡(jiǎn)稱“IOSCO”)的《集合投資計(jì)劃監(jiān)管原則》(Principles for The Regulation of Collective Investment Schemes)也規(guī)定，保管是基金托管人的基本職能。

基金托管人對(duì)管理人的監(jiān)督尤為必要。管理人是私募基金的“舵手”，基金的募集、管理、對(duì)投資者的利益分配等各個(gè)階段都由管理人主導(dǎo)完成。實(shí)際上，投資者在出資之后，除了有關(guān)利益分配的權(quán)利和有限的知情權(quán)外，投資者對(duì)基金的權(quán)利所剩無(wú)幾。而管理人掌握了幾乎全部的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，因此，如果缺乏對(duì)管理人的監(jiān)督機(jī)制，投資人權(quán)益容易受到侵害。

托管人對(duì)管理人的監(jiān)督首先是準(zhǔn)入和退任的監(jiān)督。美國(guó)投資顧問(wèn)合同和顧問(wèn)費(fèi)由獨(dú)立董事審準(zhǔn)。《1940年投資公司法》規(guī)定，投資顧問(wèn)合同或協(xié)議的條款及對(duì)投資顧問(wèn)合同或協(xié)議的續(xù)訂必須得到多數(shù)獨(dú)立董事的批準(zhǔn)，董事有義務(wù)要求投資顧問(wèn)提供評(píng)估所必須的信息并對(duì)這種信息進(jìn)行評(píng)估，投資顧問(wèn)也有義務(wù)提供這種信息。在這個(gè)問(wèn)題上，相對(duì)美國(guó)的立法，英國(guó)立法更為典型，它規(guī)定托管人對(duì)于選聘管理人有建議的權(quán)利，并且還規(guī)定，在管理人破產(chǎn)、清算、侵害投資人利益或其他托管人認(rèn)定的情形發(fā)生時(shí)，托管人可以建議投資人更換管理人。

托管人對(duì)管理人運(yùn)作基金行為的監(jiān)督。鑒于私募基金托管人本身具備一定的金融財(cái)會(huì)知識(shí)，其對(duì)于管理人的投資運(yùn)作行為，一般通過(guò)評(píng)估、核準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，若有異議，通過(guò)執(zhí)行質(zhì)詢權(quán)、通報(bào)投資人等方式進(jìn)行干預(yù)?？紤]到在投資顧問(wèn)與獨(dú)立董事之間出現(xiàn)嚴(yán)重分歧時(shí)，投資顧問(wèn)有可能通過(guò)對(duì)獨(dú)立董事進(jìn)行訴訟解決分歧，因此獨(dú)立董事有可能因?yàn)轭櫦蓚€(gè)人責(zé)任而不愿意采取行動(dòng)保護(hù)投資者的利益。美國(guó)法律規(guī)定基金必須為獨(dú)立董事購(gòu)買過(guò)失責(zé)任險(xiǎn)(error and omissions joint insurance policies)，其承保范圍應(yīng)當(dāng)包括投資顧問(wèn)與獨(dú)立董事之間的訴訟，這確保獨(dú)立董事能夠履行自己的職責(zé)。獨(dú)立董事有選擇獨(dú)立公眾會(huì)計(jì)師的權(quán)利，只要投贊成票數(shù)超過(guò)獨(dú)立董事人數(shù)的半數(shù)，且投票會(huì)議在年度股東大會(huì)或者一個(gè)新的會(huì)計(jì)年度開始的前后30日內(nèi)召開?！?003年共同基金誠(chéng)信與費(fèi)用透明法》進(jìn)一步將該規(guī)定修改為共同基金的審計(jì)委員會(huì)全部由獨(dú)立董事組成，而獨(dú)立公眾會(huì)計(jì)師由審計(jì)委員會(huì)選擇。該法規(guī)定，所有的共同基金均須在董事會(huì)下設(shè)立由全部獨(dú)立董事組成的審計(jì)委員會(huì)，由其專門負(fù)責(zé)檢查財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)和監(jiān)控基金的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告程序。同時(shí)，該審計(jì)委員會(huì)還直接負(fù)責(zé)獨(dú)立公眾會(huì)計(jì)師的指定、報(bào)酬支付(該報(bào)酬由投資公司提供給審計(jì)委員會(huì))和工作監(jiān)督，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)備與發(fā)布審計(jì)報(bào)告和相關(guān)文件，每一個(gè)獨(dú)立公眾會(huì)計(jì)師都直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)報(bào)告。為履行自己的職能，審計(jì)委員會(huì)有權(quán)雇傭獨(dú)立的法律顧問(wèn)和其他專家顧問(wèn)，托管人還通過(guò)對(duì)個(gè)別交易具有審核權(quán)的方式限制管理人對(duì)于私募基金資產(chǎn)的處分權(quán)。歐盟AIFMD規(guī)定，托管人(Depository)需要定期地對(duì)私募基金賬戶中的資產(chǎn)進(jìn)行估值、核算，以此宏觀掌握管理人整個(gè)運(yùn)作行為的損益。

保管人定期向托管人進(jìn)行財(cái)務(wù)匯報(bào)也可視為對(duì)管理人的一種監(jiān)督，并在認(rèn)為管理人違規(guī)時(shí)有權(quán)通知投資人和監(jiān)管部門，同時(shí)還通過(guò)對(duì)個(gè)別交易有審核權(quán)的方式限制管理人對(duì)于私募基金資產(chǎn)的處分權(quán)。

在托管人職能的立法上，我國(guó)目前的法律對(duì)托管人的資產(chǎn)保管職能和監(jiān)督權(quán)都有了較為詳細(xì)的規(guī)定。但我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)細(xì)化托管人對(duì)管理人準(zhǔn)入和退任的監(jiān)督，可借鑒同樣實(shí)行統(tǒng)一托管人的英國(guó)立法，細(xì)化托管人對(duì)管理人選聘和退出的建議權(quán);細(xì)化托管人對(duì)管理人運(yùn)作基金的過(guò)程監(jiān)督，比如定期對(duì)于管理人的投資運(yùn)作行為進(jìn)行評(píng)估，并向投資者報(bào)告等。尤其可以借鑒美國(guó)的規(guī)定，為托管人購(gòu)買過(guò)失責(zé)任險(xiǎn)，為托管人購(gòu)買履行監(jiān)督義務(wù)的成本保險(xiǎn)，讓托管人在履行監(jiān)督職能時(shí)沒(méi)有后顧之憂。

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