摘要：在對重慶市銅梁縣實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)了該縣戶改退地的基本概況，并深入分析了當(dāng)前戶改退地工作中存在的難點及問題，最后提出了如加大戶改政策的宣傳力度，注重不同時期政策之間的銜接，出臺夾心房連體房處置管理辦法，簡化復(fù)墾手續(xù)和加大資金投入，確定附屬設(shè)施用地界定標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)一步推進(jìn)戶改退地工作的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：戶改；退地；土地利用；重慶市；政策建議

中圖分類號： F301.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號：1002-1302（2014）06-0437-02

收稿日期：2013-09-26

基金項目：國土資源部軟科學(xué)項目（編號：201213）。

作者簡介：覃琳（1985—），女，壯族，廣西宜州人，碩士，工程師，從事土地政策研究工作。E-mail：251408012@qq.com。近年來，重慶市銅梁縣按照全市“以農(nóng)民工為主、以開發(fā)區(qū)為主、以主城和縣城為主”的精神以及相關(guān)文件要求，先后出臺〔2010〕13號文和〔2011〕10號文，通過建立六項機(jī)制，積極穩(wěn)妥推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革相關(guān)工作。隨著銅梁縣戶籍制度改革工作不斷深入，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶與農(nóng)村土地處置、利用之間的問題逐漸凸顯，如何有效處理該問題將影響戶籍制度改革的成效。因此，找出問題所在，提出有效建議對銅梁縣乃至整個重慶市的戶改退地工作都有著非常重要的現(xiàn)實意義。

1銅梁縣戶改退地概況

1.1轉(zhuǎn)戶情況

截至目前，全縣已轉(zhuǎn)戶1.03萬戶、3.68萬人。從地域分布上看，就近就地轉(zhuǎn)戶1.37萬人，轉(zhuǎn)入主城4 000多人；從轉(zhuǎn)戶群體劃分看，轉(zhuǎn)戶人員中農(nóng)民工群體及新生代轉(zhuǎn)戶1.2萬人，占轉(zhuǎn)戶總數(shù)的37.5%；從年齡分布上看，已轉(zhuǎn)戶人員中農(nóng)村勞動力年齡階段的近1.2萬人，占轉(zhuǎn)戶總?cè)藬?shù)的40%左右。從訪談中了解到，就近就地轉(zhuǎn)戶的比例較大，大部分轉(zhuǎn)戶的原因主要有2種：一是已在城里購房或父母投靠子女轉(zhuǎn)戶；二是為了購買超齡養(yǎng)老保險。

1.2農(nóng)村宅基地、承包農(nóng)田及林地退出情況

截至目前，全縣已受理申請退出宅基地約2 000戶，占轉(zhuǎn)戶總戶數(shù)的20%左右；審批完成1 968戶，已兌付1 830戶；退出證載宅基地面積共27.1萬m2，審批和兌付量均居全市第一。退出的宅基地分為可復(fù)墾部分和不可復(fù)墾部分。不可復(fù)墾部分一般為夾心房和連體房，約占退出宅基地總量的50%以上。

根據(jù)重慶市文件精神，采取鼓勵轉(zhuǎn)戶居民保留、流轉(zhuǎn)承包地的做法。目前，轉(zhuǎn)戶居民的承包地基本處于保留或流轉(zhuǎn)狀態(tài)。一些位于城郊的、區(qū)位好的及耕種條件較好的農(nóng)田已承包給縣蔬菜基地耕種，如侶俸鎮(zhèn)城郊的農(nóng)田，承包出去后，每年可按 4 350 kg/hm2的稻谷產(chǎn)量補(bǔ)償，收入約10 500元/hm2。對于區(qū)位較偏遠(yuǎn)的土地而言，一般由農(nóng)民自耕、代耕種或者撂荒。通過農(nóng)民意愿調(diào)查，有一部分年齡稍大或已喪失勞動能力的農(nóng)民不愿意再繼續(xù)承包農(nóng)田，其承包的農(nóng)田均處于撂荒狀態(tài)，因此很愿意將承包農(nóng)田退出以換取貨幣補(bǔ)償。

林地的處置與利用情況與承包農(nóng)田相似，也是采取鼓勵保留、流轉(zhuǎn)的做法。目前，轉(zhuǎn)戶居民的承包林地大部分處于保留狀態(tài)，流轉(zhuǎn)的較少。有一小部分已喪失勞動能力的農(nóng)民愿意將林地退出獲得補(bǔ)償。

2銅梁縣戶改退地工作難點

2.1部分老年人對政策了解不全面

目前，農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工，留在農(nóng)村的大部分都是老年人，而老年人由于思想、理解能力與年輕人不同，其接受新事物的能力也有限。即使銅梁縣已進(jìn)行進(jìn)村入戶宣傳戶改政策，效果不是很明顯。據(jù)調(diào)研，很多農(nóng)民對于戶改相關(guān)政策了解不全面，對建新拆舊、地票交易、退地補(bǔ)償?shù)染唧w的政策不熟悉，理解存在一定的偏差。這就在一定程度上影響轉(zhuǎn)戶進(jìn)度以及農(nóng)村土地處置利用工作的推進(jìn)。

2.2政策變動影響農(nóng)民轉(zhuǎn)戶退地積極性

2011年，銅梁縣出臺了《關(guān)于調(diào)整戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地退出暨農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾有關(guān)政策的通知》（銅府發(fā)〔2011〕10號）。相對于2010年出臺的銅府發(fā)（2010）13號文件，首先新政策對退宅補(bǔ)償改為了“認(rèn)地不認(rèn)房”，即只按宅基地及其附屬設(shè)施用地面積而不依據(jù)房屋結(jié)構(gòu)的好壞，這就對占地面積相似、房屋結(jié)構(gòu)好的群眾帶來了一定的不公平。其次，暫時不可復(fù)墾的夾心房、連體房也納入了辦理范圍，并按9.6萬元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收購，大部分群眾普遍覺得該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低。再次，新政策取消了轉(zhuǎn)戶人員購房補(bǔ)助（該補(bǔ)貼屬于區(qū)縣鼓勵轉(zhuǎn)戶而制定的政策，按轉(zhuǎn)入縣城每人5 000元、轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)每人4 000元、轉(zhuǎn)入市內(nèi)其他區(qū)域每人2 000元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償）。此外，承包地的處置辦法也由原來的可退出（按旱地4 500元/hm2、水田7 500元/hm2的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)承包剩余年限給予補(bǔ)償）改為鼓勵保留和自行流轉(zhuǎn)，部分農(nóng)民非常愿意將撂荒的承包地退出獲取補(bǔ)償，可是該政策已取消。短期內(nèi)政策的調(diào)整給基層工作帶來了一定的困難，也導(dǎo)致群眾對轉(zhuǎn)戶政策不信任，產(chǎn)生較重的觀望情緒，不利于戶改退地工作的推進(jìn)。

2.3夾心房、連體房退后監(jiān)管困難

目前，退出的夾心房、連體房由政府墊資收購，但大部分房子比較陳舊，不宜置換，且由于特殊情況不能復(fù)墾，只有閑置在原地。從座談中了解到，很多老人與子女分戶之后，為了參加養(yǎng)老保險而退房，但退出的房屋屬于連體房，不可復(fù)墾，因此，政府收購后只能閑置在原地。雖然退地時已把鑰匙交出，但看著房子閑置未處理，仍繼續(xù)住在里面，村、社工作人員也沒有精力去監(jiān)管。這種現(xiàn)象不是個例，但從目前來看也找不到一個較好的解決辦法。

2.4復(fù)墾手續(xù)多、時間長、資金不足

從座談中了解到，目前退地后的復(fù)墾工作存在復(fù)墾地塊零散、復(fù)墾成本高、工程設(shè)計不合理、復(fù)墾手續(xù)繁雜等一系列問題，這些問題將大大影響復(fù)墾的進(jìn)度，復(fù)墾時間過長延長了農(nóng)民二次分配地票溢價款的時間，容易造成價款發(fā)放不及時的誤會，從而影響了轉(zhuǎn)戶退地工作的進(jìn)度。此外，資金不足、貸款困難也是很大的問題。由于資金有限，建新拆舊項目中的集中居住區(qū)建設(shè)資金由建筑老板墊資一部分，剩余部分由農(nóng)民自行用舊房子參加“三權(quán)抵押貸款”來補(bǔ)充，這將不利于調(diào)動農(nóng)民轉(zhuǎn)戶退地的積極性。

2.5附屬設(shè)施用地界定標(biāo)準(zhǔn)不一

關(guān)于附屬設(shè)施用地的界定，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確定標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是以宅基地確權(quán)證上登記的面積為準(zhǔn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按宅基地一定比例的倍數(shù)確定[1]。對于不可復(fù)墾的夾心房、連體房，則以宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，而對于可復(fù)墾的房屋，補(bǔ)償則包括了附屬設(shè)施用地，很多農(nóng)民認(rèn)為這種補(bǔ)償方式很不公平。因為隨著退地工作的推進(jìn)，目前的夾心房、連體房將來有可能變成可復(fù)墾的房屋。這種界定標(biāo)準(zhǔn)讓部分農(nóng)民對戶改退地持觀望態(tài)度。

3推進(jìn)戶改退地工作的相關(guān)建議

3.1加大戶改政策的宣傳力度

縣政府及相關(guān)部門應(yīng)高度重視，廣泛動員，深入開展戶改宣傳工作，拓展宣傳的廣度與深度，充分發(fā)揮宣傳工作的作用[2]。一是通過網(wǎng)絡(luò)、公開電話、宣傳咨詢活動等多種形式，廣泛宣傳戶改退地政策，讓外出務(wù)工人員正確了解相關(guān)政策，提高戶改退地的積極性。二是指導(dǎo)基層將戶改宣傳工作進(jìn)一步深入到農(nóng)戶，做好戶改退地政策的宣傳解釋工作，為農(nóng)民答疑解惑，穩(wěn)步推進(jìn)戶改退地工作。

3.2注重不同時期政策之間的銜接

出臺戶改退地相關(guān)文件時應(yīng)考慮政策調(diào)整前后的銜接性，特別是在農(nóng)村土地處置、退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)系到農(nóng)民權(quán)益的方面，合理評估政策調(diào)整對保障農(nóng)民權(quán)益的風(fēng)險；區(qū)縣戶改退地工作人員在嚴(yán)格按照文件要求執(zhí)行的同時，認(rèn)真做好政策變動的解釋工作，讓農(nóng)民在了解新政策的前提下自愿轉(zhuǎn)戶退地。

3.3出臺夾心房、連體房處置管理辦法

盡快出臺行之有效的夾心房、連體房處置管理的辦法，為加強(qiáng)宅基地退出后續(xù)管理工作提供政策指導(dǎo)?？砷_展以區(qū)縣為單位的農(nóng)房置換、農(nóng)房交易試點，并出臺相關(guān)文件指導(dǎo)基層開展該項工作。一是建立申請退出房屋的信息查詢系統(tǒng)。將近期申請退出房屋的基本信息錄入系統(tǒng)，并對外公開，方便群眾查詢。二是出臺農(nóng)房評估辦法、意見，為農(nóng)民自行進(jìn)行農(nóng)房置換、農(nóng)房交易提供估價的參考依據(jù)。三是根據(jù)實際情況，鼓勵、幫助農(nóng)民自行進(jìn)行農(nóng)房置換、農(nóng)房交易。

3.4簡化復(fù)墾手續(xù)、加大資金投入

建議市整治中心進(jìn)一步簡化從立項、實施、竣工、驗收等一系列的復(fù)墾工作流程，簡化不必要的手續(xù)，縮短復(fù)墾驗收時間，加快地票溢價分配進(jìn)度。同時，還要在資金方面給予一定的支持，以保證轉(zhuǎn)戶退地補(bǔ)償正常發(fā)放。此外，區(qū)縣應(yīng)進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)小組，積極組織實施復(fù)墾。對于資金組織、工程招投標(biāo)、竣工驗收后的審計等重要工作環(huán)節(jié)要提早考慮，以便節(jié)省時間。

3.5確定附屬設(shè)施用地界定標(biāo)準(zhǔn)

對于附屬設(shè)施用地（含空閑地）的界定，一方面，可以宅基地確權(quán)證上登記的附屬設(shè)施用地面積為準(zhǔn)；另一方面，可提出一個合理有效、可操作性強(qiáng)的總體思路，由各區(qū)縣按照該思路結(jié)合區(qū)縣實際情況制定標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

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